此轮行业改革重点是什么？

文 ‖ 本刊记者 于 洋

中央深改委第二次会议，再次明确油气体制改革和能源转型重要问题。

7月11日下午召开的中央深改委第二次会议，审议通过了多份改革文件。其中，与能源相关的有《关于推动能耗双控逐步转向碳排放双控的意见》《关于进一步深化石油天然气市场体系改革提升国家油气安全保障能力的实施意见》等。

继续深化改革 保障能源安全

针对油气改革，中央深改委第二次会议强调，要围绕提升国家油气安全保障能力的目标，针对油气体制存在的突出问题，积极稳妥推进油气行业上、中、下游体制机制改革，确保稳定可靠供应。会议指出，要进一步深化石油天然气市场体系改革，加强产供储销体系建设。要加大市场监管力度，强化分领域监管和跨领域协同监管，规范油气市场秩序，促进公平竞争。要深化油气储备体制改革，发挥好储备的应急和调节能力。

点评：截至目前，我国的油气改革进行了四个阶段。一是以放权让利为核心的改革开启阶段（1978年至1988年）。二是建立市场经济管理体系为核心的改革阶段（1989年至1998年）。三是探索建立现代企业制度和市场化改革阶段（1999年至2012年）。四是全面深化改革阶段（2013年至今）。

2017年，中共中央、国务院印发《关于深化石油天然气体制改革的若干意见》中指出，深化石油天然气体制改革要坚持问题导向和市场化方向，体现能源商品属性，保障国家能源安全，确保产业链各环节安全以及油气供应稳定可靠等。针对石油天然气体制存在的深层次矛盾和问题，要深化油气勘探开采、进出口管理、管网运营等多个环节的改革，释放竞争性环节市场活力和骨干油气企业的活力等。

2022年俄乌冲突以来，全球油气市场面临新的动荡，供需格局出现变化。从油气体制加强监管出手，保证能源安全，是根本出发点。深化油气储备体制改革，目的是为了加强进口油气资源的储备，尤其是在国际政治局势多变且复杂的当下，保证充足的油气储备对于国家能源安全保障至关重要。

目前，中国油气下游市场的各个环节早已经逐步放开，加工、销售等环节存在各类市场主体的有序竞争。

中间环节一张网的建设，也取得了关键成果。2019年12月，国家石油天然气管网集团有限公司正式成立，加速构建“全国一张网”，形成“X+1+X”格局，标志着我国深化油气体制改革迈出关键一步。

2023年4月，国家能源局印发《2023年能源工作指导意见》的通知，明确要研究修订天然气利用政策。之后不久，全国多地就管道天然气销售价格有关事项向社会公开征求意见。其中一个重要内容，就是发改委不再核定天然气省级门站价格。这意味着天然气改革进入了一个新的领域。

在油气产业上游，相关的政策限制也在逐渐放开。2019年，国家发改委、商务部发布《外商投资准入特别管理措施（负面清单）（2019年版）》，将“石油、天然气（含煤层气，油页岩、油砂、页岩气等除外）的勘探、开发限于合资、合作”这一规定取消，为外资进入油气勘探开发降低了门槛、放宽了限制。

2020年，自然资源部发布《关于推进矿产资源管理改革若干事项的意见（试行）》，要求有序放开油气勘查开发市场，逐步形成以大型国有油气公司为主导、多种经济成分共同参与的勘查开采体系。

在监管方面，油气作为特殊的资源行业，同时接受多个不同主管部门的监管。如项目开发在发改委、能源局，矿权在自然资源部，流通和进出口在商务部，而与居民用气密切相关的城市燃气在住建部。

转向碳排放双控 加快能源转型

中央深改委第二次会议提出，从能耗双控逐步转向碳排放双控，要坚持先立后破，完善能耗双控制度，优化完善调控方式，加强碳排放双控基础能力建设，健全碳排放双控各项配套制度，为建立和实施碳排放双控制度积极创造条件。要一以贯之坚持节约优先方针，更高水平、更高质量地做好节能工作，用最小成本实现最大收益。要把稳工作节奏，统筹好发展和减排关系，实事求是、量力而行，科学调整优化政策举措。会议指出，要立足中国生态文明建设已进入以降碳为重点战略方向的关键时期，完善能源消耗总量和强度调控，逐步转向碳排放总量和强度双控制度。

点评：从能耗双控到碳排放双控、从“能耗管控”到“碳排放管控”，是我国能源发展战略从“能源约束”转向“碳排放约束”所致。这一转向抓住了“碳排放”这个牛鼻子，可以解决“气候治理”和“能源短缺”两个问题。

2021年12月的中央经济工作会议首次提出，要求创造条件尽早实现能耗双控向碳排放总量和强度双控转变，并首次提出原料用能不纳入能源消费总量控制。

国务院2021年底发布的《“十四五”节能减排综合工作方案》，明确提出各地区“十四五”时期新增可再生能源电力消费量不纳入地方能源消费总量考核，原料用能不纳入全国及地方能耗双控考核。

这一转变的背后，是中国能源转型的逐步深入。在过去以传统能源为主的时代，能源消耗和碳排放有高度的相关性。控制能耗总量和强度，也就控制了碳排放的总量和强度。但随着可再生能源的比例越来越高，新增的可再生能源用能并不一定带来碳排放的增加。既然能耗与碳排放存在脱钩趋势，过去的考核体系就需要完善。

对于这一转变，国家能源局发展规划司司长李福龙公开表示，从能耗双控转向碳排放双控，主要意义在于更加鲜明地突出控制化石能源消费的政策导向，有利于鼓励和推动可再生能源更进一步地加快发展，有利于加快能源结构转型。

●保障国家能源安全，关系国计民生。 供图/中国石化