非正常迁移儿童救助保护服务的政策演进与实践逻辑

封铁英　齐心竹　黑晓燕

摘要：完善非正常迁移儿童救助保护服务是促进儿童福利事业全面深化、织牢织密“一老一小”民生保障网的重要现实任务。基于政策过程阶段论构建理论分析框架，借助NVivo 12软件，运用内容分析法对82项中央层面政策文件进行词频分析，采用扎根理论法对42个宝贝回家寻子网案例进行三级编码，总结政策演变规律及价值取向，分析实践情境脉络及内在逻辑。研究发现，非正常迁移儿童救助保护服务的政策取向与实践逻辑具有一致性，政策在嵌入式萌芽、专门化发展与稳步式推进的三阶段演进中，表现出“全周期关注、多主体参与”的价值取向，实践在其引导下形成了“预防、救助、再社会化全阶段覆盖，立法部门、公安机关、家庭社会等多主体合作联动”的行动逻辑。政府可通过加强顶层设计与落地实践协同、整合多主体资源、重视预防与再社会化环节等途径提高非正常迁移儿童救助保护服务水平与效率。

关键词：儿童救助保护服务；非正常迁移儿童；政策演进；实践逻辑；扎根理论

中图分类号：C913.6；D669.6文献标志码：A文章编号：1007-9092（2023）04-0075-018

一、引言

儿童非正常迁移是指儿童作为物化对象，被动脱离原生家庭迁移的现象，包含拐卖犯罪与民间抱养等主要形式，①

极易产生侵害儿童人格尊严与人身权利、冲击社会伦理秩序、危害社会和谐等诸多负面影响，受到社会各界广泛关注。近年来，我国儿童福利保障工作逐渐成为各级政府的重要议题，中央出台的一系列政策文件强调政府主导、家庭尽责、社会参与、分类保障的基本原则，要求逐步提高儿童福利治理能力。因此，构建非正常迁移儿童救助保护服务创新机制、提高服务效率，不仅是新时代国家民生事业可持续发展的战略取向，更是关系到儿童切身利益、千家万户安居乐业、全面建成社会主义现代化强国的重要现实任务。

然而由于基层政府职能部门分割、救助补缺取向等因素影响，非正常迁移儿童救助保护服务存在指导不到位、多头治理、重物资而轻服务等问题，深刻反映出服务发展思路不够清晰、有益经验未形成推广效应。那么，非正常迁移儿童救助保护服务可持续发展的战略方向是什么？其在实践中形成了哪些立体式经验？政策与实践具有怎样的关系？以上问题的回答亟需在梳理相关政策演进历程及目标取向的基础上，挖掘服务实践特征、厘清其内在逻辑。因此，本文基于政策过程阶段论构建理论分析框架，以中央政策文本与宝贝回家寻子网案例为对象展开质性研究，通过剖析政策演进特征明晰发展导向，通过探索实践逻辑揭示成功的规律性要素，据此提出可操作的政策建议，以期提升非正常迁移儿童救助保护服务能力与水平、促进儿童福利制度建设、真正实现“幼有所育”政策目标。

二、文献综述与分析框架

（一）文献综述

1.非正常迁移儿童救助保护服务的概念内涵

非正常迁移儿童救助保护服务一词在学界尚无统一和明确的界定，但儿童非正常迁移和儿童救助保护服务相关概念有助于理解其核心内涵。儿童非正常迁移以拐卖犯罪和民间抱养为主要形式，指视儿童为物化对象，忽视或违背其本人的迁移意愿，在地理位置和生存空间上，将其进行被动转移的事件，本质上是对儿童生存及发展自由权益的剥夺。儿童救助保护服务作为社会救助和儿童福利的交叠环节，指以尊重儿童独立人格为前提，以儿童利益最大化为原则，面向特殊困境儿童的福利服务，旨在保障其生活、健康醫疗、受教育等基本权益。在多元共治导向下，此类服务向专业化、制度化和体系化的方向发展。综上，本文将非正常迁移儿童救助保护服务界定为，以被迫迁移的儿童为对象，为保障其基本生活、医疗健康、受教育等生存发展正当权益，由政府部门和多元社会主体协同提供的系列社会支持及服务举措，旨在预防儿童非正常迁移事件发生，对正在遭遇非正常迁移的儿童实施全面救助，帮助其发展能力、回归正常生活。

2.非正常迁移儿童救助保护服务研究现状

非正常迁移儿童救助保护服务的起源可追溯到19世纪初西方国家宗教、慈善等民间组织对弱势儿童的救助与照顾。满小欧、李月娥：《美国儿童福利政策变革与儿童保护制度——从“自由放任”到“回归家庭”》，《国家行政学院学报》，2014年第2期。20世纪中期，英国《儿童法案》、美国《特别未成年儿童援助法案》相继出台，推动了正式的现代儿童福利体系与困境儿童社会救助制度的建立与完善。已有研究表明，被贩卖等失去原生家庭支持的儿童更易遭受深一层的生存危机，

这种情况下针对被拐儿童、非法收养儿童等非正常迁移儿童群体的专项式救助保护服务快速发展起来。

已有研究涉及地理学、法学、社会学等领域，多将拐卖和抱养分开研究。地理学研究探讨了非正常迁移现象的时空特征及影响机制，据此提出治理的重点区域与关键举措。李光一等基于1977-2017年中国各省拐卖儿童样本数据发现，西南地区是拐卖儿童犯罪高发区，城乡收入差距和流动人口与拐卖儿童显著正相关，教育水平呈负相关，因此可以加大教育和就业等领域的政策支持力度；Ma等利用空间分析与社会网络分析法，考察中国民间抱养的时空迁移网络，发现川渝地区是抱养高发区，且饥荒、信息传递等与抱养发生有关，以此提出被抱养儿童保护的参考。

法学研究聚焦行为的定罪量刑及法律保护，杨清讨论了抱养过程的合法性问题；黄晓亮从法益追问、政策调整、要件协调和刑罚调整四方面，提出拐卖儿童犯罪治理策略。与此同时，大多数国家也积极采取立法保障的形式整治拐卖儿童犯罪，如意大利法院宣布通过刑事判决制裁不法分子，

美国被拐儿童可在刑事程序结束后通过民事诉讼获得赔偿，我国中央政法委、最高院等法律部门亦充分给予被拐儿童法律援助。社会学研究发现社会组织、社区、媒体等主体也是儿童非正常迁移治理的主要力量。Kinuthia等采用收敛平行混合法分析肯尼亚玛萨瑞选区数据，证明人道主义组织通过宣传在打击贩卖儿童方面发挥了作用；

增设刑事司法专业人员、儿童保护调查员和社会服务提供者等措施也有助于非法收养儿童犯罪的识别与干预。

社区作为儿童活动的基本单元，加强社区管理能有效预防并打击以商业性剥削为目的的拐卖儿童犯罪行为。同时，已有研究在重点探讨预防、救助服务之外，救助成功的后续环节逐渐被关注。薛淑艳等指出被拐儿童救助保护服务的终止并不以寻亲成功为标志，政府部门、社会救助机构等应关注被拐儿童的社会融入问题，加强对被拐儿童情感与心理诉求的关注与辅导。薛淑艳、李钢、王会娟等：《被拐儿童生命历程变迁与原生家庭融入研究——基于寻亲成功案例的实证》，《人文地理》，2021年第3期。Barcons 等也开展了关于儿童被收养后的发育状况与社交关系等方面的研究。

近年来，少数研究开拓性地将拐卖与抱养相结合，李钢等通过对民间抱养与拐卖犯罪的对比发现，两类非正常迁移具有相似的时空分布特征；人口性别比、城乡收入差距、客运量等是主要影响因素，为后续非正常迁移儿童治理工作找到了发力点。

此外，非正常迁移儿童救助保护是儿童福利政策体系建设的重要一环。已有研究通过文本分析、政策工具、政策网络等方法对儿童福利政策进行探讨，为非正常迁移儿童专项政策研究提供了借鉴。姚佳胜等通过构建政策工具、教育公共服务系统和政策时间三维分析框架，对国家层面50份流动儿童教育政策文本展开量化分析，得出政策工具整体应用具有结构性差异、能够多样化发展的结论。已有研究亦对婴幼儿照护服务、学前教育、家庭教育等儿童政策细分领域予以探讨，基于“政策体制”理论指出各类政策在政策范式、权利安排、组织架构方面的变迁特征。对于政策实践效果，已有研究从社会政治和历史发展双维度进行审查，发现政策执行的悬浮状态与组合漏斗式的试点模式。

3.文献述评

已有研究分析了儿童非正常迁移的时空特征、流动路径等问题，提出了系列治理举措，有助于深刻理解非正常迁移儿童救助保护服务的内涵、发展基础与趋势；儿童福利政策历程、网络特点、落实效果的研究亦为本文的政策研究提供理论视角与方法工具。

然而，关于非正常迁移儿童救助保护服务仍存在一定研究空间：第一，已有研究多针对拐卖犯罪或民间抱养单一形式，聚焦两者共性特征，探讨儿童非正常迁移现象整体治理行为与福利建设的研究相对较少；第二，大多研究虽认识到多主体参与救助保护服务的重要性，但仍停留在单一主体的职责分析，对多元主体的联动现象及其深层机制关注不够；第三，相关研究多以救助过程与救助措施为重点，对救助成功后儿童成长发育、社会交往等环节关注不足，且环节间缺乏统一的关联线索，环节关系尚不明确；第四，已有研究虽关注到关键政策对救助保护服务发展的指导作用，但集中于相对静态的政策执行效果评估，缺乏对静态政策与动态实践的综合认识，政策对实践的作用分析尚不深刻。

因此，本文聚焦“非正常迁移儿童整体性救助保护服务发展环节线索是什么？服务主体合作机制是什么？政策与实践如何互动？”问题，基于儿童非正常迁移共性，从政策演进与实践逻辑双视角展现非正常迁移儿童救助保护服务，以分析框架为基础，全面梳理改革开放以来国家级政策文件，选取宝贝回家寻子网公布案例，通过政策文本与案例资料的编码与量化研究，系统剖析政策价值取向及其指导下服务实践的环节及主体特征，探索政策发力点，为非正常迁移儿童救助保护服务高质量发展提供理论依据与决策参考。

（二）分析框架构建

政策过程阶段论被称作“教科书式的政策过程”，其核心思想是把一个政策周期分解为若干简单、具体、相继出现的阶段，强调政策不间断的循环，可以在任何一阶段终止、重启和进入。政策過程阶段论试图寻求政策过程的规律性特征，为理解复杂且动态发展的政策过程提供了一个具有概念化倾向与启发性的模型，可应用于不同政策领域。同时，政策过程阶段论以公共事务为中心，强调各阶段的关系，将公共价值分析渗入政策制定原则确定、政策执行影响因素探索、政策评价指标体系构建等研究过程。

1956年，拉斯韦尔率先在《决策过程》一书中提出政策过程可以分为情报、提议、规定、援引、应用、评价、终止七阶段；后续发展中，安德森在《公共决策》一书中将政策过程修正为问题形成、政策方案制定、政策方案通过、政策实施与政策评价五阶段。在安德森的政策过程五阶段论中，政策方案制定与通过以形成政策文本为目标，是整个政策周期中最重要的决策阶段，分别以输出政策文本初稿或终稿为结束标志。问题形成指综合各种信息形成议题概念的过程，与政策文本相比，议题概念虽具有不成熟性与非公开性，却提供了决策者讨论的基础。因此，问题形成可看作政策文本形成必经的准备阶段。政策实施本质上是决策后的政策执行，被执行对象是上阶段输出的政策文本；实施结果表现为实践状况。同时政策执行亦包括对实施结果的评估，即政策评价阶段。

综上，安德森五阶段论的前三个阶段紧紧围绕政策文本展开，最终输出政策文本；后两个阶段承接前三阶段，与现实实践息息相关。剖析抽象化阶段的具体成果与现实表现，以各阶段的结果呈现为切入点，关注政策文本与实践状况的区别，可提炼出“政策规划-政策落实”的逻辑主线。本文以此为分析线索，聚焦非正常迁移儿童救助保护服务，构建非正常迁移儿童救助保护服务政策演进与实践逻辑分析框架（见图1），将服务政策过程划分为政策规划与政策落实两阶段，前者包括问题形成、政策方案制定与政策方案通过环节，最终输出相关政策文本；后者包括政策实施与政策评价环节，是对政策文本的落实，表现为服务实践状况。

该框架突破了政策与实践相割裂的分析视角，紧密结合静态文本与动态实践，解读非正常迁移儿童救助保护服务从政策文本到服务实践的全过程，透析其从规划到成果的发展之路，一方面检验顶层设计的落地效果，评估现行政策能否有效引导并保障实践，另一方面探索政策应如何扎根于实践，从而完善政策、改善实践，实现两者协同。

首先，政策规划是对政策问题进行分析并提出相应解决办法或方案的活动过程，以具有法律效力的政策文件出台为阶段成果与结束标志。非正常迁移儿童救助保护服务政策是服务发展的必要保障条件，通过内容分析法对中央层面的政策文本进行量化研究、词频挖掘与语义信息识别，能够准确划分政策演进阶段、剖析演进特征、总结发展规律，有助于完善相关政策体系，为服务规范化实践提供价值取向。

其次，政策落实是为了实现政策目标、将观念形态的政策方案付诸实施的行为过程，以实践状况为成果表现。非正常迁移儿童救助保护服务实践是政策价值实现的有效载体，是服务发展取得成效的关键环节，因此以被拐儿童救助保护服务为例，通过扎根理论分析法对宝贝回家寻子网的成功案例进行三级编码，能够系统探索服务实践的环节发展逻辑与多主体合作逻辑。

三、非正常迁移儿童救助保护服务的政策演进

（一）研究方法与数据来源

为厘清非正常迁移儿童救助保护服务政策的发展历程及各阶段特征，综合分析政策演变规律及价值取向，本节运用内容分析法，使用NVivo 12软件描述中央层面的政策文本。内容分析法作为一种质性研究方法，能够用定量化的语言描述政策文本内容，揭示政策的历史变迁。

本节数据来源于中央政府相关部委官方网站及“北大法宝”法律法规检索系统，参照现有文献对非正常迁移儿童主要表现形式的划分，李钢、薛淑艳、马雪瑶等：《中国儿童非正常迁移的时空分异及综合机制——拐卖与抱养对比视角》，《人口研究》，2020年第3期。以拐卖儿童、抱养儿童、儿童救助保护等为关键词进行检索，并通过关联检索扩大搜索范围，寻找对非正常迁移儿童救助保护服务发展有实质性影响的中央政策文件，共得到政策82项。

（二）非正常迁移儿童救助保护服务政策演进阶段及其特征

我国最早涉及非正常迁移儿童犯罪治理的政策条款见于1979年出台的《中华人民共和国刑法》（全国人民代表大会常务委员会委员长令〔1979〕第五号）（下称《刑法》），本节遂以1979年作为研究起点。

初步梳理82项政策后发现，我国非正常迁移儿童救助保护服务政策的标志性政策突出，政策年度发文量随时间变化显著。政策发文量于1991年到达第一个高峰，共计7篇；1979-2006年之间，发文量极不稳定，个别年份甚至为0，其中2003-2006年一直为0，可看作政策零发布期；自2007年开始，政策发文再无间断。标志性政策方面，1990年公安部发布了《关于切实抓好打击拐卖儿童犯罪活动的工作的通知》（公通字〔1990〕15号）（下称《关于打击拐卖儿童犯罪的通知》），2007年国务院办公厅发布了《关于印发中国反对拐卖妇女儿童行动计划（2008-2012）的通知》（国办发〔2007〕69号）。同时，政策文本内容重点鲜明且具有差异性，具体内容中有关服务主体、对象、方式与类别的内容不断拓展。需要注意的是，就政策零发布期而言，尽管政府部门未就该主题发布相关文件，但这并不意味着以往出台政策的效力消失，本文仅客观呈现政策文本数量变动趋势，为探寻政策制定规律提供历史数据参考。

因此，參考已有研究，基于政策文本内容精读，以上述三个标志性政策颁布时间为划分节点，结合政策文本数量的客观变化与文本内容词频分析的结果差异，本节将发展至今的非正常迁移儿童救助保护服务政策演进历程划分为嵌入式萌芽、专门化发展与稳步式推进三个阶段，具体政策演进过程及根据关键词词频绘制的词云图如图2所示。

1.嵌入式萌芽阶段（1979-1989年）

1979-1989年是非正常迁移儿童救助保护服务政策发展的萌芽阶段。此阶段政府发文量不稳定，个别年份甚至为零，然而《最高人民法院、最高人民检察院、公安部、民政部、司法部、全国妇联关于坚决打击拐卖妇女儿童犯罪活动的通知》（公发〔1986〕38号）、《公安部、司法部、民政部、全国妇联关于做好解救被拐卖妇女儿童工作的几点意见的通知》（公发〔1988〕23号）、《国务院关于坚决打击拐卖妇女儿童犯罪活动的通知》（国发〔1989〕23号）等政策文件的出台，体现出我国政府已开始关注以被拐儿童为代表的非正常迁移儿童这一特殊群体。

回溯政策文本及其词频分析，“妇女”一词高频出现且占比大于“儿童”，表明该阶段政策呈现明显的“嵌入式”特征，儿童通常处于从属地位，有关非正常迁移儿童救助保护服务的内容包含于以妇女儿童保护为主题的综合性政策文件，专门性政策存在一定程度缺失。“有期徒刑”“犯罪分子”“法律”等关键词在图中尤为突出，说明该阶段政策重心在于大力处罚、打击拐卖儿童违法犯罪行为，强调通过国家强制力的震慑作用，降低儿童非正常迁移现象的发生频率。例如，《国务院关于坚决打击拐卖妇女儿童犯罪活动的通知》（国发〔1989〕23号）提到“对拐卖妇女儿童的人贩子，必须依法从重从快惩处，绝不能姑息放纵”，体现了国家对拐卖儿童犯罪活动的零容忍。此外，“国家”“人民法院”“公安”等服务主体类关键词的词频占比较小，但“国家”相对突出，说明该阶段政策注重政府的关键性领导地位，多元主体协同治理并未被强调，相关部门协作配合尚处于发展初期。

2.专门化发展阶段（1990-2006年）

以我国首部专门针对非正常迁移儿童救助保护服务的政策文件——《关于打击拐卖儿童犯罪的通知》为标志，相关政策进入专门化发展阶段。相较于嵌入式萌芽阶段，该阶段政策文本数量明显增加，政策关注点发生转变，服务对象更为聚焦，服务形式逐渐丰富，服务主体日益多元。政策进入该阶段的原因可能是由于改革开放以来，全国经济增长进入加速期，人口流动性增强，交通方式更为便捷，拐卖儿童的成本变低，加之同时期我国实行了计划生育政策，出生人口紧缩，买卖儿童需求增加。在这两类因素的共同作用下，1990年我国拐卖儿童犯罪已尤为严重，亟需出台专项政策、实施专项治理，从而大力整合人力资源与管理资源，形成高压管理效应，提高治理绩效。

词频分析中，“儿童”一词占比显著提升且略大于“妇女”，说明非正常迁移儿童作为独立主体，其特殊性与内部异质性已在政策层面得到关注，更具针对性与实操性的专门性政策文件与日俱增。值得关注的是，“收养”一词表明，这一时期以非法收养为表现形式的儿童非正常迁移现象受到了政府部门的高度关注。就服务内容类关键词而言，“处罚”“起诉”等词占比仍然较大，“解救”“福利”“权益”等词也显现出来，说明该阶段政策不仅持续加大对犯罪行为的打击力度，而且主张同步开展解救工作与福利服务事业，开始关注被解救儿童的合法权益。例如，《公安部关于认真做好已获解救的妇女儿童落户工作的通知》（公治〔2000〕249号）强调“严格按照法律政策规定，及时为已获救儿童解决户口问题”。随着救助保护服务对象的扩展细化与服务内容不断延伸，该阶段政策亦鼓励社会福利机构、妇联组织等社会力量参与服务供给，以提升服务的质量与效率，表现为“公安”“国家”等词与“社会”“群众”等词的词频相当。

3.稳步式推进阶段（2007-2021年）

2007年《关于反拐行动计划（2008-2012）的通知》首次以“行动计划”形式出台非正常迁移儿童救助保护服务政策，此后2013-2020年与2021-2030年的行动计划相继出台，逐步明晰救助保护服务的发展目标，增强对服务实践的指导意义。同时相关政策的发文数量再未有隔断出现，体现出政策文件具有一定的连贯性、稳定性与协同性，政策发展进入稳步式推进阶段，政策体系趋于成熟。政策进入该阶段的原因可能是由于救助保护服务实践的发展进一步促进了相关政策的完善。具体而言，服务实践在上一阶段积累了诸多可行经验，逐渐步入上升式、可持续的发展轨道，人们预防儿童非正常迁移的意识逐步提高，解救主体与手段日益增多，政策制定者及时总结了实践经验，相关政策文本更加完善、连贯，以进一步细化对实践的指导，保障实践稳定发展。

总体而言，“未成年人”一词词频占比显著提升，说明该阶段政策开始在“未成年人”的语境下，专门讨论非正常迁移儿童救助保护服务工作，也从侧面反映党和国家高度重视未成年人的社会福利。服务内容方面，“宣传”“解救”“教育”等词词频占比趋于一致，说明该阶段政策在关注打击犯罪和儿童解救工作的基础上，设计宣传教育的相关条款，预防儿童受害事件的发生，同时统筹考虑受害儿童被解救后的发展性服务，包括身心健康恢复、义务教育权利保障等。例如，《中国反对拐卖人口行动计划（2013-2020）》（国办发〔2013〕19号）明确要进一步“完善集预防、打击、救助和康复为一体的反拐工作长效机制”。服务主体方面，“社会”“公安”“人民法院”等词词频占比依然较高，且“社会”一词占比首次高于“公安”，同时“家庭”“社区”“学校”等词也显现出来，说明该阶段政策从顶层设计的战略高度，强调形成救助保护服务多元供给的格局；同时相关政策对社会力量的责任划分更加具体、清晰，强调充分发挥家庭、学校、社区、公益组织等主体的作用，预防恶性事件发生，助力儿童融入社会生活。值得注意的是，“网络”一词首次出现于词云图，说明相关政策开始强调以数字化转型扩大服务资源供给，以网络化融合实现服务均衡普惠，以智能化创新提高服务供给质量。

（三）非正常迁移儿童救助保护服务政策价值取向

纵观政策从嵌入式萌芽、专业化发展到稳步式推进阶段的演进历程，我国非正常迁移儿童救助保护服务政策逐渐形成了“全周期关注，多主体参与”的价值取向。

第一，救助保护服务内容日益丰富（如图2实线圈出部分显示）。在第二阶段，相关政策在聚焦拐卖儿童犯罪综合治理的基础上，开始增加宣传儿童保护、供给发展性服务等内容；到了第三阶段，政策内容拓展至服务全周期。上述变化说明非正常迁移儿童保护服务进入政策议题并充分发展，“救助”与“保护”两方面均受到重视。但整体而言，“犯罪”一直处于突出地位，在第三阶段的词频占比也远大于“宣传”“教育”等，说明前期预防与后期保障的政策措施有待进一步加强。

第二，救助保护服务主体日趋多元（如图2虚线圈出部分显示）。从政策文本可知，服务供给从完全依托政府、法院等正式部门，演变为倡导发挥家庭学校、福利机构等非正式部门的主体优势；政府内部的民政、教育等职能部门也更多地出现在文件中。上述变化说明非正常迁移儿童救助保护服务的政策体现出多元治理导向。然而多主体联动程度仍待加强，以儿童社会保障的主管部门“民政部”为例，到第三阶段才有一定的词频占比且比例较小，不仅说明政策应进一步释放多元主体供给的信号，明确落实具体服务的责任主体，也从侧面反映出后续保障性服务存在巨大发展空间。

四、非正常迁移儿童救助保护服务的实践逻辑

（一）研究方法与过程

实践逻辑分析部分采用扎根理论方法。扎根理论方法强调用一种系统化的思路抽象经验事实、再现社会本质，是对访谈、案例、文本等质性原始资料进行概念化、范畴化和理论化的过程。本节依据Strauss等提出的程序化扎根思路与方法，使用NVivo 12软件对案例文本进行编码，在提取救助保护服务要素的基础上，分析各要素所属的概念范畴及范畴间情境脉络，构建非正常迁移儿童救助保护服务实践逻辑框架。

拐卖儿童犯罪作为儿童非正常迁移的主要表现形式，具有被拐儿童在犯罪人、收买人“两方”干预下，在拐出地、中转地、拐入地“三地”流动的发生机制，此发生机制体现了儿童非正常迁移的根本特征，即儿童无意识的被动迁移，并且与民间抱养等其他形式的发生机制相似；此外，已有研究表明儿童非正常迁移事件以农村家庭之间的流动为主，在时间上集中发生于1980-2000年之间，且明显受灾害等特殊事件及政策法规调整的影响，拐卖儿童犯罪也不例外。因此，基于发生机制与发生时空格局的相似性，被拐儿童案例一定程度上可以代表民间抱养等其他形式的实践案例，符合代表性要求。同时，拐卖儿童犯罪与民间抱养等其他形式相比，发生率更高、流程更复杂、情节更严重，对受害儿童的救助保护更加困难，符合案例复杂性特征；拐卖儿童犯罪的受害人（包括原生家庭与被拐者自身等）的获救意愿强烈，倾向于主动公布事件细节，事件資料相对详细，符合案例可获得性特征。因此，综合考虑案例代表性、复杂性与可获得性，本节选取被拐儿童案例来分析非正常迁移儿童实践逻辑。

本节数据来源于中国最大的公益寻亲平台——宝贝回家寻子网。研究首先运用网络爬虫技术，剔除成功案例中送养、离家出走和走失等记录后，获取了网站2007年6月24日（最早的成功案例发布日期）至2021年12月31日发布的解救被拐儿童成功案例，作为抽样框，共2344个；而后为保证案例的典型性、代表性与信息丰富性，采用目的性抽样法，以年份为标准划分抽样层，在抽样框中依次选取各年案例2-3个，共42个，并按顺序依次编号。案例选取原因主要是：（1）所选案例在宝贝回家寻子网上均有详细的案例文本，资料完整、详实，有助于获取扎根理论研究所需案例信息；（2）所选案例的社会影响力较大，具有典型性特征，其中案例1是网站首例成功案例，案例7和案例19被选为司法实践典型案例，案例10、案例24和案例41通过改编为电影或登上《今日说法》引发全民讨论，其余案例被媒体持续关注，能为研究提供新闻报道等丰富的二手数据；（3）所选案例基本等量分布于2007-2021年，时间变化带来的解救时长、方式、技术等要素有所区别，具有异质性特征，能够通过对差异信息的比较分析产生最大限度覆盖不同情况的研究结果，达到广泛的代表性，有助于纵向发展逻辑的归纳。值得注意的是，2007与2008两年网站建立初始，总体案例数量较少，故选取2个，其余年份选取3个。

为保证案例资料的真实性与可靠性，研究梳理宝贝回家寻子网的案例文本内容、收集网络新闻报道和文献对每个案例进行资料补充，建立研究资料库，共21.61万字。研究遵循理论饱和原则，案例用途分为建模与检验，即按照时间顺序，选取每年前2个案例作为试验性案例，提取差异化概念要素，用以构建初步理论模型；应用其余案例进行理论饱和度检验，最后发展出崭新的理论构念。

本节研究过程包含开放式编码、主轴编码、选择性编码与理论饱和度检验：开放式编码阶段，应用NVivo 12逐字、逐句、逐段标记案例文本，获得245个初始概念，相似概念归类为54个初始范畴；主轴编码阶段，根据初始范畴内部语义联系和潜在逻辑关系，提炼出12个副范畴，聚合为预防、救助、再社会化3个主范畴；选择性编码阶段，依据研究目的确定“非正常迁移儿童救助保护服务实践逻辑”这一核心范畴，根据主轴编码结果，梳理出一条清晰的故事线：非正常迁移儿童救助保护服务的实践过程包括预防、救助、再社会化三个衔接环节，明显表现出多方联动特征；理论饱和度检验阶段并未发现新概念或已有范畴间的新关联，表明实践逻辑已被充分挖掘。开放式编码示例如表1所示，主轴编码结果如表2所示，选择性编码模型如图3所示。

（二）模型阐释

图3模型直观描绘了非正常迁移儿童救助保护服务的推进过程，清晰展示了各环节主要参与主体，充分体现出政策文件“全周期关注，多主体参与”价值取向对服务实践的指导作用。本节进一步分解各环节深层发展逻辑与多方参与主体合作逻辑，深入阐释救助保护服务实践。

1.非正常迁移儿童救助保护服务实践的环节发展逻辑

第一小节的扎根结果表明，非正常迁移儿童救助保护服务实践已形成预防、救助、再社会化三位一体、全阶段覆盖的环节发展逻辑，这一发现与德国学者Cho和Seo-Young提出的“3P”框架内涵相似，说明扎根结果具有科学性与合理性。“3P”框架指出拐卖人口犯罪治理包含“预防（Prevention）、保护（Protection）、起诉（Prosecution）”三阶段，说明此类事件的综合治理需要立足于事件萌芽、产生、消退的生命发展历程，从事前、事中、事后三阶段入手。非正常迁移儿童救助保护服务实质上是以救助对象为核心、服务于救助对象的犯罪综合治理，预防环节从源头上治理非正常迁移事件，救助环节精准打击、直接治理此类事件，再社会化环节以缓解此类事件的恶劣影响为目的。预防、救助、再社会化三环节相互衔接，各种救助保护服务方式与项目相互配合，保证服务连贯性。

具体而言，预防环节以降低儿童非正常迁移事件的发生率为目标，是有效应对不良事件的根本途径。预防环节的参与主体不仅包括立法部门、政府部门、公安机关（即警方）等权力部门，也包括家长、校方、志愿者等非权力部门。多元主体相互配合，通过完善“事前防控”法律、进行普法宣传等措施，增强群众法制观念。以拐卖犯罪为例，预防环节亦能提升儿童自身被拐应对能力，提高拐卖儿童犯罪成本。例如，案例8中四岁被拐小女孩正因为在派出所写出自己名字的自救行为才得以父女相认，说明预防环节必不可少。然而，案例整体也反映出目前事前预防的方式较为单一、力度稍显不足。

救助环节是受害儿童成功获救的核心与关键，主要包括警方救助、家庭救助、志愿者救助等。其中，警民多方联动贯穿救助全程，其参与主体主要包括公安机关、家长、媒体、志愿者、福利院等。公安机关凭借自身强制力与权威性，成为救助工作的主力军，其他主体紧紧围绕在警方周围，积极配合警方行动，形成警民多方联动机制。案例41孙海洋事件反映出警方救助包括DNA鉴定、成立打拐办与专案组、利用刑侦技术追踪调查等，具有行动力迅速、网络覆盖广、技术水平高、震慑作用强等特征，必不可少地存在于每一次儿童救助活动中。家庭救助、志愿者救助、媒体救助等其他救助也发挥了巨大作用。案例23说明志愿者们积累了儿童救助的丰富经验，可以指导被害家庭采取有效行动，亦可以协助核实信息、定期与受害儿童沟通等。

再社会化环节旨在通过多方主体参与的生存性保障措施与发展性指导行为，帮助受害儿童解决生存问题、减轻心理伤害，重新回归家庭与社会。生存性保障措施以满足受害儿童的缺失性需要为主，如送往福利院、生活资助等。发展性指导行为以满足受害儿童的成长性需要为主，旨在解决其心理健康问题，如教育、培训、心理辅导等。例如，案例3中志愿者帮助两个走失近两年的瑶族少女“联系生活物资、制定助学资金三方管理协议”，同步实施生存性保障措施与发展性指导行为。然而，以儿童发展需要为导向的发展性指导活动相对匮乏，需要在后续服务建设中进一步发展。

2.非正常迁移儿童救助保护服务实践的主体合作逻辑

非正常迁移儿童救助保护服务属于儿童福利范畴，其供给遵循福利多元主义的价值导向，即福利来源多元化与福利责任多元分担。救助保护服务供给以国家立法部门、政府部门、公安机关为主要责任承担主体，以家长、校方、社区为基础，以民间福利组织和专业福利机构为补充，多主体相互合作并承担相应责任。多主体合作逻辑贯穿于服务实践的预防、救助、再社会化三阶段，本节根据第一小节扎根结果，从合作建立条件、合作维系条件和合作运行条件三方面對其展开理论阐释。

具体而言，多元主体间的共同目标和资源依赖性是合作关系建立的前提条件。多主体的共同目标包括保证非正常迁移儿童生存、促进其健康成长、提升其整体福利水平等，这些目标对多元主体具有较强的凝聚力；各主体在合作中能承担的责任与贡献的资源相对清晰，有助于合作关系的建立。就民间抱养来说，立法部门与政府部门掌握政府权威、立法执法、资金保障等资源，不断修正《未成年人保护法》《收养法（修正）》等。就拐卖儿童犯罪来说，公安机关掌握执法权威、侦查技术、救助经验等资源，能够在第一时间排查线索、迅速出警，以实际行动打击犯罪分子的嚣张气焰。

多元主体在地位平等、相互尊重的基础上产生信任，有利于协调主体间的互动行为，以维持合作向预期方向发展，即服务主体间相互信任是合作维系的基础条件。其中以政府权威为背书，非权力主体对权力主体的信任至关重要，其是建立信息沟通机制与警民联动机制的基础。所选案例中，家长发现儿童失踪的第一反应都是报警，表明公安机关打击拐卖儿童犯罪的主体地位得到认可。同时作为打拐工作核心的公安机关应注意，避免因工作失误而造成警民信任危机，避免发生案例4的类似情况。案例4中，基层警方没有及时调整工作，因家长“报案时距儿童失踪不满24小时而不予立案”，加重了受害家庭的精神压力。政府主导、社会参与、多方联动的整合型救助保护服务在发展过程中应注重主体间信任关系的培养与塑造，尤其公权力部门更应该注意行为举措，谨慎维持形象，避免民众质疑与信任危机。

多主体合作建立的互动机制主要包括畅通的信息沟通机制与有效的多方联动机制，是合作关系成功必不可少的运行条件。信息沟通机制畅通能够减轻或避免因信息结构性错位导致的诸多问题，如救助不及时、救助目标模糊与混淆等，从而维持多元主体良好的互动状态。例如，案例41孙海洋事件中提到的全国性儿童安全警报和快速反应系统（又名“团圆”系统）就是数字时代全民打拐的重要沟通渠道，能够第一时间上传失踪儿童信息，群众也能及时上传线索。多方联动机制能够引领多方力量联合参与，获得“1+1＞2”的服务效果。以被拐儿童救助保护服务实践中的警民联动机制为例，其具有“警方主导、警民共治”的显著特征，警方与公众的作用联动起来才能发挥最大的解救效应。

（三）非正常迁移儿童救助保护服务政策与实践一致性分析

前文详细论述了非正常迁移儿童救助保护服务的政策演进阶段及其特征、实践中环节发展与主体合作的深层逻辑。本部分基于政策演进、实践逻辑两部分的分析结果，进一步探讨政策文本与实践状况的关系表现。

首先，政策与实践的一致性表現为政策内容、主体与实践环节、主体的一一对应。本文深入剖析政策文本的三阶段演进特征与稳步式推进阶段代表性案例的实践逻辑后发现，一系列有关非正常迁移儿童救助保护服务的政策文本最终形成了“全周期关注”的发展框架，要求服务内容日益丰富；服务实践在其指导下对应形成了“预防、救助、再社会化全阶段覆盖”的发展逻辑。政策文本形成了“多主体参与”的发展框架，要求服务主体日趋多元、责任分担；服务实践在其指导下对应形成了“立法部门、公安机关、家庭社会等多主体合作联动”的发展逻辑，案例整体均说明受害儿童的成功解救依赖于警方和志愿者、家庭等的配合。上述对应说明政策文本形成的整体发展思路对服务实践具有先行指导作用；服务实践跟随政策导向逐步完善，是政策公共价值实现的有效载体。

其次，政策与实践的一致性表现为两者发展的相对薄弱、有待提高之处具有相似性。政策文本的词频分析反映出前期预防与后期保障的政策措施需要进一步细化，如前文词频分析发现，“犯罪”的词频占比一直大于“宣传”“教育”等；整体案例实践也反映出目前事前预防力度稍显不足，以儿童需要为核心的发展性指导活动相对匮乏，解救后服务大多停留在金钱和物资层面的直接救助，对受害儿童后续保持心理健康、实现再社会化的关注程度相对较低。同时，政策文本反映出多主体联动程度仍待提升，各主体责任需要进一步明确，如精读政策文本后发现民政等部门的具体服务措施稍显欠缺；实践案例也反映出多元主体合作维系、运行的关键是信任关系的塑造与信息沟通、多方联动机制的构建。上述相似说明服务实践具有直接反映现实问题的反馈功能；综合考虑服务政策与服务实践，能够为完善政策规划与落实、促进服务高质量发展提供可行突破口。

上述研究发现突破了政策与实践相割裂的分析视角，串联起静态文本与动态实践分析，充分说明两者呈现出契合性与协同性，具有一定理论价值与实践指导功能。对于理论研究而言，该发现检验并完善了政策过程阶段论，丰富了政策科学体系，为一般政策研究提供与实践相结合的新视角，是探索中国特色社会科学研究发展之路的有益尝试。对于公共服务而言，立足于政策研究，深刻解读已有政策的概念架构、关注焦点与发展趋势，充分发挥政策引导功能，才能有效避免实践发展与顶层设计相脱节、政策执行实效与政策预期目标相背离的现象；立足于政策落实，集中考察实践经验的一般规律，充分发挥实践反馈功能，才能正确把握完善顶层设计、改善服务环节的关键发力点，以期达到更好的政策效果。公共服务发展应保持服务实践与公共政策的一致性，使公共服务实践真正成为公共政策落地、公共价值实现的有效载体，为全民共享发展成果保驾护航。

五、结论与启示

本文通过政策文本量化分析，划分改革开放以来非正常迁移儿童救助保护服务政策的演进阶段，挖掘其典型特征，提取政策发展的价值导向，并选取非正常迁移儿童成功解救的典型案例，采用扎根理论方法，“深度扫描”服务实践全过程，对其环节发展及主体关系进行理论阐释。主要研究结论为：（1） 非正常迁移儿童救助保护服务政策演进可分为嵌入式萌芽、专门化发展与稳步式推进三阶段，整体演进过程中形成了“全周期关注，多主体参与”的政策价值取向。（2）救助保护服务实践形成了“预防、救助、再社会化全阶段覆盖”的环节发展逻辑，与“立法部门、公安机关、家庭社会等多主体合作联动”的主体合作逻辑。（3）救助保护服务政策价值取向与实践逻辑主线表现出较高水平的一致性，表现为政策内容、主体与实践环节、主体的一一对应与两者发展薄弱之处的相似性。

上述研究对促进非正常迁移儿童救助保护服务的可持续发展、提高非正常迁移儿童的福利水平具有重要实践意义，明确了提升服务质量与效率的努力方向。

第一，加强顶层设计与落地实践协同发展，助力救助保护服务达到预期效果。一致性分析表明保持政策文本与实践状况协同发展是非正常迁移儿童救助保护服务政策预期目标顺利实现的重要保障，因此政府部门应关注政策与实践的相互作用，充分发挥政策引导功能与实践反馈功能。首先，政府部门应制定救助保护服务的短期发展目标与中长期战略规划，明确各阶段的优先任务与量化指标，并通过正式渠道、媒体平台等方式宣传，提高政策知晓度并减少理解偏差，引导各实践部门向重点领域倾斜资源，集中发展力量、实现重点突破。其次，政府部门应建立健全实践效果监督、评估与反馈机制，确保服务实践各环节按照既定计划推进，也可以引入第三方评估机构，客观呈现实践问题并加以反馈，据此及时、动态调整政策内容。

第二，坚持多元主体参与，织牢织密非正常迁移儿童保护网。政策与实践分析均表明多元主体参与是非正常迁移儿童救助保护服务政策完善、服务质量提升的关键原则与遵循，因此政府部门应积极搭建多主体协作的行动网络，实现政府救助与社会帮扶相结合。首先，政府部门应建立健全多元主体参与救助保护服务的政策体系与法律法规，在文件中明确各主体的角色定位与职责分工，鼓励多主体建立合作关系。其次，政策落实中应坚持整体性治理思想，在中央层面建立协调机构或赋予某个机构整合职能，全面统筹各类救助资源，包括民政系统下的救助和福利资源、妇联系统下的儿童保护资源、共青团系统下的青少年服务与教育资源、社会组织中的发展性资源等；同时通过搭建信息共享平台促进多主体沟通，实施主体联动措施，如签订合作协议、制定联合工作计划、成立救助保护服务专项项目等，最大限度盘活儿童救助保护服务资源。

第三，重视预防与再社会化环节，助推救助保护服务高质量发展。政策与实践分析均表明预防措施是避免儿童非正常迁移发生的关键，再社会化服务是受害儿童减轻心理伤害、融入家庭与社会的关键，但两者却是目前服务发展的薄弱环节，因此政府部门应进一步普及以防拐知识为代表的预防知识，实现以心理健康和社会融入为代表的儿童发展性权利。首先，学校、社区等儿童活动场所应采取宣传片、黑板报、知识讲座等形式，定期开展安全教育活动，提高儿童的自我保护意识；社区、社会组织等应向成人普及拐卖儿童、遗弃儿童等行为是违法犯罪的观念，防止此类事件的发生。其次，政策设计应坚持“以儿童为中心”“儿童利益最大化”的原则，加强发展性服务的建设力度，重点关注被解救儿童在医疗、教育、家庭功能恢复等层面的需求，出台多项建设内容详细、任务分工明确的政策措施；多元服务主体亦可大力开展健康关爱、安全关爱、情感关爱等暖心行动，重视社区基层作用，在社区开辟“心理健康课堂”，由专业人士定期对儿童予以心理辅导，让其体会到社区、邻里的温暖，避免其因生活失序而产生失范行为。

本文基于政策价值导向分析非正常迁移儿童救助保护服务的实践逻辑，系统揭示了政策与实践协调演进的关系，然而受资料可及性影响，本文仅收集政策法规文本来研究救助保护服务的政策取向，后续研究可扩大数据范围，综合政策相关者的研讨、评论、执行场景等内容，更为深刻、全面地揭示政策演变信息；同时用于救助保护服务实践逻辑分析的案例仅涉及拐卖犯罪形式，且数据来源主要是网络案例的二手资料，后续研究可扩大案例搜寻范围，收集拐卖犯罪、民间抱养等不同形式的典型案例开展实地调研，获取更多一手资料，对本研究进行深化；也可设计相关量表，采用定量研究的方法对本文观点进行交互验证。□

（责任编辑：游 姣）