海关涉检稽查法律应用探索＊

何良智 宋乐林

（昆山海关，江苏昆山 215300）

2018 年，《第十三届全国人民代表大会第一次会议关于国务院机构改革方案的决定》将国家质量监督检验检疫总局的出入境检验检疫管理职责和队伍划入海关总署。海关总署制定2020 改革方案[1]，将检验检疫业务融入海关执法中，在海关稽查作业中发现稽查企业涉嫌检验检疫违规事情，迫切需要解决。

以南京海关隶属昆山海关为例，对某企业开展税则号列申报准确性稽查时发现企业税号申报错误，拟更正的税号属于法检商品，将导致企业构成进口法定检验商品未经检验擅自使用情况。这是检验检疫工作运用稽查手段引发的新情况，这一情况的处理结果关乎海关执法能力和执法威信，迫切需要探索相应的解决思路和实践方案。

1.海关涉检稽查的法律定位

1.1 海关稽查的价值追求

海关对于稽查有明确规定，《海关稽查条例》第二条：“本条例所称海关稽查，是指海关自进出口货物放行之日起3 年内或者在保税货物、减免税进口货物的海关监管期限内及其后的3 年内，对与进出口货物直接有关的企业、单位的会计账簿、会计凭证、报关单证以及其他有关资料（以下统称账簿、单证等有关资料）和有关进出口货物进行核查，监督其进出口活动的真实性和合法性。”海关稽查涉及的领域主要是进出口货物的真实情况是否满足禁限要求，海关稽查追求的价值是税赋能够合规缴纳，禁限货物能够合规管理，核心目的是确定进出口行为合法、准确。《海关稽查条例》从第一条到三十四条均为满足上述追求而制定。

1.2 检验检疫管理的价值导向

检验检疫管理重点关注进出口货物是否符合国家或出口目的国技术法规要求，即产品质量是否合格，进出口行为有无完成相应法律法规要求的申报义务等，进出口企业质量安全管理体系是否建立并有效运行[2]，出入境货物、夹带物、旅客及行李是否存在威胁我国生物安全的生物因子，追求的是进出口产品合格和出入境行为安全。通俗地说，原海关进出口管理关注的焦点是，进出口货证相符，税赋缴纳；检验检疫关注的重点是进出口货物合格，出入境人员、物品安全。机构改革前，检验检疫开展了一些稽查工作，根据《江苏检验检疫执法稽查工作办法》（已废除）第二条“本办法中的执法稽查是指检验检疫部门为发现违反检验检疫法律法规行为，根据上级部署、投诉举报或工作管理需要，对相关进出口单位、认证机构、检验鉴定机构等开展执法检查的活动。”由此可以得出，涉检稽查是一种后续执法检查活动，与核查和阶段性执法行动类似，与海关稽查有较大区别。

1.3 涉检稽查的迫切性和必要性

根据2020 改革方案，关检业务全面融合，检验检疫职能由海关履行，检验检疫的全链条条线监管模式改变为分段式管理。管理模式改变了，但是管理职责依然要囊括，稽查作为后续监管的重要组成部分，应当将检验检疫相关职责事项纳入监管范围内。《海关稽查条例》第四章“海关稽查的处理”囊括了海关除检验检疫职能外的所有职能事项，包括税费缴纳、监管、统计等。由此可以推定，海关稽查的立法本意是要将海关所有职责事项囊括在内，故检验检疫相关职责也应该是在稽查范畴内。但是，目前尚无相关法律、行政法规等规范性文件明确将检验检疫后续监管业务纳入稽查范围。海关稽查作为后续监管的主要形式，将涉检业务纳入海关稽查是稽查工作发展的必然需求和现实结果，迫切需要在立法层面予以明确。

2.海关稽查与检验检疫的链接空白

2.1 海关稽查管理制度与检验检疫“四法”之间的衔接空隙

海关稽查的主要依据是《中华人民共和国海关稽查条例》《〈中华人民共和国海关稽查条例〉实施办法》《海关稽查操作规程》及其他管理文件，检验检疫相关依据主要是《进出口商品检验法》《进出境动植物检疫法》《国境卫生检疫法》《食品安全法》（以下简称“四法”）及相关实施条例。检验检疫的“四法”设定依然沿用条线全链条管理模式，与目前和分段式管理有一些差别。一是“四法”中条文分配更多关注事前资格审查和事中现场查验，对于后续监管部分条文分配较少，致使后续监管，特别是稽查处置能适用的检验检疫法律法规较为稀缺。二是海关稽查条例及相关规范性文件中，明晰了稽查范围，证据类型及获取方式，稽查结果处置的方案等，已完成了对原海关监管事项的闭环管理，将涉检稽查纳入现有稽查体系，对现有稽查体系的冲击较大，不利于现有成熟稽查事项的开展实施。

2.2 海关职责扩展与现有稽查体系不匹配的滞后冲突

原海关监管内容基本涵盖在现有稽查体系范围内，既保障了稽查工作顺利开展，又实现对原海关监管职责全覆盖。但新海关增加了检验检疫相关职能后，稽查体系中出现因检验检疫后续监管事项不在稽查体系内致使现有稽查体系覆盖范围不能完全囊括海关职能的滞后情形。一是海关稽查范围滞后。根据《海关稽查条例》可知，海关稽查依然以税为核心，通过对企业报关材料、财会材料等的审查，确定企业进出口行为合法性和真实性，对于新增加的检验检疫职责，既未将其纳入稽查范围，也无明确检验检疫审查材料范围。二是海关稽查配套的企业相关资料妥善保存义务滞后。根据稽查条例及相关管理规定，要求待稽查对象有保存其3 年内进出口单据、财会材料等的义务，并规定了罚则。但稽查条例未规定待稽查企业检验检疫相关材料的妥善保管义务，不利于涉检稽查开展及证据收集。三是海关稽查处置结果无适用涉检稽查的方案。海关稽查条例对于稽查结果处置方案主要是追补税、按走私处理，按违反海关监管规定处罚等，未将检验检疫“四法”规定处置的方式，如技术处理、召回、退运、销毁、处罚、通报等纳入稽查处置结果中。

3. 开展海关涉检稽查的可行性

虽然《海关稽查条例》规定与海关涉检稽查需求之间有一些空隙，但机构整合的客观事实是海关稽查内容扩展必然结果。海关涉检稽查的定义也应当做进一步扩展，可由注重“税”到“税”“安全”双重注重。海关涉检稽查业务开展可以考虑先易后难，先从海关稽查与检验检疫后续监管较为相近的部分开始，降低涉检稽查开展的难度，为后续涉检稽查开展积累经验。

3.1 涉检稽查应优先考虑企业易于被追溯的涉检行为

检验检疫的关注点更多落在出入境货物特定场合、时间点的实际状态，如进出口通关环节货物实际情况。海关通过现场科学抽采样的方式获得进出口货物是否符合国家质量标准，满足检疫要求的结果，这也是检验检疫认定是否违规的核心证据来源。但是海关后续监管的前提是进出口企业已经完成进出口手续，客观上不能通过现场查验或者进口货物口岸抽采样实验室检验获得进口货物是否符合“四法”要求而处置的情形。开展涉检稽查可以针对企业先从“四法”中的程序性违规情形入手，如文中的企业进口法定检验商品未申报、食品生产企业或进口商未建立或遵守食品、食品添加剂记录制度等。笔者在案例收集中发现的一起“擅自运递进境肉类产品案”中，“某公司于2016 年4 月14 日未根据《中华人民共和国进境动植物检疫许可证》（编号AH321600XXXX）规定将两票进境的新西兰绵羊肉存放到‘江苏省XXXX 有限公司冷藏分公司’冷库，而是擅自运递到‘南京XX 物流有限公司’冷库存放”违反了动植检法实施条例第六十条的规定，对该案的违规认定材料是两家企业的“企业冷库的出入库台账、企业情况说明、询问笔录等”，以上材料基本也可以通过后续监管稽查的方式获取，通过涉检稽查完全可以对企业此类违规行为予以处置。综上，通过选择较容易被后续查获认定的违规行为作为涉检稽查突破点，有利于数显涉检稽查流程有效运行，为后续其他种类涉检稽查开展提供经验。

3.2 涉检稽查应增加调查技术手段和丰富证据收集种类

《海关稽查条例》第十四条明确了海关稽查的四类稽查职权：查阅复制账簿等有关资料、检查生产经营情况和货物、询问当事人、查询被稽查人存款账户[1]。

此外，《海关稽查条例实施办法》第十八条规定，海关实施稽查时，发现被稽查人有违反海关法或者其他有关法律、行政法规嫌疑的，可以查封、扣押有关进出口货物。以上稽查职权依然延续审计等财务技术方式来获取企业进出口信息，与检验检疫以质量、安全等为关注焦点的稽查需求不相匹配。海关稽查中的四类稽查职权在实施过程中，不能较好地获取企业检验检疫实施情况，需要在四类稽查职权的基础上扩充职权范围，如《进出口商品检验法实施条例》第三十九条，明确海关对有根据认为涉及人身财产安全、健康、环境保护项目不合格进出口商品，可以查封或者扣押，海关对进出口商品检验稽查中发现涉及安全事项可查封、扣押。需要增加对进出口商品留存样品重新检测职权，对已进入流通领域部分性质不会发生影响结果判定的商品的抽检，调查进口商品国外生产商生产数据等，甚至包括复刻商品生产状态模拟实验产生的结果。

3.3 涉检稽查应做好法律竞合问题的认定和处置

在涉检稽查开展过程中，会发现企业进出口行为既涉及违反海关法，又涉及违反商检法、动植检法或卫生检疫法的情形。在不如实申报中，可能存在违反海关行政处罚实施条例和商检法实施条例的竞合情况。《行政处罚法》第二十九条规定了“一事不再罚”“择一重处”法律竞合处理原则。行政相对人的同一违法行为，同一行政机关或不同行政机关不得给予两次以上罚款的行政处罚。如果行政相对人的同一个违法行为违反多个法律规范，均规定应当给予罚款处罚的，海关按照罚款数额高的规定罚款；罚款数额规定上限、下限的，先比较上限，上限相同的再比较下限；多个法律规范规定应当给予不同种类处罚的，依法合并处罚种类给予处罚。在海关执法实践中，如果当事人的同一违法行为同时违反《中华人民共和国海关法》《中华人民共和国进出口商品检验法》《中华人民共和国进出境动植物检疫法》《中华人民共和国食品安全法》等多部法律规范的，海关应根据该违法行为的主要性质与法律规范之间的对应关系进行判断，按照“特别法优于一般法”原则，适用特别规定的法律规范进行处罚[3]。

4. 对涉检稽查一些法律困惑问题的理解

4.1 关于海关法及相关规定中“口袋条款”的理解

海关法第六条（八）项规定“法律、行政法规规定由海关行使的其他权力。”根据机构改革相关文件要求，检验检疫职能及队伍划入海关，结合上述条文规定，海关具备了检验检疫执法的职权，但是具备职权和可以开展涉检稽查之前无相当的因果关系，目前涉检稽查未被法律法规或其他规范性文件认可，需要另选途径论证。海关执法过程中，不能因无法找到相关具体条文轻率地将执法行为依据归咎为“法律、法规规定的其他涉及行为”。口袋条款的初衷，是为了便于所在规定能够顺利衔接其他规定，避免条文冲突，不是行政机关随意解释的“口袋”，在执法中要慎重适用。

4.2 正视海关稽查工作中发现涉检违规事项无力处理情形

海关稽查实践中出现了一些发现企业涉检事项因各种原因不能处置的问题。出现不能处置情况，主要是两方面原因导致：（1）涉检稽查开展发现的新情况，此类情况在开展稽查手段前，基本不会被现有监管手段所获知。如涉税稽查中，发现进口货物涉嫌未经检验擅自使用，如在机构改革前，此种情况涉嫌违规情形不在海关执法权限内，海关无法依据商检法予以处置。（2）涉及稽查发现问题无处置依据，如福州海关在稽查活动中，发现某公司某一批原料开始投入使用时间早于原料入库时间，致使时间倒挂不符合生产实际，生产记录档案无法如实记录食品生产过程的安全管理情况，违反《进出口食品安全管理办法》第二十五条规定，但《进出口食品安全管理办法》对此种情形未设立相应的罚则[2]。这种情况并非涉检稽查本身导致，应当通过提出立法建议补充完善罚则，或者将企业不合规生产的情形以案件线索的形式移交市场监管部门处理。

5. 开展涉检稽查工作相关建议

5.1 充分整理用好现有法律法规，适当提出立法建议

机构改革后，检验检疫职能融入海关执法职责中，涉检稽查开展是必然趋势，但是实际操作中存在一些困难。一是涉检稽查开展尚无明确法律依据。根据《〈海关稽查条例〉实施条例》第二十一条规定“稽查组实施稽查后，应当向海关报送稽查报告。海关应当在收到稽查报告之日起30 日内作出《海关稽查结论》，并送达被稽查人。”然而《海关稽查条例》第四章“海关稽查的处理”中未有涉及检验检疫事项，如海关就涉检稽查事项向企业出具《海关稽查结论》存在于法无据的风险，不利于依据稽查结论对企业后续处置。需要海关总署修改稽查条例、稽查条例实施办法或者发布新的公告，对稽查范围做扩大解释，明确将涉检稽查纳入海关稽查范畴。二是开展涉检稽查要解决“四法”条文与稽查流程融洽度低的问题。“四法”条文设计注重实货“查验”，后续监管相关条文设计不多，面临法律法规修改难度大的情况，需要对现有条文进行梳理，充分利用。

5.2 深入挖掘涉检领域稽查风险，积累稽查经验

以海关“权责清单”为切入点，全面梳理检验检疫违法违规事项，对违规事项进行分类分析，将违规事项分为实体违法、程序违规两类。稽查是以企业为核心，关注企业的进出口行为，检验检疫执法是以进出口货物为核心，关注进出口货物的实时状态。开展涉检稽查，需要根据检验检疫工作实际，梳理出针对企业管理要求和能够通过后续监管方式获取企业进出口真实状态的事项，如进出口企业进出口法检商品是否合规申报，进出口食品企业是否建立食品、食品添加剂记录并真实记录，动植检领域买卖动植物检疫单证、印章、标志、封识或者买卖伪造的动植物检疫单证、印章、标志、封识行为的处罚。通过对现有能够纳入稽查的检验检疫风险挖掘，积累稽查经验，为涉检稽查开展铺平道路。

5.3 逐步完成涉检稽查工作指引制定，建立并完善涉检稽查体系

涉检稽查是新生事物，在不能做到一步到位的当下，基层海关开展涉检稽查探索可以考虑分层次，先易后难，逐步展开。一方面运用《稽查条例》及相关实施办法等规定的通过查阅、复制企业账簿、单证等资料方式反映进出口真实状况，收集汇总证据材料，为后续处置提供证据支撑；另一方面要灵活运用检验检疫“四法”中的证据采集方式，如检测化验、查阅国外数据、市场调查等，扩大证据收集范围，如对性质不因时间发生变化的样品重新检验、向进口商的下游方收集货物的实际状况及相关证据材料、参照对同类型产品检测结果比对，甚至可以采取模拟进出口现场状态组织试验，侧面反映进出口货物状态等，在与其他证据不冲突且相互印证的情况下合理采信，提升涉检稽查证据材料的收集范畴。在完善上述工作的基础上，制定相应检验检疫稽查作业指引，指导一线执法人员开展涉检稽查活动。