关于如何实现涉检领域稽查常态化的思考＊

周 博

（昆山海关，江苏昆山 215300）

习近平总书记指出：“安全是发展的前提，发展是安全的保障。”“十四五”规划和2035 年远景目标纲要中提出要“坚持总体国家安全观，统筹传统安全和非传统安全，防范和化解影响我国现代化进程的各种风险，筑牢国家安全屏障。”海关是政治机关、国家行政机关，必须全面推进海关制度创新和治理能力建设，自觉把海关工作放在国家治理体系和治理能力现代化大局中去思考谋划。随着新时代海关国门安全维护职能的全面升华，海关后续监管的内涵和外延不断扩展，任务和要求不断增加。将涉检事项融入稽查领域，用稽查手段完善检验检疫后续监管应用内容，不仅是海关建立健全社会主义现代化海关稽查体系的重要内容，也是为促进高水平开放高质量发展、构建新发展格局的重要举措。

1.涉检领域常态化开展稽查的意义

海关稽查是保障国门安全的重要举措，也是海关贯彻落实中央总体国家安全观的重要抓手。稽查改革后，海关稽查的重点方向也围绕“总体国家安全观”进行确立：2022 年全国海关工作会议上，总署党委对稽查工作提出了“深化稽查改革，加大涉检、涉税领域稽查力度，提高查发率和办案水平”的新要求。在涉检领域开展以查发为导向的稽查，可以大幅拓展海关监管时空，使企业稽查部门立足后续监管，在国门安全方面充分发挥出第二道防线作用，提高海关整体管理效能。

同时，我们也清楚地看到，目前《海关稽查条例》中尚未明确列明涉检稽查相关内容，涉检稽查缺乏统筹协调、分工明晰、协同高效的稽查工作机制，检验检疫在海关后续监管链条方面的应用尚未形成闭环，检验检疫风险针对的靶向性不强，以查促改的监管实效不够。为全面提升后续监管能力和效能，检验检疫领域在稽查方面的监管目的、监管方式和监管内涵亟待调整更新，形成简捷灵活、全面完善、精准高效的新型涉检稽查工作机制，并实现涉检领域稽查常态化开展迫在眉睫，这也是完善新海关后续监管发展格局的必经之路。

2. 涉检领域稽查面临的痛点和难点

与传统海关稽查重点关注税、证的核心思想不同，检验检疫领域后续监管重点关注的是整个企业产品生产流程、品质控制、可追溯、安全性等问题。这必然导致涉检稽查在全过程执行层面尚存在一定的痛点和难点，主要集中在以下几个方面。

2.1 涉检风险监管资源尚需进一步利用

（1）风险来源分析研判不清晰。目前，涉检风险线索来源更多依赖于各条线业务专家的个人经验，对于从哪些渠道收集风险信息、如何整合检验检疫风险信息形成线索、如何深化分析研判、如何向后续监管环节提供精准有力支持仍然处于探索期。

（2）风险分析数据运用需加强。海关各内部系统数据可供稽查采集利用的涉检数据字段较少，同时缺乏字段间可实施逻辑校验的数据结构。数据分析方面也存在手段较为单一、思路较为狭窄、风险覆盖面不全等问题。

（3）风险线索应用转化待优化。一方面涉检领域风险线索数量偏少，稽查转化风险线索的渠道不明、方向不清、动能不足；另一方面检验检疫领域繁多的标准体系，使得开展风险分析、研判的门槛提高，影响了稽查部门人员实施作业的效能。

2.2 涉检稽查相关机制尚需进一步明确

（1）稽查标准模式未形成。与涉税稽查不同，涉检稽查的关注重心更多放在产品质量及安全性等问题上；在实施手段上缺乏检验检疫要素。目前，涉检稽查相关操作规程、作业标准等尚未建立，在作业实施过程中事实认定、证据体系和处置要求等方面并无标准化模式，这是涉检稽查实务中尚需补全的一环。

（2）审核标准依据需补足。由于检验检疫业务“颗粒度”细，专业性强，审核人员在取证标准方面无直接依据可循。目前，指导审核人员对稽查部门执法类作业开展审核的规范性文件仅有《海关稽查部门审核操作规范》，规范中未对涉检稽查的审核作出明确要求。

（3）部门间协调机制待完善。在涉检稽查风险管理方面，涉检职能部门的“神经中枢”作用并未得到有效发挥，涉检风险信息的纵向收集与各部门的横向协调管理机制尚未形成，涉检稽查作业处置的成果转化尚未形成统一做法和格局。

2.3 涉检稽查智能手段尚需进一步加强

目前，受制于数据壁垒和手段缺失，在大多数情况下，涉检稽查对象的选取仍然依赖于部门协作、上级下达和个人经验，作业的方式也以传统的调阅数据、核对各类账册单证等资料为主，不足以满足当前社会的信息技术应用需要。稽查领域的“云大物移智”应用处于理论探索阶段，迫切需要通过技术创新实现多渠道数据相互印证，为稽查提供“精确制导”[1]。将既往的案例、经验提炼成方法进而开发为技术手段和智能手段，实现企业通关全过程大数据采集、分析和应用，将传统的经验式监管向数据交互、风险评估为主的数字化监管转变，也是海关稽查改革中数字化战略的应有之义。

2.4 涉检稽查法律体系尚需进一步完善

（1）法律竞合问题。《行政处罚法》中，对“一事不再罚”中何谓“同一个违法行为”缺乏进一步解释，就直接导致行政执法机关在执法实践过程中，往往会对如何正确运用该法条产生不同的认识。机构改革后，海关执法人员在面对复杂的事数形态和法律规范出现竞合时，如何准确引用正确法条，去评价当事人的违法行为，进而作出恰当的处罚决定，成为一个迫切需要解决的问题。

（2）执法依据问题。涉检相关法律条文多集中于“四法三条例”，分别以各自的专业条线内容构建监管职能及法律责任，互相之间未有衔接。但由于涉检法律法规体系设计之初未包含后续监管的思考和理念，因此，在涉检稽查过程中处置能适用的法律条文稀缺，涉检稽查的实施过程更多还是依赖于海关原有法律体系的支撑。

（3）程序依据问题。目前海关办理检验检疫类行政处罚案件，在程序上依据的法律法规，只有《海关行政处罚实施条例》（国务院令第420 号）和《海关办理行政处罚案件程序规定》（海关总署250 号令），但二者都未考虑检验检疫类行政处罚案件的特点。比如关于“管辖”的适用、“査封、扣押”的规定等，这直接导致法规部门在办理检验检疫行政处罚案件时缺乏程序依据。

3.如何实现涉检领域稽查常态化的思考

3.1 以风险导向为抓手，充分挖掘涉检风险信息

将风险评估理念和方法引入涉检稽查，对于提高涉检稽查选择环节的效率有积极的意义。涉检稽查风险信息收集渠道，可以从内部和外部双向丰富信息交换机制，以更充分地挖掘检验检疫风险点。

（1）风险信息需求。内部信息交换方面，查检部门可以通过查发案例来反馈风险；统计等部门针对涉检质量安全信息可以做进一步风险分析；法规、综合等部门对法检目录调整等相关政策条文也可进一步梳理其风险。外部信息交换方面，海关可补充收集市场监管部门的货物流入市场后质量安全类信息；国外相关部门发布的通报、召回、技术性贸易壁垒措施等信息；行业协会等发布的质量安全风险信息等。

（2）风险信息采集。海关查检、监管、综合、法规等业务系统应进一步挖掘可供稽查采集利用的数据字段，同时加强各数据字段间的逻辑校验，通过机器转化和人工转化双线并重的方式逐步完善涉检风险信息的多维度采集。外部信息如市场监管部门等信息可以通过定期采集或数据购买的方式获取，使用内外部信息不断交叉比对验证完善风险信息采集逻辑，通过数据对比分析、逻辑分析以及数理统计分析等方法发现异常数据、查找风险点；根据风险识别标准确定风险类型和风险水平。

3.2 以机制构建为基础，切实明晰业务权责节点

（1）建立标准化表单。在海关业务系统中已对所有稽查作业植入了标准化表单，实践证明，其应用可以减少因稽查人员能力水平不同而产生的查发结果差异，有效提高稽查结论的下限。在实际操作中，可根据法律、法规和国家标准相关法条要求及对应罚则逆推分析取证重点，后续再从货物、资金和技术流向对应，以及档案与实货流向吻合的角度来完善查发标准化表单。

（2）建立审核证据清单。检验检疫业务的特点是“点”散、“面”广、“颗粒度”细，难以用一张笼统的清单概括所有的涉检稽查取证内容。可通过风险点为单位建立审核证据材料清单，优势在于可以针对商、食、植不同业务特点设置个性化的证据材料清单，从而明晰审核依据，实现执法规范化。

（3）建立部门配合机制。涉检稽查风险来源与传统稽查风险来源相比，除了进出口报关信息开展逻辑校验所获知风险外，还有查检部门日常监管中发现的异常情况等，需要稽查部门与查检部门密切配合；因稽查处置涉及行政处罚等事由，法规部门在涉检稽查全流程链条中也扮演着重要角色；风险部门是完成稽查风险点价值判断，并筛选出重要风险线索的关键部门，稽查部门要将指令完成结果返回给风险部门，以便提高涉检稽查选取、查发的科学性和专业性。

3.3 以创新驱动为引领，加强运用数字监管手段

随着“云大物移智”技术发展，数字化战略驱动着海关稽查改革的发展，涉检稽查也亟待由“专家经验”模式向“智慧稽查”实现转变，全面提升稽查效能。“智慧稽查”可运用大数据手段，将传统的经验式监管向数据交互、风险评估为主的数字化监管转变。海关依据每个企业的特点，收集企业规模、海关业务种类、历史守法合规性等数据，智能化分析出企业的风险点，实施差异化监管，实现精准化稽查。同时我们也应意识到，数字监管不能完全替代实地监管，各种软硬件的应用、数据技术的协同都是为了实现强化监管优化服务的目标。对于稽查来说，就是要通过数据的应用助力稽查走向精准、走向高效、走向科学，将实地稽查与“智慧稽查”有机融合，进而实现“以查发为导向”的稽查改革目标。为有效选取稽查对象，可以借鉴传统涉税领域稽查的经验，很多海关稽查专家已经探索开发了一些数据分析系统，形成了有效的风险建模思路和稽查对象选取的方法。

在发展“智慧稽查”过程中，大数据分析建模是基础性工作，可以根据“选择/自定义模型-训练模型-评估模型-应用模型-优化模型”的方法逐步开展。在实际操作过程中，可以探索对检验检疫风险开展自定义建模研究，对不同类别的风险进行权重系数赋值，从而判定企业总体风险大小。在数字监管过程中，要通过对稽查传统分析手段和方法的总结提炼，在充分整合利用海关和企业电子数据的基础上，借助智能化信息工具实现稽查方式的创新与变革、稽查效能的提升与优化。要将海关系统中的企业基本信息、商品信息数据、报关单数据、涉检各类查发信息、质量数据信息等与企业信息系统的财务数据、生产数据、仓储数据、品保数据等进行整合、比对，建立知识经验库，将各类作业分析过程、方法、结果系统地进行汇总、提炼和展示，方便稽查人员实时查看、获取风险提示，从而真正为稽查实施提供智能工具支持，提高稽查精准化科学化水平。

3.4 以法律建议为探索，不断适应涉检执法实际

（1）建议完善“四法”布局体系。从执法程序上启动《海关办理行政处罚案件程序规定》的修订工作，并从实体上整合《海关行政处罚实施条例》《进出口商品检验法实施条例》等行政法规内容，将检验检疫相关元素全面梳理整合，完善布局并纳入海关执法体系范畴，并形成与之配套的部门规章等，对于后续监管执法依据科学化、合理化有非常重要的意义。在修订后的法律体系未曾出台前，还有必要对一些关键性法律概念做出进一步明确的解释，如“申报”“放行”“监管货物”“货物价值”“违法所得”等，做好专业名词解释的统一规范。

（2）建议明确违法类别。法律责任竞合问题的彻底解决有待海关法规部门对相关违法类别的逐一明确。在目前未得到明确之前，出现法条竞合后，所适用的处置原则建议采取“三优先原则”，即上位法优先于下位法、特殊法优先于普通法、后制定的法优先于先制定的法；而出现想象竞合后，所适用的处置原则建议采取“从一从重”原则，即选择一个处罚幅度较重的法条予以适用[2]。这样做可以规避海关执法人员的廉政风险，同时也能对违法者起到一定的警示作用。