法治浙江建设背景下农村“外嫁女”合法权益保护实证研究

蒋伟灵

丽水职业技术学院

一、问题的提出

所谓“外嫁女”（或“出嫁女”）主要指与村外人结婚、但户口仍留在本村的妇女[1]。随着乡村振兴战略的持续推进，原本并不值钱的农村房屋和土地瞬间“身价”高涨，由是引发了“外嫁女”与其所在的村民小组之间关于集体经济收益分配、征地补偿款分配等经济利益纠纷。根据司法实践，解决该类纠纷的关键在于“外嫁女”是否具有集体经济组织成员资格，而关于确认该成员资格的标准，法律上并未明确，这也导致全国各地法院在处理该类纠纷时适用的裁判标准不一，“外嫁女”的合法权益无法得到平等保护。为此，在浙江全省乃至全国范围内统一裁判标准显得尤为重要和紧迫。

二、丽水市法院涉“外嫁女”案件现状分析

2023 年3 月23 日，在中国裁判文书网上（ 网址：wenshu.court.gov.cn）收集裁判文书，收集数据的截止时间为2023 年3 月23 日13:00。在高级检索中固定检索条件：“全文检索”中输入“外嫁女”，“案由”选择“民事案由”，“案件类型”选择“民事案件”，检索到在全国范围内共23859 篇裁判文书；再在左侧导航栏“地域及法院”选择“浙江省”，检索到浙江省范围内共998 篇含有“外嫁女”的裁判文书，其中丽水40 篇，温州183 篇，杭州138 篇。

从审判层级上分，丽水市法院的40 篇裁判文书中含中级法院裁判文书14 篇，基层法院裁判文书26 篇。从审判时间上分，2014 年1 篇，2015 年6 篇，2016年1 篇，2017 年3 篇，2019 年10 篇，2020 年14 篇，2021 年4篇，2022 年1 篇。剔除无效数据后，最终实际作为分析样本的裁判文书总数为38 篇。

各基层法院对于本院受理的同类案件的裁判思路基本一致，由于篇幅所限，同一县（市、区）或中级法院的案件仅选取部分进行对比（见表1）。

表1 丽水市法院涉“外嫁女”部分案件信息

经分析得出以下几方面结论，第一，关于集体经济组织成员资格的认定，仅有景宁畲族自治县人民法院在（2015）丽景民初字第00188 号案件中采用综合判断标准，并未要求原告提供有关部门认定其具有所在集体经济组织成员资格的证明。第二，丽水市莲都区人民法院等均以集体经济组织成员资格认定不属于法院受案范围，原告应先向有关职能部门申请解决为由认定原告不具有诉讼主体资格，并裁定驳回原告的起诉。第三，二审法院与一审法院在该问题上的观点一致，在“上诉人雷某因与被上诉人丽水市莲都区岩泉街道办事处长岗背村一组侵害集体经济组织成员权益纠纷案”中，丽水中院认为：上诉人提供的现有证据不足以证明其具有案涉集体经济组织成员资格，故原审裁定认定雷某的主体不适格并无不当[2]。

三、“丽水模式”及其现实困境

2006 年3 月，丽水中院发布《关于审理农村土地承包纠纷案件有关问题的指导意见》，该文件虽然不属于法律或司法解释，但对于丽水市各地法院在处理该类案件时无疑具有“约束力”，需参照适用。该文件确立了丽水市法院处理涉“外嫁女”案件的“丽水模式”。根据该意见，“外嫁女”需向其所在村集体所属的乡（镇）人民政府、街道办事处或县级人民政府农业行政主管部门申请行政处理（仅限于调解）。行政调解无果或对其不服的，方能向人民法院提起民事诉讼。此外，若“外嫁女”提起的民事诉讼中涉及农村集体经济组织成员资格认定的，还应先向前述部门申请确认，才能提起民事诉讼[3]。

行政调解-资格行政确认-民事诉讼的纠纷解决程序涉及行政和司法两个权力领域，如能顺利运行，当然可以发挥定分止争的作用，但实施起来，往往并非一帆风顺。在莲政复决字〔2020〕第1 号行政复议决定书中，复议机关认为：根据《浙江省村经济合作社组织条例》第十二条第一款第（三）项、第二十七条第一款第（二）项规定，村经济合作社社员资格取得、保留、丧失的相关事项，应当由村经济合作社章程规定或者由社员大会讨论决定。根据职权法定原则，被申请人并不具有核实确认是否具备村集体经济组织成员资格的法定职权。本案中，被申请人作出认定申请人蓝某不具有村集体经济组织成员资格的处理决定，显然属于超越职权。遂撤销被申请人丽水市莲都区人民政府岩泉街道办事处于2019 年12 月17 日对申请人蓝某作出的（2019）莲岩字第6 号《莲都区岩泉街道办事处处理决定书》。

该行政复议决定书的观点必将导致“丽水模式”的适用困难，它改变了2006 年以来类似纠纷的处理路径，在认为其合法权益受到侵害时，“外嫁女”的权利将无法获得救济。要想在后续的民事诉讼程序中不因主体不适格而被驳回起诉，“外嫁女”必须取得有关部门的资格认定证明，而复议机关认为乡（镇）或街道办事处等有关部门并无该项职权，“丽水模式”的第一个环节已然不具有可操作性，如此一来，该类纠纷恐将涌向信访部门以寻找可能的出路。

2013 年，温州中院出台《关于为我市农村综合改革提供司法保障的若干意见》，与“丽水模式”相比，温州中院对“外嫁女”权益的保护更进了一步。该意见明确要求法院在审理涉“外嫁女”纠纷时要强化集体经济组织成员资格的认定，加强对户籍在案涉集体组织的“农嫁女”及其子女的合法权利保护，使其享有与本集体经济组织成员同等的分配权。该意见要求将农村集体经济组织成员资格的界定纳入人民法院的审查范围，并特别强调同等保护。

文件还规定：“外嫁女”户籍在本集体组织且拥有承包土地，或户籍在本集体组织，且在配偶地未享受集体组织成员权益，对征地补偿款请求同等享受权的，人民法院应当予以支持。该条文细化了“外嫁女”享受同等分配权的条件，让人民法院在审理裁判时更具可操作性。

“丽水模式”下法院更趋于采取司法避让策略，需要行政机关先行对“外嫁女”的资格进行认定，方能进入诉讼程序。温州中院的处理模式则更具能动性，相比之下，该模式将更有利于涉“外嫁女”纠纷案件的解决。当行政机关和人民法院均不想处理时，人民法院是没有退路的，因为定分止争正是法院的职责所在[4]。

四、农村“外嫁女”合法权益保护路径的完善

在明确界定集体经济组织成员资格的法律出台之前，因缺乏统一的认定和裁判标准，“外嫁女”合法权益保护仍将面临诸多困难，需综合考虑立法、司法与行政等多方面权力关系的协调。

（一）厘清相关法律之间的关系

村民自治是《村民委员会组织法》确立的重要制度，司法实践中，限制或排斥“外嫁女”合法权益的“村规民约”往往强调其属于村民自治的范畴，法律不应干涉。有学者认为，“外嫁女”分配歧视正是村民自治下的产物。

男女平等是宪法的基本原则，任何法律的规定都不得与宪法相抵触。《妇女权益保障法》第三十三条第一款和《农村土地承包法》第三十一条均规定了对“外嫁女”在农村集体经济组织中的权益保护，任何组织和个人不得侵害。宪法是根本大法，具有最高法律效力。《妇女权益保障法》《农村土地承包法》和《村民委员会组织法》都是法律，处于同一位阶，只是规定的内容各有侧重，但在宪法男女平等原则的统领下，三者关于“外嫁女”合法权益保护的“立场”和“方向”应当是一致的。人民法院在审理涉“外嫁女”案件时不应径行认为该类纠纷属于村民自治范围，而应厘清前述法律之间的关系，切实维护作为少数人的“外嫁女”的合法权益。

（二）将集体经济组织成员资格认定纳入法院审查范围

在“再审申请人刘某因诉江西省吉安市井冈山经济技术开发区管理委员会、江西省吉安市井冈山经济技术开发区金鸡湖街道办事处以及江西省吉安市井冈山经济技术开发区金鸡湖街道西坑村委会里塘山村小组行政不作为案”中，最高人民法院认为：原告刘某是否具有里塘山村小组集体经济组织成员资格系法院在审理承包地征地补偿款分配民事案件中需要确认的事实，不应也无需由行政机关先行对其集体经济组织成员资格进行确认。同时，根据现行法律法规的规定，对于村民是否具有本集体经济组织成员资格的认定，不属于管委会、金鸡湖街道办以及其他行政机关职责范围，更不属于通过单独提起行政诉讼由人民法院进行审查的事项[5]。

与“丽水模式”不同，最高人民法院认为在现行法律对于由谁通过何种程序来认定村民是否具有集体经济组织成员资格没有明确规定的情况下，根据法不授权即禁止的原则，行政机关并无该项职权，这与莲政复决字〔2020〕第1 号行政复议决定书的观点一致。更重要的是，（2020）最高法行申4278 号案件确立了这样一种裁判思路，即由人民法院在民事案件审理中应当审查原告是否具有集体经济组织成员资格，排除了资格行政确认前置这一做法，让“外嫁女”的权利救济得到更有力的保障。

（三）协调行政权力与司法权力的关系

“丽水模式”为丽水地区该类案件的处理在很长一段时间内提供了解决方案，但时移世易，前述行政复议决定显然已经改变了该模式的可操作性和可持续性。在党委和政府的领导下，法院系统与行政系统应当尽快协调好在处理该类案件时二者所扮演的角色并立场一致、共同进退，不能单方面退出“丽水模式”的执行，在法律明确之前，继续为“外嫁女”的合法权益救济提供解决途径。

（四）充分发挥人民检察院的法律监督职能

民事诉讼法第十四条规定了人民检察院的法律监督职能，第十五条规定了支持起诉制度，这也为“外嫁女”提供了一条维权路径。2017 年至2020 年，浙江杭州和温州两地人民检察院共受理“外嫁女”申请检察监督案件32 件，主要诉求集中在要求确认当事人是否具有集体经济组织成员资格以及所在集体组织的收益分配方案是否违法等实体性事项。支持起诉制度不是一种刚性的公权介入方式，但在实务界看来，该制度无疑将有助于“外嫁女”维权问题的解决，促进案涉集体经济组织成员更新“嫁出去的女儿，泼出去的水”的传统观念[6]。

五、结语

一方面是重男轻女的传统观念，另一方面是保障男女平等的法治理念，村规民约存在以“多数人暴政”侵害“外嫁女”合法权益的可能。农村集体经济组织成员资格的认定不应属于村民自治范畴，而应由法律直接规定。在现有法律尚缺乏明确判定标准之前，人民法院应当将之纳入案件审理审查范围，并尝试在省高级人民法院指导下统一全省同类案件的裁判尺度，这是“同案同判”制度的具体实践，是维护法治统一的法治要求，也是法治浙江建设的应有之义、必经之路。