探析公立医院如何有效实施全面预算管理

文/王琳琳（雅安职业技术学院附属医院）

所谓全面管理，就是以医院的战略目标为导向，测算和筹划医院的经营活动和财务指标，并对医院财务及非财务资源进行合理配置，监督并分析执行过程，评价和反馈执行结果，推动医院战略目标实现。全面预算管理强调的是全员参与预算管理，全面涵盖医院业务范围，并对预算管理进行全流程跟踪。根据国卫财务发〔2020〕30 号文件对医疗改革的相关要求，全面预算管理反映了公立医院在未来某一特定期间内以增强公立医院的公益性为目的，以医疗活动为起点，进而对医疗业务中产生的各类数据，如收入数据、支出数据、现金数据等进行科学测算并编制报表、起草相关管理制度等行为，帮助管理人员进行计划、协调、控制和绩效评价。

一、全面预算管理概念阐述

公立医院全面预算管理是根据医院发展战略，将现金流量作为其中的关键内容，在此基础上对各项指标进行有效划分，对各处（室）下达目标，全过程监管医院医疗及经济业务活动，对于最终所实现的业绩目标，应进行严格考评以及管理等。同时，鼓励所有工作人员共同参与其中，实施战略性管理方法，这也是促进医院管理面向现代化发展的重要途径。全面预算管理旨在通过预算、控制、协调、考核等手段，对医院各项经济活动进行控制，从而达到战略发展目标。

二、公立医院实施全面预算管理的重要性探讨

在相关部门下发的《关于加强公立医院财务和预算管理的指导意见》中明确指出，公立医院的核心工作内容应该是预算管理和财务管理，对公立医院提出了建立和实施全面预算管理的要求[1]。实行全面预算管理，对内可以规范公立医院的发展道路，防范各类风险，发挥其主要职能，提升日常运营效率；对外可以用于如财政部门、卫健委等上级机构的例行检查，医院等级评审，创建各级文明单位，统计部门数据整合等。

除此之外，在加强公立医院自身精细化管理方面，全面预算管理也有相当出色的表现，一是有助于实现医院的战略目标，成为医院现阶段起点与战略目标之间的桥梁，起到指导具体工作、监督具体工作和解释具体工作的作用；二是有助于加强各类成本管理，避免不合理的费用开支，对建立公立医院新时代管理制度、增强综合竞争力有着十分重要的意义；三是有助于保持公立医院具有公益性，规范公立医院的医疗服务流程，提高医疗服务水平。

三、公立医院实施全面预算管理过程中存在的问题

（一）公立医院内部全面预算管理制度滞后

我国大部分公立医院管理者只注重发展临床治疗水平和科研学术水平，对全面预算管理往往都是漠不关心的态度，并不会给予足够的重视，甚至粗浅地将“全面预算”理解成“财务预算”，直接将相关的工作交给财务部门，由财务部门来处理全面预算管理的大部分事务性工作。而对财务部门而言，每年又有财政部门的年度部门预算这项重点工作，由于年度部门预算与全面预算的口径、科目和报表存在部分差异，且年度部门预算的重心在财政拨款收入上，并不会太关注医院本身的主营业务收入，盲目地对财务预算指标进行评估，忽略了其与业务收入的协同作用，最终导致财务部门需要做两份不同口径的预算。同时由于公立医院具有公益性质，需要不计成本地承担上级分派的相关任务，这就使管理者很容易产生只重视公益性而忽视经济性的思想，觉得盈亏都是国家的，只需要完成公益方面的任务即可，这也导致很多公立医院存在常年亏损的情况。

（二）公立医院内部预算编制缺乏科学性

预算编制作为实施全面预算的一个重要环节，其重要性不言而喻。如果预算编制不够科学，将会对后续的预算管理工作产生很大的影响。目前，我国公立医院的预算编制存在着一些不合理的地方，具体表现为：一是医院的预算管理方法缺乏科学性，许多医院在预算编制时都采取了相对容易、工作量较小的增量预算、固定预算等方法。但是，随着外部环境的变化和内部管理的要求，这两种预算编制方式已经不能够满足医院发展的需求。二是公立医院在预算编制的过程中，很多部门未能默契配合，各个部门在编制自身预算时并没有认真地对待，这样做仅仅是为了应对审查，造成了预算资料的不科学，预算不能够实际落地实施，无法起来刚性约束作用。三是预算项目不够细化，内容不具体，没有充分的研究和论证，可能导致预算不全面，部分迫切需要的项目执行得不到合理的资源支撑，影响医院的健康可持续发展[2]。

（三）公立医院内部预算执行力不足，缺乏制约力

在预算执行过程中，由于其所牵涉到的内容较多，所以在整体上具有明显的综合性。财务人员不仅应该具有扎实的财务会计理论知识，而且对医院人力资源管理、采购管理、医疗教学科研工作有深刻的认知，但财务人员自身业务水平不高，无法引导其他各项工作顺利开展，导致医院预算管理推进缓慢，无法发挥预算的管控职能。

此外，预算执行管控不严，缺少制约力，导致管理人员对整个执行过程的把握不到位，无法确保执行效率。预算调整不能对突发的公共卫生事件及时反应并发挥有效监控作用；不能与成本核算、会计核算的口径保持一致，导致预算调整、执行、分析等脱节；不能与临床、医技、护理、后勤等数据保持对称关系，导致预算指标后期追踪、整改、反馈乏力。二是对内部监督管理的考核力度不够。事中预算调整可能会影响成本控制或财政资金使用范围，事后预算考评的二、三级考核指标可能与全面预算管理的目标不一致，考核指标与实际的预算科室之间关联性不强，导致考核工作无法有效落实，考核结果不公允不客观，会违背年终考核的初衷。三是部分公立医院在预算调整、上报上级等环节中无调整记录、审核记录或签发记录，没有核对年初制定的预算报表与年末编制的决算报表在会计制度、口径和科目方面是否一致，以及表内数据的逻辑关系，表与表之间的逻辑关系是否科学合理[3]。

（四）公立医院内部预算管理信息化应用程度低

公立医院在发展的过程中，首先对于信息化建设的投入较少，会过多地将资金投入能直接产生经济效益的固定资产购置上，比如医疗设备等，大多数公立医院还未对预算管理实行信息化，处于手工阶段，无法实现预算管理的信息化，导致人工的统计管理不仅工作量大，而且效率也很低。而且预算在实际执行过程中人为干预影响比较大，无法发挥预算的刚性约束作用。其次，预算管理牵扯各个部门之间的利益关系，日常工作中需要各部门之间加强协调和沟通，然而采用手工的预算管理模式，使各部门之间缺少一个共享的数据平台，无法在第一时间内获取到相关数据，从而难以实现预算过程的实时动态监控，不能为医院管理层及时准确地提供预算执行预判信息。同时，在编制预算时，因资料获得的滞后及非直观性，使得各个部门缺乏对预算的参与度，无法主动投入[3]。最后，各个信息系统之间相互孤立，不能有效对接，容易产生“信息孤岛”，比如预算管理系统和医院HIS 系统之间未做到互联互通，数据不能共享，影响预算管理的质量和效率。

四、公立医院优化全面预算管理工作的具体途径

（一）建立健全公立医院全面预算管理制度

1.突出管理约束，完善预算管理制度

在全面预算管理制度体系下，需着重加强以下三方面工作：一是修订了全面预算管理制度，规范了预算审批、执行、调整流程。重点加强了对预算执行偏离原因分析，完善了预算考核办法，促使各归口部门牢固树立合理测算年度收支，勤俭节约办事业的预算管理意识。二是对预算编制、审批、执行、分析实行全流程信息化管理，有效提升预算管理效率。预算信息化建设是全面预算管理的保证，其不仅可以将预算控制的关口向前移动，还可以实现预算与成本、绩效、会计核算、资金与资产管理等信息的互联互通，将内部控制的理念和方法用信息化的方式实现。我院通过建设“会计核算一体化”系统，紧密地将预算制度和计算机信息管理系统联系在一起，及时地了解各部门的预算编制和执行情况，开展云计算管理，实现数据共享。同时以信息化为抓手，加强了预算刚性约束，强化了对成本的管控力度。三是落实科技领域“放管服”政策，组织修订科研经费使用办法，优化科研经费预算编制、指标批复、经费报销、经费查询、科研耗材出入库等环节的流程，为科研人员提供方便快捷的服务，实现了财务与科研数据的无缝衔接，有效增强了部门间协作和资源共享[4]。

2.建立全面预算管理的组织体系，调动科室管理积极性

通过完善全面预算管理制度，对预算管理机构及职责、预算编制及审批、预算执行及调整、预算分析及考核做出明确的安排，让全院广大干部职工明白，全面预算管理不是财务处一个部门的事，其中“全面”指的是“全口径、全过程、全员、全方位”，覆盖了医院所有的人力、财力、物力。完善全面预算管理组织体系，应包括：全面预算管理委员会，预算管理办公室，预算管理直接管理部门，管理体系应涵盖医院的所有部门，保证在医院内部将预算目标进行层层分解。

（二）科学确定预算编制指标，提高预算编制效率

首先，预算编制内容要全面。涵盖收入预算、支出预算、项目预算、专用基金预算等。在编制收支预算时，要准确掌握医院人员情况、资产状况、科室医疗业务量等基础数据，如在编职工和招聘职工人数、专用设备和通用设备等资产分布和使用情况、门急诊人次、床位开设情况等。要以医院年度经营计划、人员状况、工作任务、有关开支定额标准的物资供应计划以及物价变动因素等为依据，对没有支出定额的情况下，以实际情况为依据进行测算[5]。

其次，预算编制程序要到位。通常按照“二上二下”程序进行，预算管理委员会根据医院发展战略和年度工作计划设定预算目标，对于预算执行科室而言，根据上一年度预算的完成情况以及具体的工作安排，对本处室下年度预算进行编制，财务部门对各预算部门申报的预算进行分类、汇总；初步审核后，按照相应的标准，结合预算科室的基础数据，对科室预算进行调整，提交预算管理委员会审查。财务部门按照预算管理委员会审查通过的预算控制数，下达各科室预算控制数；预算科室按照预算控制数调整本部门预算报财务部门；财务部门再根据预算科室上报的预算调整数汇总编制医院预算草案，将确定的预算草案报党委会（院长办公会）讨论通过后，提交职工代表大会审议。财务部门将职工代表大会审议通过的预算下达各预算执行科室。

最后，医院应该按照不同的预算项目的特点和需要，选择不同的预算编制方法，也可以将多种预算方法相结合，同时要加强重要预算项目的论证，确保预算编制有理有据科学合理。

（三）完善全面预算管理监督机制，施加一定的制约力

预算执行中，公立医院应高度重视预算执行动态监控工作，将重点放在加强部门内部控制上，加速构建医院资金运用的全流程内部控制机制，将项目立项、预算编制、预算执行、绩效管理等每一个阶段的职责都明确到人、落实到位，从而对业务和管理风险进行有效的防范。同时，将内部控制建设、作风建设和廉政建设进行深度融合，对内控与纪检联动机制进一步完善，对内控执行情况的监督进行强化，并且强化权力运行的监督，构建完善相应的制度，健全监督联动机制，形成监督合力，强化调查报告，促进监督结果的精确应用，进一步提高预算执行效率。

（四）加快预算管理信息化建设进程

公立医院要想提高管理效率，就要在信息化建设方面加大人力、物力、财力投入。同时预算信息化建设要和医院整体信息化体系相融合，发挥最大的运行效率。医院要对原有的管理系统，如财务管理系统、资产管理系统、HIS 业务系统等进行梳理，利用信息软件接口把所有的管理系统连接在一起，打通信息数据间的壁垒，实现信息数据的共享，提升数据的准确性和运行管控效率。与此同时，积极引进培养信息化技术人才，大力挖掘信息技术潜力，根据医院业务发展需求，适时更新信息技术软件，以便提高医院管理水平[6]。

第一，基于现有的内部管理信息系统，具体应用于医院内部，需要结合实际开展信息化建设，避免管理方面的不规范，促使信息化建设有效统一。如，医院可依据实际的标准，利用信息技术，对药品和人员以及科室、卫生耗材等进行规范化管理，以此实现医院数据联网以及医院内部系统有效联网。第二，全面预算管理系统应该建构包括基础数据模块、数据收集模块；预算编制、审批、执行等模块。通过基础模块的设置促进数据标准化建设，依据单个平台开展数据的有效检索，提高数据应用价值。

五、结束语

综上所述，将全面预算管理理念与公立医院治理相结合是一种全新的管理手段，其是指在通过对各种经济资源进行合理配置、合理使用、有效控制与有效考核的一种有效方法。公立医院作为实施主体，更应该明确全面预算管理的基本概念和基本原则，对全面预算管理预算工作环节进行明确，明确信息化建设也是全面预算管理的重要组成部分等内容。随着我国改革开放进入新时代，公立医院也承担了越来越多的社会责任和公益任务，所以更应该深化医药卫生体系改革。随着全面预算管理理念不断普及，体系建设将会更加完善，更有助于促进公立医院高质量发展，更能巩固公立医院在现行医疗保障体系中的重要地位。