增减挂钩项目实施在土地综合整治中的应用研究

瞿汝梅

（余庆县自然资源局，贵州遵义 564499）

0 前言

在新的条件下，要实现全面的治理，必须把农用地开发复垦与增减挂钩项目相结合，并在统筹乡镇建设用地发挥作用，使城乡综合利用的价值得到最大化。而为了保证土地整治的效率，国家土地资源部门先后颁布了多条新的法规，提倡以项目风险管理及其资金分配等相关信息做为标准，占补平衡和增减挂钩管理方法做为具体指导；坚持完善各项配套设施，提高全面整治工作的标准化水平。

1 城乡统筹发展面临的土地利用矛盾

1.1 城乡生态绿化规划建设不合理

随着人民生活水平的提高，城乡的生态环境得到了越来越多的关注，城乡的生态绿化基础设施也逐渐被纳入了城乡规划之中。目前，我国城乡绿地的建设还面临着以下问题：第一，是由于城乡规划不当，城乡规划建筑的盲目改造，使城乡绿地面积不足，难以形成有规模的生态绿化系统。第二，同时也存在着景观设计方式单一、创意不足、绿化结构失衡等问题；混乱、不合理，没有完整的系统，显得凌乱不堪。种种问题制约着园林景观品质的提升，增加了生态环境的威胁，并严重地阻碍了城乡和农村的融合。为此，我们应当高度关注并制订有力的标准来处理这一问题。

1.2 集体土地产权和管理权不明确

就目前的情况来看，大部分农村的土地都是集体所有制的，农民对农村的土地没有所有权，这就造成了农村的土地所有权和管理者的权力不能很好的区分，市场主体的分配效果很难集中发挥出来。从目前的情况来看，由于农村的土地受到了各种法律和制度的约束，土地流转普遍是以集体经济为主，难以进入大城市，也有可能由于少数人的意见而对农村的经济和高效运作产生影响。另外，由于集体土地性质不明确，致使林业、农业、水利、环保等多个部门出现管理混乱问题，这种往往出现乡村土地管理方式的越位和欠缺的难题，对农村土地有效运行与统一梳理在一定程度上导致拦截，这就给城乡统筹发展环节中土地的资源管理方面造成极大的影响[1]。

1.3 乡村规划没有城市规划完善

在土地整治和使用中，规划是一个非常关键的步骤。良好的规划可以使得土地的治理和使用得到更好的落实，成为成功进行土地治理的先决条件。然而，目前我国还没有对乡村土地利用做出总体规划标准，大部分的规划都针对城镇的建设用地。然而，随着时间的推移，加快农村的城镇化进程显得尤为必要。因此，乡村建设中的规划标准存在着严重的缺陷。

2 增减挂钩项目实施在土地综合整治中的应用

2.1 编制专项规划与实施

在规划建设用地指标时，农村地区按原有的使用功能，使其获得补偿，但丧失了土地开发权。经过整理，乡村建设用地的挂钩指标进入土地市场，作为城市建设的用地流转，其使用的价值会发生很大的变化。在确定了挂钩指标的基础上，按照指标值的来源和指标产生过程，对未来土地开发的权利发展进行理性验证和预测，确保经济发展滞后的区域能够从土地市场化中得到应有的权利，预防城乡地区出现第二次差异。农村集体土地，农民对土地的承包经营权，链接指标交易指数的流通环节，应当充分反映农村土地合同的基本性质，确定它的中心，特别是从所有权角度，对土地流转的提供者和需求方的全面理解，对土地的产权进行评估，对土地的安全性进行了分析，通过对我国农村发展中存在的问题进行分析，以达到共赢、保护农村权益的目的。

2.2 项目组织实施及补充耕地验收

根据土地综合整治工作的要求，成立了一个土地综合整治工程工作组，其成员包括：项目实施部门人员、城乡规划人员、相关专业技术人员、法务人员等。农村土地整治工作领导小组应当按照土地整治项目的不同进程，进行土地勘察、地质环境评估和房屋所有权确定、安置费用补贴等多方面的工作，并设立施工监督机构，监督施工进度，保证施工的正常进行[2]。

3 增减挂钩项目实施在土地综合整治中的应用中的不足与反思

3.1 增减挂钩的不足

3.1.1 重指标轻质量，拆旧区复垦质量不理想

增减挂钩的出发点通过对农村大量闲置的用地进行再配置，提高土地使用结构，提高耕地质量。部分区域过分注重效益，只求结余指标值和指标的交易带来的收益，拆旧区复垦的投入标准略低，而且监督不力。比如，部分交通不便的村庄整体搬迁区域出现复垦为耕地甚至为水田的现象，因为村庄的拆迁，这些新的耕地就不能得到有效的管理和使用，而且，这些新的耕地质量也不能保证，这给我国的社会、经济和生态环境的发展带来了许多问题。此外，在实施增减挂钩工作时，还有许多拆旧地区复垦质量工作不尽人意。农村建设用地复垦为耕地后，许多地区的平整度不足，水田田间平整度和犁底面都达不到蓄水量要求，耕地质量较差，水利设施不完善，没有完善的灌溉设施，在大雨季节很容易发生土层冲刷流失和干旱季节灌溉不及时等情况。

3.1.2 项目管理制度和增减挂钩项目区管理不够协调

由于农村土地综合整治项目与增减挂钩项目不同，其管理模式也有所不同。项目管理体制总体上以耕地复垦，以拓展耕地的面积为方向，对传统的农村土地综合整治进行项目实体、项目评估、整体规划、项目开展等各方面，都把耕地提升、耕地保护作为指导思想。而增减挂钩条例以平整地区的用地结构为基础，依据新项目的执行情况，采用挂钩指标对项目规模、整体控制等进行调整。由于涉及到的管理制度和内容不同，因此，就会造成资金的浪费。

3.2 增减挂钩的反思

3.2.1 加强项目实施后的管护工作

在土地整治工作完成后，有关部门要继续健全一系列的养护管理制度，明确各有关部门、个人和单位的责任和权利等，真正的实施了管护策略。建立建设工程管理资金的保证体系，建立资金的筹资渠道，建立资金的运用与管理计划，建立资金的收缴、运用、审核、监督职责，建立项目管理体系，建立管理部门、负责人、管理人员和各部门的权限。同时，还可以建立一个奖惩机制，对于那些破坏了设施的单位和人员，都应进行相应的惩罚，并确保建设项目的资金有专人负责。

3.2.2 完善增减挂钩带来的红利分配机制

对村庄居民点整理要充分考虑到土地所有者的权益，保护好被征地农户的利益，尽量保证公平、公正、公开，不可侵犯农户的产权。在实施中，要加大宣传，让广大农民认识到农村居民点整理工作的正面作用，保证建设项目公开，并随时接受农民的监督；结余指标所产生的利润，要以当地的村庄基础设施和扶贫工业基建为主，要给予农民实惠，注重改善居民生产制造、生活水平，并确保农户生活质量不降低，并且能够逐渐能发家致富[3]。

3.2.3 规定补偿原则

每个标准的制定都需要进行约束。因此，在执行赔偿准则时，必须要有非常清晰的补偿准则来制约。因此，在无法达到标准的情况下，就可以利用原则进行判决。首先，公共的利益是第一位的。因为拆除要舍弃个人利益，因此，私有产权是不容侵害的。但是，社会发展的资源是有限度的，当群体的利益大于个体的损失时，就会采取行动，否则，任何高尚的理由都无法成为侵犯公民权益的理由。其次，赔偿超出了损失原则。因在房屋拆迁工作中牺牲公民的利益与权利。这里已经是人们生活的日常，拆除并不是简单的拆除居民的房屋，而是改变居民生活的方式。在这种情况下，只有补偿大于损失费，方能平衡个人和群体的利益的差距。只有民众愿意，才能减少冲突。最后，赔偿数额必须达到当地的社会、经济发展水平。由于各地的发展情况各有差异，不同于的地区的经济发展是有所不同的。如果说以落后地区的标准来补贴发达地区，就会让人们觉得这是一种不公正的待遇。为此，应根据当地的实际情况制定相应的赔偿标准。

3.2.4 高效利用土地

土地是资源推进城市和农村发展的重要先决条件，是推进城市和农村发展的重要保障。由于农村和城市建设用地的增减挂钩项目的实施，涉及到的土地资源非常庞大，因此，要实现土地的有效配置和充分的利用，就需要按照当地的一些政策进行分配，以此来提高用地效益，加快城市和农村建设的发展步伐。首先，要搞好土地资源的治理。因此，国家有关方面必须制定法规，要求土地使用、运转和征用等方面的工作。不能有太多的土地空闲，必要时做好退耕还林的工作，同时土地买卖需要有政府的批准，补偿款要满足农户的需求。另外，还可以通过对土地进行有效的治理，提高土地的肥力、种植高产量、经济效益好的粮食作物，提高了农户的收益，激发了农民对种地的热情。其次是废弃矿山的部分，要进行土地的再利用。可以先对土地进行整理，以此来提高土地的活力，并进行周边的基础设施。最后，就是要拆迁用地，就必须经过政府的审批，然后再进行基础设施的开发与建设。

4 总结

总之，增减挂钩项目的实施对土地综合整治具有重大的作用，因此，可以在项目的实施中，采取土地综合性整治专项资金多样化、成立土地综合性整治项目小组、采用工程措施维护土地复垦耕地质量，从整体保护村民利益，保护自然环境，提升项目实施后的养护管理水平，协调解决农村建设和城市建设用地矛盾和处理土地综合整治难题，进而促进人民的利益、土地资源、城镇建设规划获得充分保证与利用。