“项目跑步机”上的村庄发展：自主性与可持续性探析①

张 森 叶敬忠

“项目”这一概念起源于工业革命前期的大规模投资建设时期,它的使用从建筑领域扩散至社会各个方面,主要指在特定的环境和要求下,由特定的组织机构利用有限资源在规定时间内完成具体目标任务。项目具有很强的目标理性、效益理性、规范性和可控性(叶敬忠,王伊欢,2006：40)。我国实行分税制改革后,中央政府开始通过下发项目的形式将财政资金转化为地方发展资源,并将其作为一种重要的再分配手段。国内学者把这种方式概化为“项目制”,指一种新型的国家治理体制,引起了学术界的广泛关注。这些研究把以项目为载体的项目制视作国家治理与财政分配体系中的核心机制(渠敬东,2012),并重点描绘了项目制中“分级运作”与“专项化”等制度逻辑,分析了项目制对强化中央集权、重塑国家与地方关系的重要意义,以及项目制的制度风险(折晓叶,陈婴婴,2011;周飞舟,2012;渠敬东,2012;周雪光,2015),指出了其在财政转移支付、政府组织间关系配置、科层动员、形塑地方权力等方面发挥的作用(周飞舟,2006;陈家建,2013;尹利民,2015;李祖佩,2016;史普原,2016)。上述研究主要在国家治理以及行政体制的框架内考察项目制,更侧重于制度分析而较少落墨于实践分析,相应地,其中的“项目”也被制度化和组织化了。项目制作为自上而下的资源分配体制,对其效果的评价更需要通过自下而上的项目实践来考察,需要“活生生的具有真实感的实际效果”的经验分析来补充(黄宗智等,2014)。

放眼全球,欧美发达国家在第二次世界大战后以发展项目为主要载体,向第三世界提供援助,促进欠发达国家和地区走上现代化道路。发展研究领域的国际学者围绕这些援助项目形成了丰富的研究成果,呈现出了另外一种研究范式。这一范式聚焦发展项目的具体实践过程,并将对发展项目的反思与批判置于研究的中心位置。这些研究将项目过程看成不同行动者不断解构并形塑项目的谈判过程,透视其背后复杂的社会差异和利益关系网络。一方面形成了“国家的视角”、发展话语霸权等理论视角,来理解发展项目对社会的影响及其失败的根源(Ferguson,1994：8;Escobar,1995：12;Long,2001：4;斯科特,2019：2);另一方面则指出了自下而上的力量对发展项目的改造与形塑。有研究认为,社会团体会利用“本土知识”与外来者进行谈判以拖延并影响项目过程,从而争取自己的身份权利、产业权利和社区权利,因此倡导在发展项目中要关注对社会经济影响的评估,使其更多地惠及当地人(叶敬忠等,2005;叶敬忠,2008;Enns,2019;Ertör,2021)。通过对项目实践过程的细致观察与剖析来揭示发展项目对目标群体及其所在社区造成的实际影响,是发展研究领域“项目”相关研究成果的重要特征。需要强调的是,突出项目研究中的实践环节并不代表要以碎片的、特殊的经验取代整合的、概化的制度,而是希望通过这一视角,将实在的“项目”从抽象的“项目制”中解放出来,启发研究者考察相关主体在项目过程中的处境与遭遇,将项目制分析中的目标设置、运行机制、权力关系等与以行动者为导向的实践分析结合起来,为项目制研究增添有关“人”的活力,拓展新的对话空间。

本文所关注的项目主要指国家为了刺激村庄发展而分配到村的专项资金和优惠政策的资源组合。这些项目以村庄为实施空间和运行载体,并遵循规范的计划、执行、监管、评估等程序,旨在增强农村发展能力并提高农民生活水平,主要包括基础设施和民生项目、产业项目等类型。长期以来,通过下达项目的方式实现国家资源下沉是各级政府开展农村工作的主要抓手。乡村振兴战略提出后,全国各地普遍延续这一资源配置方式,积极推动项目进村。2021年5月至6月,笔者所在的研究团队在全国5省10村开展了“农民视角的乡村振兴”调研,共完成农民问卷529份,基层干部、经营主体、小农户等深度访谈154份。在调研中发现,当谈论乡村振兴与村庄发展问题时,“项目”已经成为地方政府工作人员、村干部和农民绕不过的概念,他们认为项目是村庄发展的核心动力之一。有的调研地出现为了拿到项目而建设村庄、为了完成项目考核而推进建设的情况。这样的现象表明,项目作为一种被发明出来的干预手段,已经成为地方发展所追求的目标,并对村庄发展实践产生了深刻影响。因此,本文重点关注在项目进村与执行过程中不同主体的行为及其背后的意图和逻辑,考察其对村庄发展的影响,反思项目思维在村庄渗透的表现,并在此基础上探析村庄发展的自主性与可持续性问题。

一、项目进村的过程：自主发展目标的偏离

项目进入村庄既有自上而下的过程和力量推动,也离不开自下而上的过程和力量交织。不同行动主体在项目进村与执行过程中交替上场,推进项目的运作与执行。然而,不同主体对项目持有差异化且不连续的理解,这些理解在具体的实践与行动中遭遇,不断形塑着项目的发展方向与建设方式。

(一)项目规划的外部化与标准化

调研发现,大部分村庄发展项目的规划由上级政府和第三方规划机构等外部主体完成,村庄和农民在这一过程中的参与度较低。在上级政府看来,村庄发展是环环相扣的系统工程,涉及区域内部的整体性和协调性等问题,因此需要从更高层次对村庄发展项目进行规划和设计。一位县级部门项目管理干部认为：“村里报上来的好多项目,可行性是比较差的,我们不得不自己去谋划项目。”然而,县级政府规划的项目常常希望有统一的标准,期待项目“铺开、集中、集聚、有规模”,因而容易忽视村庄内部的特殊性和村际差异。例如,某调研县曾将中药材种植作为主打产业,并向辖区内多个乡镇分配了种植任务,以期形成全域规模化。为了完成这些种植指标,部分村庄甚至改造了上好的平地茶园,不仅造成了优质土地资源和前期茶园建设投入的浪费,所收获的药材品质也不佳。诚然,乡村振兴需要系统性思维推动城乡融合与区域协调发展,但是这并不意味着村庄发展的阶段性和村庄之间的差异性可以被忽视或弱化。如果上级政府的统一规划脱离村庄的实际条件,偏离村庄的发展诉求和能力,相关项目将难以达到预期效果,也无益于村庄发展和农民利益。

项目规划中的具体设计任务往往被第三方规划机构承包。规划机构一般会按照上级政府提供的指导方案制作一份参考指南。某调研村在县级政府的协调和帮助下,于2019年委托第三方规划机构为其设计了《乡村振兴示范村规划(2019—2025)》,围绕政策要求、村庄资源、执行管理等多个方面做出具体的规划设计。但是,对比其他一些调研村庄的规划可以发现,这类由外部机构完成的规划往往缺少具体、深入、细致的调研,难以充分纳入历史的、关系的、互动的视角分析村庄内部具体情况(Schiavoni,2017),更多是从外部视角的科学性、清晰性、一致性等角度进行规划,容易将村庄发展项目带入标准化和趋同化的轨道,从而弱化了村庄自身的独特性与自主性。在这样的逻辑下,村庄的内生需求和差异化发展条件尚未被准确、真实地发现,就被改写成了外部人想象中的模样。

(二)项目资源分配中的重点村偏好

作为项目资源的分配单位,上级政府总是期待进村项目高效率地实现预设目标。因此,上级政府更偏向将项目资金投入已经具备发展基础的重点村、明星村。调研发现,县级、乡级干部普遍认可“不撒胡椒面”式的资源分配方法,他们认为地方发展应有先后顺序,资金最好集中投入某一个或少数几个村庄。有干部认为：“资金本身有限,100万元给一个村可以做一件很好的事情,如果分给10个村,那就什么事情都做不成。”项目分配中的这一潜规则,造成了新的村际不平衡发展格局,导致发展基础好的村庄一直具备较强的资源吸附能力。例如,被评为国家级“美丽乡村”的某调研村在2021年同步开展着30多个建设项目,整合了约1.3亿元外部支持资金,这一数字远远超过了周围其他村庄。从重点村分配偏好可以看出,上级政府部门更多关注“哪些地方值得发展”,而不是重点考虑“哪些地方需要发展”。这样的分配方式导致重点村出现重复投资的情况,而真正需要资金的村庄难以得到相应的支持。这可能会进一步拉大村际发展差距,不仅不利于乡村振兴的全面推进,也对共同富裕的实现构成挑战。

(三)项目考评维度的简单化与数量化

调研发现,项目的考评大多由上级政府主导。这类考评的主要目的是考察并督促项目实施,考评内容主要围绕项目进度展开,如预算执行率、资金使用进度与项目建设进度的匹配度、信息公开程度等,而对项目给地方带来的社会影响、不同群体在其中的利益分配、农民对项目的认可程度等社会性维度的关注明显不足。事实上,项目建设的效果除了要考察预设的目标是否实现之外,还应关注项目在其他维度和层次造成的实际影响,这在乡村振兴项目中尤其重要。例如,一个产业项目产生的影响不仅体现在经济维度,还涉及生态环境、村庄治理、公平正义、性别平等、农民分化等多个维度。但这些维度在各类考评中并未受到足够的重视,而且大部分考评是借助表格统计相关数字完成的。例如,某调研县政府在评估某调研村淡水鱼养殖产业项目时,更看重该村的鱼塘数量、建设规模、销售额等数字。从量化考评的结果来看,该项目取得了不错的成绩,但现实中却存在淡水鱼长期受到传染病影响、农户综合收益不理想等问题。因此,这些面上的量化数据有时并不能反映现实的复杂性,容易造成对项目实施效果的误判。

(四)跑项目与项目包装

对村庄来说,项目是一种竞争性的资源和机会,因此必须积极地跑项目。村庄能否拿到项目,主要受村干部的关系网络和项目管理能力两个因素影响。首先,村干部和驻村干部担任着村里的“跑项目专员”,他们利用个人关系网络与上级政府牵线搭桥。某调研村一位很有经验的老干部说：“去县里跑项目,三个公章遇一个老乡,必须要和他们熟。我们村拿项目的基础就比较好,因为之前乡里的领导都去县里当领导了,这个就是我们的资源,有些村就没有这个机会。”驻村干部主要以其所在单位为依靠,他们能否为村庄带来资源是农民和村干部十分关心的问题。有村干部说：“官大的驻村干部能弄点钱来,一般的干部下来不仅解决不了问题,我们还要管饭,增加了村里的支出。”在跑项目过程中,基层干部在利用人情关系网络和所在单位支持网络时,也具有一定的策略性和选择性。他们必须对上级部门的组织架构、职能分工甚至领导脾性和领导之间的个人关系有较为准确的把握。有村干部说：“跑项目要对口,合得上标准才好跑。”其次,村干部的项目管理能力也是影响村庄能否拿到项目的重要因素之一。某调研地的一位副县长谈道：“我们有资金、有项目,村里能不能接得住是一个非常大的现实问题。从我们的角度来讲,如果弄了两三年,烂尾在那里了,大家都吃不消。”因此,村干部拥有成功的项目管理经验十分重要。一位村干部说：“我做项目能把上面的一分钱当成两分钱来用,再有项目的时候,领导就更相信我了。”

项目进入村庄后,部分村庄会通过项目包装的方式,景观化地呈现出建设效果,从而顺利通过上级政府的考核与评估。例如,某调研村在被确立为乡村振兴示范村后,首先利用项目资金在村内投建了一个非常现代化的农场,并在农场中开办了一家农家乐,打造出一个集现代农业和新型业态于一体的样板农场,来展现该村乡村振兴示范项目的建设效果。村庄通过项目包装的办法,打造出具有地标意义的发展项目景观。这些景观不仅反映了项目实施情况,还直观呈现了村干部的“政绩”,为其在村庄的工作留下印记,同时刻画了一个现代化发展场景。对村庄和村干部来说,这类项目包装不仅是向上级政府展现项目开展情况的一种必要方案,也是证明自身项目管理能力的一种有效策略。然而,农民一般认为这些包装行为并不光彩：“包装就是带有欺骗行为的,外面很漂亮,但里面并不见得,都是为了包装一个项目到上面讨点钱。”

二、项目进村的结果：可持续困境与村庄回应

除了项目规划与设计中的上述特点,不同主体对项目的解构与形塑,以及由此造成的信息不对称与利益难共享的情况,更是项目推进过程中的常态。这容易给项目结果带来更多不确定性和风险,而村庄和农民则成为承担并应对项目结果和相关影响的核心主体。

(一)矛盾和债务向村庄集中与转移

首先,村庄所承接的各类项目来自不同职能部门,由于相关部门在项目规划和执行初期缺乏有效的沟通协商,导致不同项目之间的潜在矛盾和冲突集中呈现在村庄层面。某调研村在田园综合体项目建设中就遭遇了此类问题。2018年,该村所在县住建局牵头在该村投建了一个垃圾场,承担全乡的垃圾填埋任务。然而,由于垃圾场消杀工作并不完善,导致村庄异味、苍蝇问题严重,与田园综合体项目建设的宜居目标背离。此外,2021年,该乡的变电站落地在该村的河道沿岸,这一项目直接将田园综合体沿岸景观分割为两段,而且会在夜间产生较大的噪声,影响了农民的正常生活。这两个项目的运作与田园综合体的生态环保理念存在明显冲突,但由于上级职能部门之间未能在项目规划选址和设计阶段充分协商,也未能在后续项目执行过程中充分考虑社会和环境可持续性,才导致村庄成了项目矛盾和冲突的集中展演地。

其次,调研发现,一些进村项目会采取“先建后补”的资金拨付方式,即先由村庄垫付资金完成项目建设,待通过上级相关部门评估考核后,再将经费划拨到村庄。然而,这些经费不一定能覆盖项目建设的全部投资。例如,某调研县采取“先建后补”的政策来支持乡镇或村庄修建公路,不过县财政只针对路面部分进行补贴,路基部分的支出则需要乡镇或村庄自行承担。该县某调研村曾动员农民垫资修路,不少在村农民参与了路基建造,但由于最终未通过上级部门的验收,也就没得到相应的资金补贴,修路的全部支出转由村集体和农民承担。然而,村庄向农民募集的资金不足以支付施工单位的工程款,村庄因此背负了不少债务。可见,这样的项目资金管理与拨付制度可能给村集体经济较为薄弱的村庄带来资金压力。有的村庄只能通过村干部到处“化缘”的方法,来填补项目建设过程中的资金缺口;有的村庄尚未享受到项目带来的增长和发展,就陷入了债务负担之中。

(二)不同主体之间项目损益分配不均衡

产业项目是乡村振兴中十分重要的一种项目类型,通过产业兴旺促进农民生活富裕是大多数村庄的发展思路。因此,很多村干部将引进或培育产业项目作为跑项目的核心目标。然而,调研发现,市场主体和村庄精英却成为这类项目的主要受益人,大部分普通农民难以从中获益。项目资金是市场主体融资的重要来源。例如,某调研村在获得上级农业部门拨付的产业资金后,并未直接用于村集体层面的产业建设或农户层面的产业补贴,而是以村集体的名义投资于本村的两家涉农企业,并通过收取利息和分红的方式实现村集体增收,同时将这部分收益作为村庄公共运行经费。除了市场主体外,以村干部为代表的乡村精英更容易从项目中获益。例如,村干部通过与市场主体合作,或是通过将自己原本经营的产业包装成能够获得支持的项目,或是通过承包项目建设中的一些工程,从项目中获利。

在一个复杂项目的执行过程中,往往存在诸多行动群体,其中普通农民是较弱小的群体之一。当其他群体干预项目发展过程并力图使其朝着有利于自己的方向发展时,农民往往因在权力结构中的相对弱势处境而难以享受到项目所承诺的发展红利。然而,调研发现,仅有极少数农民会对这种不均衡的利益分配模式表现出强烈不满,大部分农民认为自己应该“配合好上面的指令”,这样的想法在5省的调研中大量存在。可见,农民在面对项目进村带来的发展机会时,很少主动争取进村项目中的核心利益,而是习惯将自己置于旁观者或配合者的位置。这样的心态限制了他们反思这些进村项目究竟是“为了谁的发展”。

虽然进村项目能够给村庄带来发展资源和发展机会,但有的项目也蕴含着很强的不确定性,其造成的风险会给村庄和农民带来不利影响。例如,某调研县政府为当地一个村庄引进了小龙虾养殖项目,将该村200亩水田流转后改造成虾塘,小龙虾企业每亩地支付600元流转费,村集体将其中的380元支付给农户,将剩余的220元留做产业失败预备金,一旦小龙虾项目破产,这部分资金可用于农田复垦。这一做法表面上是在项目规划时未雨绸缪,以类似于保险的方式应对可能的风险;实际上这份保险本就是土地流转费的一部分,其本质是农民自己为可能出现的外部风险买单。截至调研时,小龙虾养殖基地已连续亏损几年,而上级政策一再要求当地保证双季稻生产,不允许改造农田从事非粮产业,因此很多虾塘要复垦成农田。但农民发现,当地的稻田生态已经遭到了破坏,即便土地经过复垦,也难以恢复原来的肥力。该村的小龙虾项目曾是上级政府规划和引进的一个“规模大、业态新”的示范项目,但大多数农民未能从中获得公平的利益,甚至要承担产业损失与后续影响。

上述案例和分析呈现了项目进村后的一些直观后果,这些后果不仅仅由项目制的系统性风险所致(渠敬东,2012),更与行动者在制度缝隙中采取的权宜行为有关。村庄发展项目在规划、分配、实施、考评等过程中有很多制度性的预设,同时会受到不同行动者的策略以及行动者之间的互动影响。部分项目会偏离多数人的利益诉求和村庄发展需求,难以达到预设的效果,使村庄发展受困于一些新生的问题,在一定程度上破坏了村庄的治理基础。例如,有农民认为,“搞项目就是把国家和老百姓的东西骗到手,之后怎么样就不管了”,“干部有什么想法就换一个主意,老百姓辛辛苦苦做出的东西很快就没了”。类似的表态还有很多,这些评价反映了干部和村庄的信用透支,这对项目在村庄的运行、村庄自身的可持续发展以及乡村振兴工作的整体推进构成了新的挑战。

(三)村庄与农民的回应

面对项目进村造成的种种结果与风险,村庄和农民并非完全被动地承受,他们也会采取一些策略给予回应。有些研究者关注了村庄和农民能动性的发挥,对项目运作过程中自下而上的力量给予了重点关注,指出村庄会通过“躲项目”和“消极执行”的方式应对上级的各种要求(陈家建,2017)。在调研中,一些基层干部意识到,“乡村振兴不能认为完全是投钱就行,还是要实际一点,不能搞太多面子工程”,“乡村振兴要避免一味地搞大拆大建、搞工程、搞项目,而忽视了基层治理”。然而,这些基层工作者虽然对一些不可持续的发展模式提出了质疑,但这并未降低其对项目进村的期待。更普遍的经验是,大部分村庄仍然深陷跑项目、做项目、追加项目的循环之中,村干部仍在为项目而奔波或发愁,农民也仍然对项目进村抱有较为强烈的期待。

农民也会采取相应策略来保护个人利益免受项目风险影响,但这些策略效果有限。例如,在某调研村的脐橙基地项目流转土地的过程中,有农民以流转费用低、不愿放弃山茶树种植、不能迁移祖坟等为由拒绝签字流转。这些理由虽然拖延了项目建设的进度,但最终都被强行开上山的推土机击溃。即便后续有农民通过上访等方式持续维权,但脐橙基地项目已然如期建成并顺利投产。可见,农民虽然可以通过各种策略来维护自己的利益,但这些策略的效果十分有限。随着项目的推进,自下而上的抗争要么被瓦解,要么被淡化或遏制,难以达到预期的目标,也很难改变其所在的总体结构(Fox,2020;Sugden et al.,2020)。在结构化的项目“发展机器”面前,普通农民总是相对弱小的一方。

三、渗透在村庄发展中的项目思维

有研究者关注到项目制的精神力量,认为项目制是“一种思维模式,决定着国家、社会集团乃至具体的个人如何构建决策和行动的战略和策略”(渠敬东,2012),其精神性内涵已经扩展到社会的意识形态、人们的思维习惯和生活方式等方面,形成一种全社会的风习(郭琳琳,段钢,2014)。总体来看,这些研究多基于理论的演绎和判断,缺乏有力的实践经验作为支撑。中国很多村庄多年来深受进村项目的影响,尤其在脱贫攻坚时期,有大量不同类型的项目下达至农村(许汉泽,李小云,2016)。在乡村振兴时代背景下,“项目”已然成为基层干部和农民群体耳熟能详的名词。这一概念从专业术语转变为生活话语的过程,说明与项目有关的一整套话语和逻辑已经弥散在村庄管理与农民日常生活之中,并内化为人们思维体系中的一种模式。

(一)以项目为中心的村庄发展实践

首先,在农民的理解和认知中,外来项目及其所携带的资金和资源是村庄发展的核心要素。调研发现,“项目”不仅是基层干部常用的工作术语,也已成为农民谈及村庄发展时使用的一个高频词,“能否拉来项目”成为农民评价村干部能力的重要指标。38.6%的被访农民看重村干部跑项目的能力,很多村民希望村干部“多去跑项目”。农民对项目的期待以及以此为基础的评价,给村干部带来了压力。有村干部说：“万一做个产业项目失败了,你这个人在村里就臭了。因此,我们不敢轻易上项目。”项目之所以被赋予了如此重要的意义,是因为其直接关系到村庄发展的潜能。有农民认为：“村里有项目,村干部就舍得投资,村里肯定就会好起来。”一位来自某调研重点村的农民说：“我们村肯定能发展起来,因为我们有项目。”“项目”在基层社会发展成为一个非常宽泛的概念,既具体又抽象。进入村庄的项目既是促进农民增收致富的工厂和良田,也是关系民生福祉的道路和桥梁。当项目作为一个抽象概念出现在日常生活用语中时,无论实际效果如何,项目都已经成为政府、村干部、农民的一个想象,成为评判村庄发展能力和水平的一个标准。

其次,以项目为中心的村庄发展认知影响着村庄发展的行动实践。调研发现,申请和完成项目是很多村庄当前的核心工作,在一些重点村中尤其明显,村里的很多日常事务都在围绕重点项目展开。例如,某调研村就以田园综合体项目为核心打造乡村振兴示范村。当地干部认为,建设田园综合体虽然是为了发展乡村旅游,但可以通过这个项目把乡村振兴的其他工作都连接起来。“我们现在做乡村旅游,就需要提前把河道打理干净,防治好空气污染,提高农民素质,保持好的民风。这些能让村里的人居环境和农民的精神面貌变好,游客来了才愿意在这里消费,购买我们生产的农副产品,从而带动产业发展和农民增收。村里旅游产业还能开放给农民一起参与,乡村治理也就能越来越好。所以我们也不是单纯做旅游,我们就是在做乡村振兴。”可见,该村将乡村振兴的全部建设目标都纳入了田园综合体项目的建设体系,并以此项目为载体和依托满足多维度的村庄发展需要。这一工作在该村深入人心并已成为乡村振兴工作的实践符号,很多农民表示：“我们村建设田园综合体,就是在做乡村振兴。”

而对于一些普通村庄来说,缺少项目支持会致使原本的村庄发展计划流产。例如,某调研村较早成立了村集体产业合作社,但由于迟迟没有得到项目支持而缺少发展资金,逐渐沦为“空壳社”。这种项目支持匮乏的情况还会造成很多连锁反应,导致村庄愈发缺少发展资源。例如,该调研村所在乡的乡干部说：“这个村想修路,但没有项目就没有争取修路的基础。如果他们争取到产业项目,就可以配套修一条产业路,一步步走下去才可能继续推动其他基础设施建设。”由此可见,村庄发展实践被卷入项目的过程逻辑中,拥有项目的村庄重点围绕项目发展,而没有项目的村庄很难在竞争性的资源分配体系中争取到发展所需的初始资源,进而失去更多发展机会。

(二)村庄发展中的项目管理学

项目进村带来大量项目管理技术,这些技术逐渐渗透并被复制到其他村务管理和乡村振兴政策实践过程中。

首先,村干部在项目管理过程中掌握的很多实用性技能逐渐应用于村庄其他事务处理过程中,村务管理也逐渐进入更加正式化、流程化、量化的技术轨道。为了能够对接上级的项目管理机制,村干部必须全方面提升个人的文书写作、数据处理、语言表达、财务管理、组织协调、展示汇报等项目管理基本技能,突出分工、责任、程序、考核等办事逻辑,这些都成为他们处理日常村务的重要工具。在调研中,越来越多的村庄通过村内“申报—审批”的方式推进厕所改造或农房改造任务,通过道德评议、榜样评选、卫生评比等办法来管理村庄的乡风和环境。这些村庄治理实践都离不开上述技能和办事逻辑的支撑。

其次,项目资源分配时偏好的典型示范与先行试点等做法,也成为村庄内部进行资源再分配的重要机制,这在村庄产业发展方面尤其明显。在某调研县乡村旅游开发过程中,很多村庄会将农家乐改造项目资金率先分配给部分农户,先行打造出一批农家乐示范户,以此来评估经营效果,探索乡村旅游开发模式,而后续加入经营行列的农户则不再享受政策补贴。这种试点方法最重要的目标是解决政策实施的制度困境,并积累经验、测试效果、突破障碍和缓冲压力以推进改革(江小涓,2019： 108)。示范与试点机制可以为村庄中“不患寡而患不均”的资源分配文化提供一种出路,也能为有限资源的不均衡分配提供一种更具合法性的解释。然而,正如上级政府在项目分配时的重点村偏好会造成村庄间发展不平衡那样,由于不同农户在机会把握、风险意识、资源占有和经营能力等方面均存在差异,示范与试点的方法可能会进一步加剧农户之间的不平衡发展。

此外,各地村干部越来越习惯通过成立专班、小组等方式,来落实乡村振兴政策要求的各种村庄发展任务,使得日常村务管理呈现明显的专项化逻辑。原本纷繁复杂、相互交织的事务被分割为相互独立的平行事务,以对应不同的上级政府部门及其制定的资源分配体系。村庄发展与治理不再是传统权威主导的有机协调,而更接近于现代意义的项目管理学。

四、项目跑步机与村庄发展自主性

通过项目思维的蔓延可以透视出项目进村的深层次影响。长时间、多领域的项目实践在一定程度上对村庄实现了“规训”,使众多村庄身不由己地踏上“项目跑步机”。在行政科层权力和项目规范权力的双重强制下,项目过程中的农民参与愈发式微,村庄发展自主性也难以发挥或逐渐弱化。

(一)项目跑步机及其作用机制

“跑步机”理论(Treadmill Theory)起源于研究者对农民采用农业技术行为及其后果的一种比喻,指的是农民不断通过采用新技术来提高生产率、增加收入。但是,当新技术普及后,其生产效率优势会逐渐减弱,技术采用者只能通过攫取土地、扩大规模的方式来继续维持利润(Levins &Cochrane,1996)。这一理论也用于解释为什么人们不得不通过不断增加或变换形式来维持或强化新技术和新投入带来的效益(Stone &Flachs,2018)。例如,为治理抗草甘膦强生草对作物的干扰而引进允许使用更多除草剂的新型转基因作物,反过来又加剧了抗除草剂杂草的出现,这种新的强化现象被称为“转基因跑步机”(Binimelis et al.,2009)。也有学者针对生态环境久治不愈的状况提出“生产跑步机”理论,用来说明经济增长过程中环境问题的自我强化机制,该理论认为一旦大规模的生产机器发动以后,就会不断地制造新的废弃物,导致环境问题愈演愈烈(Schnaiberg et al.,2002)。还有学者提出“政绩跑步机”来说明政府中的考核激励机制如何导致了政府行为的多样性(任克强,2017)。可见,“跑步机”的比喻旨在揭示某一外部作用的强化所带来的结果需要不断强化投入来进一步维持。本文提出“项目跑步机”的概念,旨在形容村庄对项目资源产生路径依赖后不得不应对项目带来的各种后果,进而追求新项目的过程。

调研发现,跑项目已经是基层干部的常态化工作。村干部会因村庄没有项目而产生压力,而一旦他们获得项目,这种压力就会转向另一个侧面,即把项目运行下去所面临的重重困境、项目建设过程中的不确定性及其所需的投入,这些都远远超过了跑项目时所付出的精力。例如,有研究者指出,基层频繁上马并更替产业项目以维持地方政府的活力形象已经成为一种普遍现象(刘军强等,2017)。这些现象反映了基层必须通过持续加速,才能跟得上项目跑步机的节奏。在项目跑步机上,村庄要不断关注项目新生了何种诉求,再通过继续跑项目和包装项目的方式来确保其稳定运行,由此形成了一个自动化的项目再生产机器。例如,一个项目的落地需要配套项目的支持,于是村庄会将项目的全过程拆解为一系列前后相继的子过程,并将每个过程描述成一个独立的、需要外部支持的部分来向上级申请专项资金;而所有获批资金将会被统筹投入一个项目,这种做法在村庄看来是极具效率和性价比的。在项目推进过程中,需要扫清一系列阻碍,如土地限制、环保限制等,这就需要村庄继续向上级跑政策、开口子。另外,维持或扩展项目都需要大量资金支持,这也刺激着村干部向上争取后期资助。村庄拥有越多项目,获得越多发展资金,项目的关联性、扩散性特征就越显著。这导致村庄总是需要拿到更多的项目,才能确保发展的可持续。

通过不断叠加项目的方式实现资源累积只是村庄发展的第一步,如何将这些资源真正运用于村庄公共建设并增进农民福祉才是村庄发展的最终目标。有研究已经言中要害：项目制的手段容易成为其自身的终极目标(黄宗智等,2014)。越来越多的项目会让村庄应接不暇,一些地方出现为了拿到项目而建设村庄、为了完成考核而推进建设的本末倒置现象。并且,在项目实施的关键环节,农民和村干部都缺乏有效参与和有力的“话事权”,项目的发展方向和建设方式长期被外部力量所掌控。一些村庄被围困在各种项目所带来的不确定性与风险中,极易被甩下项目跑步机,或在跑步机上空耗力气,很难实现以农民利益为核心的发展,也不符合乡村振兴战略的根本理念与总体目标。

(二)项目跑步机上的村庄自主性

在项目跑步机上,村庄受到行政科层权力和项目规范权力两种外部力量的干预。这两种力量使村庄在项目运行中的能动性和自主性受到限制。一方面,行政科层权力逐级下达项目建设任务,并给予村庄相对确定的项目规划、执行方案与考评标准,使村庄在嵌入科层体系的同时受制于科层体系(杜春林,张新文,2015)。村干部必须按照上级要求完成相关发展任务并通过项目评估考核,从而提升其在科层系统和干部队伍中的认可度。另一方面,项目存在一种规范性权力,通过强烈的规则导向限制村庄自主决策和行动的空间。各种规章制度和程序设置将项目运作过程固化为“制定—执行—考核”的线性过程,村庄随之落入“被制定—配合执行—被考核”的被动链条中。例如,在调研中,有不少村干部希望由村集体组织承建技术要求不高的工程建设项目,从而降低成本并为农民提供就业机会;但上级政府往往会坚持通过严格的招标程序,让市场主体来承担建设任务,从而确保项目过程的程序正义。

由此可见,在行政科层权力和项目规范权力的双重强制之下,村庄的能动性和自主性很容易被严苛的制度设计限制或改变。进村项目的指挥棒往往被作为规划者和考评者的上级政府所掌握,村庄理论上拥有的发展自主权在项目过程中被弱化或消解,村庄和农民在如何建设项目以促进村庄发展这一问题上缺失了发言权,从根本上缺少了决策的空间和主导项目进程的机会。尤其是当项目思维渗透到村庄发展中时,村干部与农民的行动逻辑也可能随之改变,他们甚至会主动裹挟进由外部资源和外部力量驱动的项目跑步机中。

在大量村庄事务被项目化的背景下,以村庄发展的公平公正与可持续为目标,重视村庄在项目过程中的能动性和自主性、倾听农民的意见和评价,对项目建设与村庄发展都至关重要。在农政研究领域,有学者充分讨论了小农农业的自主性特征,认为农民通过掌握并调试不同平衡关系而生产出了“高效生产、提供就业、自主创造和自我管理”的小农农业系统(范德普勒格,2020：17)。村庄作为农民生活的共同体,是生产、生活、交往等一切生物性、社会性活动的空间,也拥有深厚的自主性传统。然而,“自主性”不是一个“非此即彼”的问题,而是关涉内部与外部之间交互程度的问题(Borras,2023)。突出村庄的能动性和自主性并不代表要与外部力量彻底划清界限,而是倡导内生动力与外部力量之间形成协调、均衡、互动的村庄发展支持结构。良好的发展干预和项目过程应该是多主体持续谈判、逐渐学习、动态调整的过程(王伊欢,叶敬忠,2005)。只有不同主体都在项目过程中自省自觉,围绕项目表达差异化诉求,并相互理解和尊重,才能使项目效果走向公共的合理化。因此,上级政府需要有意识地引导村庄项目回归村庄自身需求和可持续的发展追求,在项目规划、执行与考评等关键环节充分纳入农民视角,真正让农民参与,发挥本土知识的作用,将发展的权利、机会和收益留给农民,并进一步将外部干预转化为农民内生的可持续发展动力。

五、结论与讨论

乡村振兴中的项目过程有着复杂的发生机制和维持体系,对这一过程进行研究能够清晰地洞察项目在实践层面产生的影响。本研究通过对乡村振兴战略推进前后若干进村项目进行分析后发现一系列特点。首先,当前的村庄项目规划多由上级政府和外部机构主导,农民很少参与,这种外部化与标准化的发展规划弱化了村庄的独特性和自主性;项目资源分配中的重点村偏好则造成村庄之间更大的发展分化;项目评价机制倚重简单化和数量化规则,过分强调可视化指标,而较少关注项目实际产生的社会及生态环境影响等,误导了对项目实际效果的判断;村干部的关系网络和项目管理能力是村庄能否获得项目资源的关键。无论是在项目申请过程中还是在后续评价中,项目的包装与景观化呈现是重要手段。其次,项目进村的过程在一定程度上预设了项目与村庄相互遭遇的结果——项目相关的矛盾和债务向村庄集中和转移,大多数农民不但未能从中获得公平的利益,甚至还要承担产业损失与后续影响,村庄成为项目矛盾和冲突的集中展演地,面临较大的治理压力,既不利于项目在村庄的运行,也不利于村庄自身的可持续发展以及乡村振兴工作的整体推进。最后,与项目有关的一整套话语和逻辑逐渐内化至村庄管理与农民日常生活之中,形成了一定的项目思维,村庄发展实践也逐步被卷入项目运作逻辑之中,并发展出一套应对和处理村庄事务的“项目管理学”。众多村庄对项目资源产生路径依赖后不得不应对项目带来的各种问题,进而卷入对新项目的追求之中,身不由己地踏上“项目跑步机”。

在乡村振兴战略背景下,更多的发展项目将下沉至村庄,这些项目实施的过程与结果关系着乡村振兴的实践成效。本研究认为,首先,项目只是支持村庄发展的一种方式和手段,而非村庄发展的目标,发展项目应以公平公正与可持续的村庄发展为首要目标。因此,培育村庄基层的能动性、想象力和创造力,同时保障村庄公平的发展机会和自主行动空间,提供发展平台、资源和渠道等,这些是村庄能够自主设计其可持续发展蓝图的重要基础。其次,项目过程既是发展图景及相应的政策、资源落地的过程,也是不同主体参与和持续互动的过程。在项目全过程中充分纳入农民视角,关心农民的需求和权利,尊重农民的知识和意见,鼓励农民的参与和表达,既是顺利发起项目、获取项目、执行项目、调整项目、保证项目效果的关键,也是激发农民主体性和村庄自主性的重要过程。最后,村庄发展和乡村振兴应超越以产业和基础建设项目为主导的发展逻辑,着力从文化、生态、组织、人才、社会建设中寻找活力与动力,形成更多元的项目类别与层次,吸引更多元的主体以不同方式参与,形成更具多样性和包容性的项目评价体系。