乡村振兴背景下的基层粮食安全迷思

董怡琳 张皓迪 李理想

一、问题提出与文献综述

粮食安全是促进经济发展、保障社会稳定和维护国家安全的重要基础。我国始终高度重视粮食安全问题,并把保障粮食安全作为乡村振兴的首要任务(1)李国祥,2022.保障粮食安全是乡村振兴首要任务.光明日报,5月10日。。党的十八大以来,党中央立足世情、国情和粮情,确立“以我为主、立足国内、确保产能、适度进口、科技支撑”的国家粮食安全战略,提出“谷物基本自给、口粮绝对安全”的新粮食安全观(2)2013年中央经济工作会议(2013年12月10日—13日).旗帜网.(2022-04-11)[2022-07-29].http：∥www.qizhiwang.org.cn/BIG5/n1/2022/0411/c443710-32396384.html。。此后,每年中央一号文件皆就如何保障粮食安全做出重要部署。

在国家高度重视粮食安全的同时,学界围绕粮食安全的概念内涵与战略逻辑、问题挑战与保障路径等展开了广泛、深入的探讨。首先,研究者就粮食安全概念内涵形成一定共识,认为粮食安全的核心是数量安全(张红宇,2021)。此外,还有不少研究者将粮食安全概念延伸扩展至质量安全与营养健康(刘长全,2021)、生产的生态可持续(何可,宋洪远,2021)以及国际市场的平稳供求(刘同山,2022)等多个维度。随着内涵不断丰富,保障粮食安全所需兼顾的目标也在不断增加(仇焕广等,2022)。但整体来看,新时代的国家粮食安全战略逻辑始终是国家主导、“政治优先于经济”的(韩杨,2022;全世文,2022),这些学理阐释与国家高度重视粮食安全的政策规划相契合。其次,针对粮食安全面临的问题与挑战,研究主要集中在支撑粮食供给的生产与进口层面。在生产端,粮食生产比较收益下降、农业补贴激励作用减弱、资源和环境约束趋紧、科技研发能力不足等问题突出(杜志雄,韩磊,2020;王向阳,2020;高鸣,王颖,2021;何可,宋洪远,2021)。此外,国家政策“趋粮化”与农民“非粮化”矛盾日益凸显(阮海波,2022)、粮食主产区的生产安全频遭挑战(崔宁波,董晋,2021),国家粮食安全保障任务愈发艰巨。进口端则面临国际市场不确定性突出、粮食进口结构性失衡等诸多问题(黄季焜,2021;卫志民,于松浩,2021)。基于此,研究者从重视小农的地位和作用、坚持科技创新、提升治理水平、畅通国内国际双循环等角度提出了诸多对策建议(罗必良等,2018;罗万纯,2020;胡岳岷,2021;朱晶等,2021)。

现有研究对解读国家粮食安全战略、厘清粮食安全问题具有指导意义,也为本研究提供了有益参考。然而,大多数研究立足于自上而下的国家视角,基于政策文本解读与计量模型推算对既有共识性结论进行论证和说明,对国家高度重视背景下粮食安全的具体实践关注不足,且缺乏针对粮食安全问题的自下而上的基层观察视角。尤其是,作为粮食安全战略具体执行者的基层干部和作为粮食生产重要主体的农民在保障粮食安全方面扮演着重要角色,了解他们对粮食安全现实的所思所想,有助于建立公众对粮食安全问题更全面的认知。

2021年5—6月,笔者所在研究团队赴河北、陕西、山东、湖南、浙江5省10村(3)文中涉及的地名、人名均进行了匿名化处理。开展了“农民视角的乡村振兴研究”,共收集农民问卷529份,并对县(市)、乡(镇)及村庄层面各类主体展开了深度访谈,其中多个问题涉及基层干部和农民视角的粮食安全。辅以2022年研究团队在江苏省的调研材料,本研究旨在解读基层粮食安全迷思：在乡村振兴背景下,基层干部和农民是如何理解和看待粮食安全的?在国家粮食安全战略背景下,粮食安全的保障工作面临哪些现实问题和挑战?其背后有着怎样的深层逻辑?在上述分析基础上,尝试为进一步的研究、政策和具体行动提供有益参考。

二、粮食安全的基层认知

基层干部和农民是保障粮食安全最直接的参与者和感受者。明晰基层干部和农民的粮食安全认知,对解读基层粮食安全迷思具有重要意义。通过归纳和对比发现,基层干部普遍以自上而下的行政化思维看待粮食安全,农民的粮食安全感知则呈现日常化、具体化和多元化特征。

(一)基层干部：行政压力下的粮食安全认知

1.压力传导下的行政化认知

随着粮食安全被提升至国家战略高度,地方政府高度重视粮食安全保障工作。各地政府通过任务分解的方式及其配套的量化考核指标体系,将工作任务层层分解至下一级政府单位,并根据其实际完成情况进行奖惩。在行政压力层层传导的过程中,基层政府尤其是粮食主产区的基层政府普遍承受着自上而下的粮食安全保障压力,各级主管或分管粮食生产的基层干部面临一系列与粮食安全相关的目标任务和考核指标。其中,粮食主产区干部承担的行政任务重于非粮食主产区干部,乡镇干部面临的考核压力大于县级干部。以湖南省照水县(粮食主产区)为例,该县下辖的田陌乡在2021年承担了“连片建设1 000亩双季稻示范区4个、再生稻示范区3个,分村建设300亩以上优质稻示范点23个”的任务,与这一目标相伴的是照水县相关政府部门的一系列考评和问责。在强大的问责压力下,确保粮食安全的工作成为令乡镇干部头疼的难题,甚至导致部分干部产生退却心理。区别于主产区干部,非主产区干部同样面临粮食安全保障压力;但相较而言,其目标任务较少,相应的问责压力也较小。例如,浙江省天歌县(非粮食主产区)干部表示,“本地耕地面积较小,保障粮食安全的压力不是特别大”。

无论是否处于粮食主产区、就任于县级或乡镇政府部门,基层干部普遍将粮食安全等同于一系列目标任务和考核指标,他们对粮食安全的重视程度取决于其工作职责范围内所面临的行政压力。正是在行政压力下,基层干部尤其是粮食主产区基层干部的工作在一定程度上推动了粮食安全保障任务的落实以及粮食安全保障目标的实现。例如,湖南省照水县开展的“治荒”(治理耕地抛荒)、“扩双”(推广双季稻)、“全优”(推广高端优质稻)、“再生”(鼓励种植再生稻)等一系列配套工作,对提高该地粮食产量、保障粮食安全起到了重要作用。

2.不同政策之间的冲突感知

保障粮食安全是乡村振兴的首要任务,而产业兴旺是乡村振兴的重要基础,是解决农村一切问题的前提(4)国务院关于促进乡村产业振兴的指导意见.中央人民政府网.(2019-06-28)[2022-10-07]. http：∥www.gov.cn/zhengce/content/2019-06/28/content_5404170.htm。。在落实乡村振兴战略的过程中,基层干部观察到部分粮食安全保障政策落地与产业发展工作推进之间存在矛盾和冲突。这种感知集中在作物类型和土地利用方式两个方面。其中,作物类型的冲突主要体现在粮食作物与经济作物之间。种植粮食作物是保障粮食安全的重要基础,而种植经济效益较高的经济作物对地区产业发展乃至产业振兴更有裨益。如何妥善处理不同作物种植选择所需要面对的政策冲突,是基层干部在推进乡村振兴战略过程中面临的较大难题之一。正如湖南省竹西镇的干部所言,“在乡村振兴背景下,保障粮食安全与推进(非粮)产业发展之间是存在矛盾的。为了保障粮食安全,本地区必须扩大双季稻种植面积,但如果这些土地只用来种粮食,而非发展经济作物,那么产业振兴就很难实现。”土地利用方式的冲突则主要体现在农业用地与建设用地之间。浙江省天歌县的干部认为,“守住18亿亩耕地红线是维护国家粮食安全的基本前提,天歌县肯定是不会去触碰这根红线的。现在我们主要考虑的是,如何通过调整来盘活可利用的土地,但这很难。本县现在要找一块200亩以上的一般耕地来做农业项目都很不容易。”

作为乡村振兴战略的具体执行者,基层干部看到了部分粮食安全保障政策在落地时与产业发展之间存在的矛盾和冲突。对基层干部而言,粮食安全与产业发展均是重要的行政考核目标,两项目标的实践张力是其面临的主要挑战。

3.粮食安全的社会政治意义

农业是稳定经济社会发展的“压舱石”,其中一方面体现在粮食的供给上。近年来,随着粮食生产成本不断上升,无论小农户还是新型农业经营主体,均面临种粮增收难的问题。基层干部在与种粮主体的长期接触中早已注意到这一困境,正如湖南省照水县农业农村局的一位干部所言,“种植双季稻,农民的收益是很少的,就连种植面积达400亩的大户,净收益也不多。”如果仅从经济收益角度来看,粮食生产对个体收入增加、地区经济发展的贡献均较为微薄。然而,正如习近平总书记所强调的,“粮食问题不能只从经济上看,必须从政治上看,保障国家粮食安全是实现经济发展、社会稳定、国家安全的重要基础”(5)王宪魁.提高政治站位确保国家粮食安全.光明网.(2022-02-25)[2022-10-07].https：∥m.gmw.cn/baijia/2022-02/25/35545102.html。。为了充分发挥粮食的社会功能,基层干部认为,国家必须宏观调控,加大种粮补贴支持力度,以此激发种粮主体的积极性,保障国家粮食安全。至于“谁来种粮”的问题,基层干部认为,结合我国“大国小农”的基本国情农情,小农户应通过粮食生产实现自给自足;新型农业经营主体应通过适度规模经营,提高生产效益,保障国家粮食安全。正如陕西省红石县的一位干部所言,“农民自给自足是国家粮食安全的重要保障,但其在自给自足之外难以实现规模化,因此还需要新型农业经营主体来发展规模化生产。”

总体来说,基层干部既深刻体会到了部分粮食安全保障政策落地与地区产业发展工作推进之间存在的矛盾和冲突,也认识到了粮食安全对于经济社会发展的重要意义,这进一步增加了他们在面对不同的行政目标和行政压力时协调与选择的难度。

(二)农民群体：日常实践中的粮食安全感知

本次调研共收集农民问卷529份,其中有104位被访者表示其本人和家人均不从事农业生产;在从事农业生产的425位被访者中,小农户为410位、新型农业经营主体为15位(6)调研实际涉及25位新型农业经营主体,由于部分新型农业经营主体并非本村农民等原因,对其情况的了解以半结构式访谈方式获得。。农民群体内部的异质性决定了这一群体对粮食安全认知的复杂性。但总体来看,各类农民群体的粮食安全认知均主要源于其具象化的日常生产生活实践,他们对粮食安全的理解呈现日常化、具体化、多元化特征。这些特征与基层干部的认知特征存在较大差异。

1.个体经济理性认知与选择

在粮食生产方面,国家政策“趋粮化”目的是筑牢粮食安全防线,保障国家粮食安全。然而,农民遵循经济理性逻辑,存在“非粮化”倾向(阮海波,2022)。舒尔茨(1987)的理性小农理论认为,农民是理性经济人。面对种粮不赚钱甚至亏本的现实,以及生产生活资料商品化带来的货币性开支压力,部分小农户放弃粮食生产,改种经济作物或直接外出务工。正如不少农民所言,“一亩稻谷的收入只有三四百元,一亩茶大概有两三千元,大家都知道该怎么选择”,“家庭开支非常大,种地不如打工”。调研显示,无论是否仍在种粮,粮食收益都已经不再是大部分农民家庭的主要收入来源。此外,一些新型农业经营主体也因种粮收益低而存在非粮化倾向或陷入对政策扶持的高度依赖状态,将自身的发展前景与政策扶持力度挂钩。例如,陕西省某调研村水稻种植合作社的一位负责人表示,“自己对发展没什么信心,主要是因为利润太低。现在就看国家政策,如果政策支持力度小,未来就更难了。”

2.粮食重要性的多元化表达

在经济理性视域下,种粮是一种非理性选择。然而,调研显示,在从事农业生产的410位小农户中仍有77.6%在种粮。在农民看来,粮食具有超越经济效益的重要价值,这既体现在粮食直接食用或使用的属性上,也包括粮食背后的诸多社会象征与意义。

一方面,尽管粮食生产无法产生较高的经济效益,但能为农民提供口粮,满足基本生存所需。在410位从事农业生产的小农户中,50.5%表示自家吃的粮食中至少有一半是自家生产的;在318位种粮小农户中,74.5%表示自家种植的粮食全部或大部分供自家使用。除了数量方面的可获得性,口粮的质量也是农民所看重的。例如,有的农民种粮是因为“自家种的小麦口感很好”。另外,作为饲料或农副产品加工的原料,粮食构成了小农户多元生计体系的重要组成部分,如玉米除了食用,还可以用于喂猪、烤酒等。

另一方面,附着于粮食生产的社会象征与意义是农民不愿舍弃种粮的重要原因之一。首先,作为基本的生计保障,粮食生产有助于降低普通农民的生活成本、维系返乡农民工的基本生活、补充在村老人的微薄养老金,甚至为留守老人支持进城子女生计提供了可能。其次,粮食生产是农民尤其是老人的一种精神寄托。一些农民将种粮作为自己的“天职”,他们种粮或出于习惯,或出于粮食带给自身的安全感,或仅出于对土地本身的珍视。例如,有位农民表示：“种粮不赚钱,但不忍心看着地荒了”。再次,通过提供健康安全的食物和保留体验乡村的场域,种粮成为在村老人与城市子女及孙辈拉近距离、增强交流的情感纽带。最后,国家粮食安全也是部分农民心中所忧所患,因为农民担心“国家没有粮食就没有吃的,靠进口会被他国卡脖子”。对农民而言,粮食生产的上述社会价值超过粮食本身的经济价值。正是出于这一考量,尽管种粮的经济效益很低,但是很多农民仍在坚持种粮。

3.源于日常的“粮食不安全感”

政府官员或专家学者往往根据统计数据来评判目前的粮食安全状况。与之不同,农民对粮食安全的感知直接来源于日常生产生活实践。调研显示,不少农民担忧粮食安全,这种“粮食不安全感”主要源于粮食生产环节,部分源于储存与消费环节。

在生产环节,首先,农民的“粮食不安全感”缘于村庄劳动力的流失。例如,湖南省多位农民说,“年轻人出去打工后都不愿回来,老一辈人也快没法种地了”,农村普遍面临“无人种地”困境。其次,农民的“粮食不安全感”出于对土地破坏或土地利用方式改变的担忧。例如,一些农民因看到土地被破坏或抛荒而产生粮食不安全感,还有一些农民则因土地改种经济作物而产生担忧。最后,农民的“粮食不安全感”生发于自然灾害所导致的粮食减产或绝产现象。例如,一些农民反映：“风灾导致玉米倒伏减产”。

在粮食储存过程中,农民的“粮食不安全感”主要源于部分农民化学物品使用不当或过量。“很多人不晾晒粮食,而是直接用防腐剂保存,这是很危险的。”此外,粮食消费支出的压力也加剧了部分贫弱农户在粮食获得上的不安全感。例如,陕西省一位易地扶贫搬迁农民表示：“我们搬迁后没法种地,只能买米吃,养老金买完米就没剩多少了。”从国家整体来看,我国粮食产量连续8年站稳1.3万亿斤台阶,依靠自己力量端牢了饭碗(7)我国粮食产量连续8年站稳1.3万亿斤台阶依靠自己力量端牢饭碗.中央人民政府网.(2022-12-25)[2023-01-25].http：∥www.gov.cn/xinwen/2022-12/25/content_5733430.htm。。但在宏观图景与精确数字的背后,作为粮食的直接生产者和重要消费者的农民基于日常实践而产生的“粮食不安全感”或对粮食安全的担忧同样值得关注。

总体来看,两类基层主体的粮食安全认知,既存在相关性,也具有较大差异。一方面,基层干部与农民的粮食安全认知皆源于他们的工作或日常实践,其共同构成了基层粮食安全认知的整体性图景;另一方面,两类主体的认知内涵存在较大差异。基层干部遵循自上而下的行政化思维,以一种宏观的总体性视角来看待粮食安全,他们的认知与工作内容高度相关;农民则普遍从个体微观视角出发,基于个体、家户乃至村庄等较小范围的具体观察来表达自己的粮食安全感知,他们的感知更具有个体主观性。这一研究表明,基层粮食安全问题既是涉及国家粮食安全战略自上而下的行政传导与落地的宏观问题,也与亿万农民的日常生产生活微观实践息息相关。解读基层粮食安全迷思,需在宏观维度与微观视角相互结合的现实情境中充分展开。

三、粮食安全面临的问题与主要成因

尽管国家宏观政策层面始终高度重视粮食安全,然而,研究表明,基层在保障粮食安全上面临诸多现实问题和挑战。基于基层主体的现实感知与行动实践,本研究从结构、制度、主体三个维度出发,考察粮食安全面临的现实问题及其主要成因。

(一)自然与社会的结构性限制

粮食生产过程深受各类结构性因素制约。其中,农业生产的脆弱性是制约粮食生产的自然结构性因素。此外,在农村社会人口老龄化背景下,劳动力短缺日益成为粮食安全面临的重大人口结构挑战。

1.农业生产的自然脆弱性

农业是人类通过劳动,利用自然环境提供的条件,促进和控制生物体的生命活动过程,取得人类社会所需产品的生产部门(朱启臻,陈倩玉,2008)。农业生产不仅需要遵循作物的生长周期,而且需要配套的气候、气温、光照、水、土壤以及地形地势等自然资源。农业生产依托于此,反过来,自然环境的不确定性也构成了农业生产的不稳定因素。在调研中,农民普遍反映粮食生产过程易遭受旱、涝、霜冻、风灾等气候灾害以及植物病虫害、野猪入侵等的威胁,同时粮食产量也受制于土壤肥沃程度、水资源多寡等自然条件。总之,这些自然因素形塑了粮食生产的不稳定性特征,使其始终面临减产甚至绝产风险。

面对这些外部不确定性,政府、村级组织以及农民等各主体采取了一系列抵御防范措施,如提供灾害补偿、修建灌溉设施、参加农业保险等,但难以彻底消弭自然因素对粮食生产的消极影响。其中,部分原因在于灾害防范机制缺失或不健全,如农业保险缺位导致农民在遇到自然灾害时极易蒙受较大损失。这既可归因于农民的参保积极性不高,也与农业作物保险的理赔标准不透明、程序复杂、赔付比例较低有关。然而,溯本求源,粮食生产频遭自然侵扰的根本原因在于农业生产的自然脆弱性。农业生产“靠天吃饭”,强烈依赖自然资源又极易受自然环境影响。这一区别于工业生产的自然特性,始终是影响粮食产量继而制约粮食安全的重要结构因素。

2.农村社会人口结构困境

除了农业的自然脆弱性,粮食生产还受农村社会当前人口结构特征制约。在城乡二元结构背景下,农村人口尤其是青壮年劳动力常年在外务工,“农村空心化”“农民老龄化”成为广大农村的现实写照。2021年的5省10村调研数据显示,老年人口占各村常住人口比例的平均值为31.6%,约为城镇(15.8%)的两倍,农村人口老龄化问题突出。农业生产离不开劳动力的投入,与村庄人口老龄化问题相伴的是农业生产领域的老龄化现象。随着老年人在农业生产中逐渐退场,劳动力短缺正成为制约粮食生产的重要因素。当问及“您认为目前制约您家农业生产的主要问题是什么”时,农民选择“缺少劳动力”的比例(40.2%)最高。村庄人口老龄化背景下的劳动力短缺问题已成为制约粮食生产的重要结构因素。

(二)政策制度的基层实践张力

除了自然、社会等结构因素,粮食生产的全部环节以及生产要素的投入还与各类政策、制度紧密相关。国家政策制度的出台与调整通过各种路径传导至粮食生产层面,在此过程中,部分政策制度安排与粮食生产之间存在张力,在一定程度上制约着粮食安全。

1.土地政策灵活性不足与效果偏移

“耕地是粮食生产的命根子”(8)全国政协委员马忠明：耕地是粮食生产的命根子.农业农村部网.(2022-03-08)[2023-01-25]. http：//www.moa.gov.cn/ztzl/2022lhjj/lhdt_29091/202203/t20220308_6391426.htm。,耕地政策制度的推行与调整直接关系到粮食生产活动的开展。目前,由于综合考量不充分、执行标准不灵活,部分政策在落地时存在效果偏移问题。这在一定程度上制约了粮食的高效生产,阻碍了粮食安全目标的实现。

自我国实施家庭联产承包责任制以来,耕地“分田到户”在一定时期内调动了农民的生产积极性,然而也在实践中导致了耕地细碎化问题(Ye,2015)。这严重制约了耕地的利用效率,在农村人口结构变动的当下更成为影响粮食安全的重要问题。具体来看,耕地细碎化加大了平整土地、使用农机以及配备农田基础设施等生产活动的难度,农民的生产成本显著增加。例如,河北省山桃村的一位农民表示,“自家耕地过于分散,不利于机械化,灌溉用水花费也特别大。”此外,因耕地细碎化导致的农业机械进入难、机械化成本过高等问题,使得部分新型农业经营主体直接放弃小块耕地种植。这既造成了耕地资源浪费,也影响了粮食生产。除了上述直接影响外,耕地细碎化还间接导致部分农户之间的生计安排产生冲突,进而影响粮食安全。在河北省千山县,一些外出务工的农民在耕地上改种树木,严重影响了邻近耕地的粮食种植。正如一位农民所言,“村里耕地都挨着,有人出去务工就栽树,留在村里的人种粮食。树荫遮蔽导致粮食产量下降,使得原先种粮的农民也开始栽树,这又会影响更多的种粮农民。”从政策层面来看,“二轮延包”政策将进一步加剧耕地细碎化问题。

近年来,遏制耕地“非农化”、严格管控“非粮化”的土地政策在维护国家粮食安全稳定方面发挥了重要作用,但其较为严苛的执行标准在一定程度上背离了政策初衷,制约了粮食产业的高质量发展。具体来看,服务于粮食规模生产的社会化服务与基础设施建设因严苛的耕地管控政策而难以顺畅开展。例如,江苏省一位乡镇干部提道：“在平原地区,小麦的播种环节通常依赖于机械操作。但是,在遏制耕地‘非农化’政策的限制下,耕地中间无法修建机耕路。这样一来,很多耕地都难以实现机械化播种。除了机耕路以外,修建水渠等基础设施也同样受限。”此外,贮存厂房、加工场地等无法修建,生产者通过延长产业链以促进粮食产业高质量发展的机会受限。尽管这一管控政策旨在打击耕地“非农化”建设行为,稳定国家粮食生产面积,但政策执行标准过于严苛、落地“一刀切”在一定程度上阻碍了粮食安全目标的实现。

2.种粮补贴政策不完善

在粮食生产过程中,各环节的投入与产出直接决定着农民的种粮效益,进而影响农民的种粮选择。与之相关,种粮补贴政策的完善与否也作用于农民的种粮意愿。调研显示,政策补贴力度较小且存在规模化偏好、农业保险赔付效果不佳,在一定程度上挫伤了农民的种粮积极性。

一路攀升的农资价格以及农忙时高昂的雇工费用,使得农民的生产投入负担较重。湖南省照水县的一位农民表示：“种一亩地大约需要肥料200元、农药100元、雇佣工人400元、租赁农机100元,但粮食的收购价是一块多,种粮的实际收入很少。”一方面是粮食生产成本不断增加,另一方面却是粮食收购价格常年处于低位。针对粮食生产效益低的问题,国家出台了一系列种粮补贴政策来调动农民的生产积极性。然而,政策补贴力度较小,而且存在偏好规模化经营主体的特征,这导致小农户获得的补贴较少,种粮积极性严重受挫。正如一些农民所言,“种粮大户能够享受政策上的优惠,小农户却参与不来”,“种优质稻,一亩只给70元补贴,根本不顶用”。除此之外,尽管农业保险覆盖率不断提升,但赔付比例较低,在一定程度上削弱了农民的种粮意愿。

3.生态政策的抵牾效应

围绕特定目标制定的政策制度在执行过程中可能会与其他政策存在冲突或产生其他社会经济影响。调研显示,部分生态政策仅以环境保护为出发点,在具体执行过程中存在忽视甚至牺牲农民种粮利益的问题。

一方面,部分生态政策仅将生态环境保护指标考虑在内,忽视了对粮食生产和农民生计的潜在负面影响。例如,出于对生态环境的考量,很多省份禁止秸秆焚烧,推行“秸秆还田”。这一生态政策在一定程度上忽视了秸秆还田技术不成熟、实践操作困难所导致的后续问题以及相应的劳动负担等问题。江苏省的一位县级干部表示：“秸秆还田对老百姓粮食种植是不利的,腐烂的秸秆在田里时间长了会产生沼气,对秧苗的成长不好,结果会直接影响粮食产量。”

另一方面,部分生态政策不惜以牺牲农民种粮利益为代价。例如,保护野猪等野生动物的生态政策使得农民在粮食作物遭受野猪入侵时束手无策。河北省山桃村的一位农民表示：“平日里时不时有野猪来破坏庄稼,它是国家保护动物,打也打不得。目前,除了做些防护措施,例如拉绳子、买设备,没有其他办法。”针对作物遭受野猪等野生动物侵害的情况,国家出台了相应的补偿政策。然而,补偿条件较高,多数有需要的农户被排除在外。浙江省的一位农民表示：“政策要求只对受损土地达1亩以上的农户进行赔偿。可是村里人均只有几分田,很多农户因为受损土地面积过小而得不到赔偿。”

总之,部分国家政策在落地时与粮食安全目标之间存在张力。这种张力既体现为政策制度具体执行时灵活性不足,导致粮食高效生产困难重重;也体现为种粮补贴政策力度不够,导致粮食生产效益始终偏低;还体现为其他政策(如生态政策)在落地时,对粮食生产造成的直接或间接负面影响。这一系列政策制度的基层实践张力,共同构成了粮食安全目标实现的制度性障碍。

(三)保障粮食安全的主体困境

小农户和新型农业经营主体是我国粮食生产的重要主体,基层干部是贯彻落实国家粮食安全政策的具体执行者,他们共同构成了粮食安全的主要保障群体。这三类主体分别存在不同的主体性困境,粮食安全的社会基础并不稳固。未来,谁来种粮、如何种粮、如何保障粮食安全仍是重大现实难题。

1.小农户：主体流失与代际断裂

当前,农村人口尤其是青年群体迫切渴望离开农村,不再从事农业生产,这意味着种粮主体的不断流失。首先,农民普遍认为留在农村“没前途、没事干、没钱赚”,缺少就业机会、农业盈利较少成为农民逃离农村的主要原因(Rigg,2006)。正如湖南省一位农民所言,“留在村里种地,一年收入不超过5 000元,比不上外出打工一个月的收入。”其次,农村的生活条件较差、教育医疗水平较低且社会保障体系不健全,难以满足农民家庭所需,这构成了农民远离农村的另一个原因。以湖南省关下村为例,为了能让孩子接受更好的教育,村庄很多年轻人不得不去县城贷款购买学区房,为了偿还贷款而又不得不外出务工。最后,农村学校教育和家庭教育传递的思想观点成为青年离开农村的重要推力。无论是青年自身还是父母,他们皆较少将务农看作青年未来谋生的首要选择(Tadele &Gella,2012)。正如湖南省一位村干部所言,“农村孩子从小接受的教育就是要‘跳出农门’,走向城市。”综上,生计机会匮乏、生活保障不足以及“贱农主义”观念共同推动着农民尤其是青年农民远离农村、远离农业生产。

即使在村或返乡,农村青年也较少从事粮食生产。这些青年往往更愿意投身农村电商、民宿旅游等新业态领域。即便从事农业,他们也更愿意从事经济效益较高的经果林等产业,而非粮食生产。正如湖南省的一位青年所言,“自己从来没有种过地,现在在村的年轻人也不可能再去种地了。”除了对农业生产活动的抗拒与逃离,青年农业生产技能的缺失也降低了其从事粮食生产的可能性(White,2012)。正如一些农村青年所言,“小时候还干农活,现在干得很少了,做农活的技能都已经丢失了”,“现在30岁以下的人都不知道怎么种地了”。

伴随农村青年的逃离,农业陷入难以为继的现实窘况。当前,在村农民尤其是老年人出于家庭口粮安全的生计考量以及对粮食多元社会价值的珍视而坚持种粮。然而,受限于身体状况,老年人越来越难以完成高强度的农业生产活动,逐渐退出农业生产领域。例如,陕西省鹿鸣村的一位农民表示,自家减少粮食种植面积的一个主要原因就是“自己和丈夫的年龄越来越大,身体也越来越不好,种植粮食需要背、需要扛,需要消耗大量的体力,自己和丈夫已经吃不消了”。湖南省飞燕村的一位农民也表示：“虽然自家现在的农田数量较多,但是随着自己和妻子两个人年纪变大,未来就种不了地了。”

一方面,农村青年主动逃离农村、逃离农业生产;另一方面,老年人因身体原因逐渐退出粮食生产。目前,粮食安全面临较为严峻的生产主体代际断裂问题,“未来谁来种地”成为亟待关注的现实难题。

2.新型农业经营主体：意向不足与规模困境

面对日益凸显的“无人种地”难题,2022年中央一号文件强调发挥新型农业经营主体在保障粮食安全方面的重要作用,“支持家庭农场、农民合作社、农业产业化龙头企业多种粮、种好粮”(9)中共中央国务院关于做好2022年全面推进乡村振兴重点工作的意见.国家粮食和物资储备局网.(2022-02-22)[2022-07-18].http：//www.lswz.gov.cn/html/xinwen/2022-02/22/content_269430.shtml。。调研数据显示,被访小农户中认为未来农业生产主要靠“专业大户/家庭农场”的最多,占35.6%;此外,还有不少小农户认为“合作社”(23.4%)、“企业”(22.0%)是未来农业生产的重要主体。由此可见,以专业大户/家庭农场、合作社和企业为代表的新型农业经营主体在保障粮食安全方面被寄予厚望。然而,研究发现,新型农业经营主体在粮食生产方面存在意向不足、经营陷入规模困境等问题。

制约新型农业经营主体从事粮食生产的关键因素是自身意向不足,其中既包括种粮意愿不强,也包括种粮目的偏离。一方面,从经济理性角度来看,种粮收益远低于种植经济作物的收益,新型农业经营主体的种粮意愿不强。这一点可从调研数据中窥见一二。访谈的25位新型农业经营主体中有21位几乎不从事粮食生产。另一方面,部分新型农业经营主体主要为获取国家政策补贴而选择种粮,这类政策补贴驱动型主体在粮食生产方面往往缺乏稳定性。其中,部分新型农业经营主体的种粮目的在于套取补贴,粮食生产的真实性存疑。例如,湖南省关下村的一位农民表示：“有的人只是在打着产业大户的幌子套取政策补贴,名义上种了370亩粮食,实际上大多是别人在种,自己拿补贴。”此外,部分新型农业经营主体对政策补贴存在依赖,陷入“有补贴活,没补贴死”的困境。正如陕西省松涛村的一位农民所言,“一些专业大户主要靠国家扶持,如果国家补贴变少,他们可能面临倒闭风险。”政策补贴驱动型主体极具脆弱性,难以成为保障国家粮食安全的稳定力量。

在生产经营过程中,部分新型农业经营主体陷入“规模不经济”困境,“非粮化”倾向明显。主流观点认为,规模化农业生产方式在技术上优于小规模生产方式,规模化经营有助于提高农业生产效率(考茨基,1955：131)。然而,调研发现,现实并非全都如此。例如,江苏省的一位农民表示：“大户种植水稻的亩产是赶不上小农户的,他们的亩产至少要比小农户少200斤。这主要是由插秧环节的损耗造成的。”此外,新型农业经营主体往往因生产规模较大而存在风险抵抗能力偏弱的问题。例如,湖南省飞燕村的一位农民表示：“种粮大户遭受洪涝等自然灾害的风险往往大于小农户,他们的风险抵抗能力不强。”因生产经营规模化而导致的低产量、高风险特征,使得部分新型农业经营主体陷入“规模不经济”困境,这在一定程度上强化了其“非粮化”偏好。

鉴于新型农业经营主体自身的规模困境,通过“发挥新型农业经营主体对小农户的带动作用”(10)中共中央办公厅 国务院办公厅印发《关于促进小农户和现代农业发展有机衔接的意见》.中央人民政府网.(2019-02-21)[2022-08-17].http：∥www.gov.cn/xinwen/2019-02/21/content_5367487.htm。来保障粮食安全,亦存在现实困难。首先,小农户与新型农业经营主体存在联结的比例较低。本次调研显示,63.1%的被访小农户并未与任何新型农业经营主体存在联结。其次,部分新型农业经营主体自身发展尚存在诸多困境,带动小农户发展的能力不足。例如,一些新型农业经营主体负责人表示：“自己都挣不到钱,没法带动小农户。”最后,一些小农户与新型农业经营主体(尤其是外来主体)之间缺少深厚的社会关系作为支撑,同时缺乏紧密健全的联结机制。当联结出现问题时,双方的联结关系极易破裂。两类主体在联结关系上的不稳定,对发展农业生产、保障粮食安全构成了较大的挑战。

3.基层干部：政绩至上与标准导向

基层干部理应是保障粮食安全的重要主体。然而,在基层治理实践中,部分基层干部坚持“政绩至上”的工作理念与考核标准导向的工作方式,其工作在一定程度上阻碍了粮食安全目标的实现。

在“政绩至上”尤其是“唯经济”政绩理念的支配下,部分基层干部盲目招商引资,默许外来资本不恰当地改变村庄耕地利用方式。这不仅在一定程度上损害了耕地地力,从长远来看,还影响到耕地的可持续利用与未来的粮食安全。以湖南省飞燕村为例,基层干部引进外来企业发展小龙虾养殖。对此,一位乡镇干部表示：“村庄靠产业发展才是根本,落后地区只有靠小龙虾养殖等产业,才能快速发展起来。”然而,小龙虾养殖企业通过将村庄连片水田中的淤泥挖出来,打造水塘。这种耕地利用方式的调整从根本上损害了水稻的种植环境,使得原本的耕地难以再种植水稻。正如飞燕村的一位农民所言,“将好好的土地流转给小龙虾养殖企业,这是掉进陷阱里了。”基层干部过于追求地区产业发展而忽视生态环境,这种政绩观为地区未来的粮食安全埋下了隐患。

除此之外,在繁多的行政任务和严格的问责压力下,一些基层干部以达到任务考核标准为行动准则。这种工作方式使得部分粮食安全保障工作虽然达到了考核标准,但却背离了政策初衷。调研显示,部分地区开展的农田改造项目在执行过程中存在明显的考核导向。如浙江省某村的一位农民表示：“农田改造的政策是好的,但具体执行是有问题的。明明说是农田改造,结果就是把土翻一翻、用挖掘机挖一挖。不仅效果没有达到,反而破坏了土地。”基层干部以达到考核标准为目标的工作方式在一定程度上削弱甚至消解了粮食安全保障工作的重要作用。

总体来说,基层实践表明,保障粮食安全的主体存在诸多主观和客观上的困境,保障粮食安全的社会基础并不稳固。首先,老年人日益退出粮食生产,青年人不愿涉足农业,粮食生产的劳动力基础不稳。其次,新型农业经营主体出于经济效益的考量,非粮化趋势明显,难以弥补小农户退出粮食生产后的缺漏。最后,作为上级政策的执行者,基层干部不直接进入粮食生产环节,但部分基层干部的政绩观以及政策执行偏差极大地损害了粮食安全目标的实现。尽管保障粮食安全契合国家整体利益,但保障主体却分别拥有不同于国家整体或其他主体的利益。在各自主体利益的支配下,各类主体开展的行动实践并非导向整体的粮食安全目标,反而可能陷入“集体行动困境”(奥尔森,2018：3),使得作为整体目标的粮食安全始终存在隐忧。

四、结论与建议

国以粮为本,民以食为天。粮食是安天下之本,粮食问题是关系国计民生的头等大事。2022年中央一号文件明确指出,要牢牢守住“保障国家粮食安全”这条重要底线(11)中共中央、国务院关于做好2022年全面推进乡村振兴重点工作的意见.国家粮食和物资储备局官网.(2022-02-22)[2022-07-18].http：∥www.lswz.gov.cn/html/xinwen/2022-02/22/content_269430.shtml。。联系现实,基层干部和农民在保障粮食安全方面扮演着重要角色。从基层视角出发解读我国当前的粮食安全迷思具有重要的学术价值和现实意义。研究发现,基层干部和农民的粮食安全认知存在差异。其中,基层干部普遍以自上而下的行政化思维看待粮食安全,而农民的感知则源于个体日常实践。从基层视角来看,当前粮食安全面临三重困境：其一,农业生产的脆弱性和农村人口老龄化背景下的劳动力短缺问题是粮食安全面临的结构性挑战;其二,土地政策灵活性不足与效果偏移、种粮补贴政策不完善以及生态政策的抵牾效应构成粮食安全的制度性障碍;其三,小农户、新型农业经营主体和基层干部在保障粮食安全方面存在诸多主观或客观上的问题使得粮食安全陷入主体性困境。

根据国家统计局2022年数据,我国粮食生产实现“十九连丰”(12)国家统计局局长就2022年全年国民经济运行情况答记者问.国家统计局网.(2023-01-17)[2023-01-26].http：∥www.stats.gov.cn/xxgk/jd/sjjd2020/202301/t20230117_1892146.html。。从数据上看,目前我国粮食储备相对充足,粮食安全基础相对稳固。然而,夯实粮食安全根基不能仅聚焦宏观数字,也应该关注数字背后与粮食安全保障高度相关的基层主体。区别于聚焦技术问题的自然科学视角,也不同于关注粮食供求的经济学维度,本研究从基层主体的微观视角出发,审视我国粮食安全迷思。本研究表明,尽管我国整体粮食产量保持稳定,但基层视域下的粮食安全实则面临着结构限制、政策张力以及主体困境等多重挑战。我们在对国家宏观粮食安全保持信心的同时,应该对微观实践层面暴露的现实问题给予足够的关注。

此外,本研究在一定程度上拓展了未来粮食安全研究的新方向。包括但不限于农民如何处理保障粮食安全与个体增收之间始终难以弥合的冲突;地方政府如何面对和处理国家粮食安全战略与基层实践的偏差,以及不同政策之间可能产生的实践冲突;国家层面如何宏观调控粮食安全战略实施过程中所出现的地区不平等,即粮食主产区与非粮食主产区之间不平等的再生产;等等。总之,粮食安全是事关国计民生的大事,上述问题是保障粮食安全始终无法回避的矛盾与冲突,对这些问题的思考与探讨将有助于我们拨开迷雾,更清晰地理解中国的粮食安全问题。

最后,基于粮食安全面临的诸多问题和挑战,本研究提出以下三点政策建议和行动倡议。第一,国家应加大粮食生产保障与支持力度,提高粮食生产补贴标准。其中,对粮食生产的一切政策支持、项目申请和补贴奖励,都应取消规模门槛,以惠及亿万小农户。第二,国家应通盘考虑各类农业政策,既要保证各类政策的有效性与灵活性,也要统筹实现各类政策之间的协调性与一致性,避免各类政策在落地时产生冲突或抵牾。第三,既要大力引导家庭农场、农民合作社等新型农业经营主体发展规模化粮食种植,提高粮食生产效益;也要积极引导小农户从事农业生产,实现粮食自给自足。