全域土地综合整治视角下村庄规划编制探索

景灵旺

(贵州省第三测绘院,贵州 贵阳 550000)

村庄规划是国土空间规划体系中乡村地区的详细规划,是强化村庄国土空间开发保护,实施村域国土空间用途管制,巩固脱贫攻坚成果的重要手段。要实现乡村地区全面振兴,就必须优先推进村庄规划编制,必须重点解决土地资源配置问题。土地是村庄产业的生产基础和关键,全域土地综合整治通过土地这一平台,解决村庄在乡村振兴中的各类发展需求与制约难题。故而研究全域土地综合整治背景下的村庄规划的编制方法,有助于进一步促进乡村振兴[1]。

1 全域土地综合整治试点工作背景与整治任务

1.1 工作背景

从2019年中央发布的建立国土空间规划体系的相关文件开始明确了要编制“多规合一”实用性村庄规划。自然资源部办公厅发布的做好村庄规划、促进乡村振兴等文件都提出了要有序推进“多规合一”实用性村庄规划的编制,贵州省在此基础上进一步推出了村庄规划编制要求,此后,2021年省自然资源厅印发了《贵州省村庄规划编制技术指南(试行)》,对全省行政区域内村庄规划的编制要求、规划内容、成果要求等方面作出了明确指引。指南作为规划编制的重要依据,明确了本轮村庄规划主要包含村域规划和自然村(组)规划两个层次,结合村庄的基础现状,研究具体发展需求,采用“基础内容”+“细化增补内容”相结合的方式开展村庄规划编制[2]。

2019年,自然资源部也同步印发了开展全域土地综合整治试点相关工作的文件,提出了相应的目标任务、支持政策和工作要求,后一年相关实施要点印发,明确了规划与试点的关系、相关指标等内容。其中对村庄规划提出了“将整治任务、指标和布局要求落实到具体地块,明确组织管理,实施时序,项目安排、资金估算和投资来源等”[3]。

1.2 整治任务

全域土地综合整治是村庄发展的重要基础支撑,其相关研究与乡村振兴、国土空间规划等方面存在较多的交集[4]。推动探索全域土地综合整治与规划编制之间的相互影响机制及促进方式,明确全域土地综合整治对乡村振兴的促进作用,以及村庄规划的实施保障之间的关联性研究有较重要的发展意义。

结合相关文件可知整治试点主要原则为因地制宜、实事求是、客观准确,可量化、可统计、可考核,重点任务为以下4类:1)农用地整理:包括低效林草地和园地整理、耕地提质改造等。2)建设用地整理:包括低效闲置建设用地整理,优化用地格局,提升农村建设用地使用效率和集约化水平等。3)乡村生态保护修复:包括人居环境整治等,提高防御自然灾害能力,保持乡村自然景观和农村风貌等。4)乡村历史文化保护:充分挖掘乡村自然和文化资源,保持乡村特有的乡土文化,注重传统农耕文化传承,保护历史文脉。

2 实用性村庄规划与全域土地综合整治的关系

村庄规划的编制总体目标是为了实现乡村地区的全面振兴,全域土地作为重要的基础支撑,可以帮助解决村庄发展过程中出现的耕地破碎、产业空间布局分散、基础设施配套不足等问题,重点需要优化土地资源要素配置,完善国土空间整体布局结构。按照乡村发展的基本导向,落实全域土地综合整治各项工程措施,强化与村庄规划编制各环节的融合作用,能有效实现规划编制的“实用性”功能[5]。

2.1 农用地整理

1)强化耕地保护目标责任,助力农业规模化发展。目前山区耕地破碎化、不集中、坡度大、质量低等现象突出,总体来看第三次国土调查耕地图斑数量低于2 000 m2的占比过半,不利于土地流转和规模化种植。为实现优化耕地布局,落实永久基本农田保护,重点实施现状耕地“小田改大田”、削减田土坎等工程,增加耕地数量,提高耕地质量与连片度。同时结合农业产业结构调整情况,推进低效农用地整治工程,有序推进耕地后备资源开发,增加有效耕地规模。

2)配套完善农业生产设施,推动农业现代化发展。推进耕地“三位一体”保护,还需要加强耕地质量提升。布局耕地提质改造以及高标准农田建设,结合灌溉设施建设、产业路建设、土壤改良、企业生产管理等方式有助于增加农业种植机械化水平,提升耕地平均质量等级,实现农田产量提升,同时又能方便农作,提升农户种植积极性,改善农田撂荒的情况。

3)统筹优化农田生态系统,推动生态兴农建设。有效推动提升田容田貌改造工程,打造农业生产景观,结合农产品开发、旅游产品开发,深入探索生态化农业附加值实现路径。重点加强村庄污水处理、防止土壤污染、推动石漠化、水土流失治理等。

2.2 建设用地整理

1)做好闲置土地资源盘活,增强建设用地集约高效利用。结合现状摸底调查,村庄内有部分闲置村集体建筑、闲置住宅等,建筑质量较好,设施较为完善,可通过复合利用拓展土地使用功能。在符合国土空间规划确定的用地类型、控制性高度、乡村风貌、基础设施等要求的前提下,鼓励对依法登记的宅基地、乡镇企业用地、乡村公共设施和公益事业用地等农村建设用地,采取多种方式进行复合利用,发展乡村民宿、农产品初加工、电子商务等农村产业。

2)增强乡村自我造血功能,按需推进城乡建设用地增减挂钩。根据目前乡村地区居住信息调查,村庄内存在数十户无人居住宅基地、废弃的采矿用地(以开采砂石为主)等,通过整理这部分闲置土地,按照“宜耕则耕、宜林则林”的原则,可得到腾挪指标。指标首先用于保障村庄建设用地指标,包括农民安置、农村基础设施建设、公益事业等改善民生事业的用地需求。同时重点用于农村一二三产业融合发展,为乡村发展注入活力,其他节余的建设用地指标可进行流转,用于占补平衡等。

2.3 生态保护修复

按照山水林田湖草综合治理的要求,提升村域范围内人居环境品质,改善农村生态环境短板,需做好以下几点:一是要加强水污染防治和水生态修复,通过河道清淤、驳岸处理、生境重构等措施,恢复水域生态环境。二是做好森林生态保护修复,落实生态保护红线管控范围及要求,加强损坏林、残次林、裸露山体修复等工程。三是开展土壤污染治理修复工作,打造土壤污染防治试点示范区。深入开展地力培肥及退化耕地治理,减少使用农药化肥,降低农业种植带来的土壤污染风险。

2.4 历史文化保护

基于“乡愁文化”的发展背景,深入发掘乡村特有的乡土文化价值、注重农耕文化传承与保护村落历史文脉对村庄的发展起到至关重要的作用。重点做好把文化、艺术和生态田园的元素融入到乡村的发展中去。做好历史文化保护要素的保护性开发,划定历史文化保护要素的保护范围,明确管控规则及要求。结合农文旅一体化发展要求,鼓励结合乡村文化拓展相关创意产业。

3 铜仁市长坪村村庄规划编制实践

3.1 长坪村庄概述

长坪村位于铜仁市碧江区坝黄镇西南部,东与官庄村、龙井村接壤,南与太坪村交界,西与江口县坝盘乡毗邻,北与龙井村隔河相望(见图1)。长坪村是进入碧江区的第一站和西大门,杭瑞高速从村寨北部穿境而过,村寨距离坝盘收费站4 km。G354国道从村域北部穿过,交通区位优势明显。长坪村充分利用坝区土地资源,主要发展第一产业,目前已流转土地3.57×105m2发展葡萄、猕猴桃,建设有休闲农旅、文化设施等。

3.2 现状问题解析

1)农业发展瓶颈,三产融合不足。长坪村内主导产业为葡萄,可种植空间已饱和,品种提质和培育有待加强;此外,现状产业观赏性较差,受季节性影响较大。

2)产业及配套落地较难,缺乏规划引导。特色田园和土地整治规划的建设项目衔接不足。

3)预留分户宅基地不足,需盘活存量建设用地。现状村民分户新建住房意愿强烈,部分闲置用地未得到盘活利用,存在“一户多宅”现象。

4)人居环境风貌不统一,生态产业化待提升。村庄景观绿化品质有待提升。

5)文化价值挖掘不充分,开发利用效率低。长坪村有丰富的历史文化与民族文化底蕴,文化展现形式较单一,文化旅游设施建设尚未完善。长坪村产业及文化建设现状见图2。

3.3 整治主要任务

统筹安排全域土地综合整治与生态修复项目,进一步优化长坪村土地资源配置,增加实际耕地面积,完善基础设施配置与产业发展配套,保障乡村振兴进一步实现。按照村庄定位、产业发展、设施配套完善等建设要求,规划期内总体建设项目拟占用耕地4.94 hm2,整治区域内通过未利用地开发、削减田坎、农村宅基地复垦实现新增耕地,预计新增耕地面积5.11 hm2。长坪村预计净增新增耕地面积0.17 hm2。

3.3.1 农用地整治

以提高农业综合生产能力为目的,按照因地制宜、改善条件、提高耕地质量的要求,对潜力区域实施农用地整治项目。

1)提升耕地连片度,推动小田变大田。整治区域内实施高标准农田建设、旱地改水田等工程项目,选择现有耕地中,地势平坦、土壤肥力好、水源充足的耕地,通过减少田土坎,增加实际耕地面积,计划实施面积52.1 hm2。

2)做好后备资源开发,提升土地利用价值。规划布局未利用地开发、低效园地整理项目,重点对土地进行平整、翻耕以及后期培肥等工程,开发成旱地。计划实施面积为0.87 hm2。

3)调整其他农用地结构,优化特色产业空间。规划布局葡萄种植区域土壤的改良工程,提升亩产产量;扩大精品水果种植规模,种植猕猴桃、红心柚,计划整合园地工程面积为26.33 hm2。

4)完善农业基础设施建设,提高耕种便捷性。规划在农田整治区域内布局机耕道建设工程,同时对耕地及田间道路、沟渠、田坎等用地通过土地平整、排灌设施完善等工程进行整治,计划实施面积3.68 hm2。

3.3.2 建设用地整治

长坪村乡村振兴产业发展以葡萄种植为主导产业,衍生发展葡萄酒特色供给与产品加工体验,结合城郊亲子游市场,农耕文化、农业科普教育发展城郊旅游产业,打造一二三产业联动融合发展的多元融合的经济模式(见图3)。

结合产业发展引导,建设用地整治按照复合利用、指标腾挪等方式,对整治区域内的建设用地进行高效整合利用。

1)引导闲置土地资源更新利用。通过闲置用地、单功能建设用地的功能复合方式,配置旅游服务商业、餐饮、住宿等设施。落实铜仁市“一带双核”文旅产业上位引导,完善长坪村的旅游服务功能,利用村庄内闲置的小学用地,打造功能复合利用试点,以村集体+平台合作方式共同打造旅游集散、农产品展销的旅游集散中心,更新项目面积为0.17 hm2。

2)强化建设用地的空间优化配置。按增加挂钩的整治方式,对低效、闲置和废弃的建设用地进行复垦,在确保农民安置和发展用地的前提下,用于拓展城乡建设用地空间。规划实施增减挂钩整治项目面积为0.22 hm2。

3.3.3 生态修复

1)重点开展生态空间保护修复。实施锦江河沿岸综合治理,加强沿岸禁养区内畜禽养殖搬迁与农业面源控制;加强沿岸绿化与景观打造,构筑多样性的山水空间形态,建设宜居的水系生态景观系统。规划布局河道缓冲带建设0.35 hm2。

2)总体优化三类空间生态品质。强化农林湿地的生态系统碳汇的重要功能,重点强化农田耕地管理,改变灌溉方式,实施有机肥调整、秸秆还田等措施,提升土壤碳储量。推进农村居民点植树造林、景观绿化工程,布局村庄绿化美化工程、农田生态修复0.12 hm2。

3)探索建立生态乡村碳汇补偿机制。有序推进生态产品的基础工作,公共产品类生态产品价值核算数据和结果共享,探索建立长坪村规模林地、油茶种植基地、基本农田生态碳汇碳交易平台。对荒山、破损山体实施碳汇造林工程,规划布局裸露山体修复0.16 hm2、林分组成优化项目1.13 hm2。

3.3.4 乡村历史文化保护

1)实体保护要素。长坪村范围内有2棵杉树为古树名木,规划设立保护标识牌,逐步引导村民传承民族文化。皇龙古寨、瑶族部落周边建筑群为特色风貌区,规划分组划定建设风貌分区,强化历史风貌的延续性。

2)优秀文化内涵挖掘。长坪村半溪组的舒芳芷艺术馆及周边建筑群、皇龙古寨、瑶族部落是重要的村庄发展历史风貌群,创新开发利用模式。

一是抓文化传承。深度挖掘瑶族民风民俗资源、人文资源等,组建文艺演出、文化宣传等队伍,大力开展瑶族、土家族文化挖掘与传承推广。组织乡贤编制村史、村志、村书等文化载体,讲好长坪故事。

二是建设文化设施。统筹利用村内闲置资源,建设农耕知识培训基地、主题广场、活动中心、农耕艺术长廊等文化设施。

三是创新文创经济。充分发挥长坪传统文化和民俗文化,创新发展文化研学、乡村民宿、文化体验等文创经济。

四是抓文化宣传。广泛开展以社会主义核心价值体系为根本的农村精神文明宣传,增强村民的文化自信。

3.4 试点实施保障

3.4.1 实施时序控制

长坪村安排建设项目共37个,分为近期(至2025年)实施、远期(至2035年)实施。结合规划项目的实施时效性、效率、效益等评价标准,近期重点落实基础设施完善、全域土地综合整治近期项目、主导产业提质增效等项目,共18个。远期计划落实产业配套项目、全域土地综合整治远期项目、人居环境整治等工程,共19个。

逐个项目建立健全管维机制,分类管理。一是生态修复、土地整治、公共基础设施配套建设等项目由村委会进行管理;二是产业发展类项目由村级合作社运营和管理;三是旅游服务类项目邀请具备资质条件的第三方运营机构进行管理、运营及维护,村级与第三方签订合作协议,按比例进行分红。

3.4.2 自然村组图则引导——以长坪组为例

长坪组居民点是村委会所在地,分类为集聚发展类村庄。至2035年,规划人口预测规模为207户,621人。主导产业为葡萄、红心猕猴桃。地理位置处于铜仁市全域旅游“一带双核”布局中,有重要的旅游服务功能。重点打造农业产业示范基地、农耕文化教育基地及城乡村旅游体验点。

规划统筹划定村庄建设边界7.16 hm2,其中新增集中建设宅基地面积为3 112.95 m2。并结合村域相关设施规划内容,落实村组内基础设施和公共服务设施用地规模及布局,明确各项设施服务要求(见图4)。

3.5 一张图系统动态监管

结合市县级统一建立的国土空间规划“一张图”实施监督信息系统的动态管理体系,村域内重点完善全域土地综合整治信息统计,耕地占补平衡动态监管、永久基本农田检测监管、城乡建设用地增加挂钩信息统计等进行数据共享和更新。村庄重点及时填报全域土地综合整治信息系统备案,在实施前完善好相关审批文件备案、村庄规划数据库建设、整治区域矢量化数据,以及规划编制的相关程序完善情况。

全域土地综合整治的实施成果更新后,将同步完善耕地质量等别更新评价成果,新增耕地情况等内容,相关矢量数据应当符合国土空间基础信息平台有关要求。

4 结语

随着生态文明建设新时期的到来,村庄规划对于保障乡村地区的用途管制、生产建设等起着至关重要的作用。除基本内容以外,还兼顾地区特色可增加相应的其他规划内容,其中全域土地综合整治作为新纳入村庄规划主要内容的一部分,结合其本身较强的实施性、可操作性等特征,在如何保障村庄规划在村域内盘活好存量,布局好增量,控制好总量中起到至关重要的作用。基于此,完善“多规合一”实用性村庄规划的编制,强化对国土空间资源的全要素管控,盘活村庄资源,推动村庄产业振兴的发展上,应在全域土地综合整治的细化管控、保障实施方面加强深入研究[6]。