美国《公平住房法》治下的种种不公平现象

袁满　王波

由于美国社会长期的系统性种族歧视，少数族裔通常住在衰败的市中心和老城区。图为美国城市街景。

4月11日，美国白宫网站发布了拜登总统纪念《公平住房法》通过55周年的声明。拜登正式上任总统后第一周，便指示美国住房和城市发展部继续推进《公平住房法》实施。至今为止，拜登已在白宫官网各类声明中提及住房问题500余次。尽管该法令从颁布起到现在已实施55周年，但美国住房领域的不平等现象依然普遍存在。

《公平住房法》出台的背景

19世纪70年代起，美国南部各州政府、立法机构逐渐被白人掌控，对有色人种施行种族隔离，少数族裔在生活、交通、工作、学习和住房等方面饱受法律或潜规则歧视。例如，在住房领域，当时的路易斯安那州规定：若白人出租公寓房间给黑人，或黑人出租房间给白人，应处25美元至100美元罚款，或判处10日至60日监禁。随着越来越多的少数族裔迁往相对自由的北方生活，类似事情在北方也开始出现，1926年的“科里根诉巴克利案”（Corrigan v. Buckley）就反映了美国华盛顿特区住房领域的种族歧视现象。当时，位于华盛顿特区新罕布什尔大街的30名白人房东曾达成协议，任何人不得把房产租售给黑人。然而，协议签署后不久，其中一位白人房东就将房产卖给一对黑人夫妇，此举遭到其他协议签署人的起诉。最高法院最终判定租售合同无效，从法律上承认了歧视性协议的合法性。

第二次世界大战后，美国郊区的大规模扩张，也为美国住宅领域的种族隔离的延续提供了条件。若非洲裔美国人搬迁到白人社区附近，白人居民就会卖掉房产迁往郊区，这进一步加剧了非洲裔美国人在生存空间、社会生活和经济活动上的孤立。从20世纪五六十年代华盛顿特区居住的种族分布变化来看，美国住宅领域的种族隔离现象仍然非常严重。20世纪50年代初，白人主要居住在华盛顿特区西北部、东北部和东南部，非洲裔美国人主要居住在白宫正北方和东部。到20世纪60年代末，居住在华盛顿特区市中心和东北部的几乎全是非洲裔美国人，而白人则搬到了华盛顿特区西北部的郊区居住。

20世纪60年代黑人民权运动期间，伯明翰、纽约、洛杉矶和芝加哥等城市接连爆发种族骚乱。1967年，时任总统林登·约翰逊组建国内骚乱全国咨询委员会，希望找到骚乱爆发的原因，并制定出防止种族骚乱进一步发生的政策。该委员会得出的结论是，美国正走向两个分裂的社会——黑人社会和白人社会，两者之间的冲突和不平等在进一步加剧，继续现行政策将导致美国永久分裂为两个社会。该委员会的调查结果，加快了国会通过《民权法》。1968年，《民权法》在国会通过，《公平住房法》则是其中的一部分。该法令禁止相关机构基于种族、肤色、国籍、宗教、性别（包括性别认同和性取向）、家庭状况或残疾而拒绝出租或出售住房，或者在提供住房服务或設施时设置不同的条件或限制；法令还保护寻求住房援助或抵押贷款的人，以及受到住房骚扰或暴力威胁的人。只有在少数情况下，例如由宗教组织和私人俱乐部经营的住房，可以得到豁免。

《公平住房法》出台的目标是防止在住房领域出现公开的种族歧视。法令实施后，各种房地产广告和房地产信息中不再出现公开的种族歧视信息，但一些隐性歧视依然存在。1988年，《公平住房法》修正案通过。修正案扩大了《公平住房法》的适用群体，增强了美国住房与城市发展部的权力，加大了对违法者的处罚力度，现任总统拜登当时以参议员的身份推动了修正案的通过。

尽管《公平住房法》从颁布到现在已实施55周年，但美国住房领域的不平等现象依然普遍存在。近十年来，有关公平住房的投诉甚至逐年上升，从2011年的27000多起上升到2021年的31000多起。投诉事件主要集中在社区设施环境、住房贷款和房产销售等领域，住房领域的不平等对受歧视人群的收入、健康都产生了极大影响。

社区设施环境的不公平

由于过去几十年的系统性种族歧视，少数族裔通常住在衰败的市中心和老城区。这些地区商业价值较低，公共基础设施严重不足。居住在市区的少数族裔失业后，很难找到新的工作，导致城市税收减少，影响了市区的公共设施建设和公共服务。私人贷款机构为确保投资的安全，也不愿对中心城市的落后区域进行投资。这些不利条件使得更多居民迁出城区，城市发展进入恶性循环。在许多非洲裔美国人社区，唯一的商业开发是快餐店、汽车维修店和酒类商店这类“低端市场”，限制了居民获得更多服务和就业的机会。

许多少数族裔社区因缺少资金，基础设施严重老化，极大影响了居民的生活质量和健康状况。美国密西西比州的杰克逊市是以黑人为主要居民的贫困地区，英国广播公司曾于2022年9月报道过该市自来水污染问题。由于自来水厂设施严重老化，水龙头流出来的自来水都是棕色的。而州政府的资金却不断涌向杰克逊市周边更具发展潜力的城镇和地区，该市急需改善的基础设施却苦于资金不足无法修缮。当地居民不得不面对这样的窘境：要么选择高价购买桶装纯净水，要么驱车前往国民警卫队分发安全饮用水的地方打水。这对当地居民的生活和健康产生了极大影响。

2022年8月31日，美国密西西比州杰克逊市由于水处理厂出现故障，导致饮用水受到影响，志愿者正为市民分发矿泉水。

住房贷款的不公平

虽然《公平住房法》规定，在住房市场中，禁止相关机构基于种族、肤色、国籍等因素拒绝出租或出售住房，或者在提供住房服务或设施时设置不同的条件或限制。然而，金融机构内部对借款人信用的考量却常常倾向于将种族和金融风险联系在一起，这使少数族裔群体的信用评级普遍低于相同收入和背景的白人。即使是少数族裔群体中的高收入者，也难以获得优质贷款服务。美国全国房地产经纪人协会在2022年2月发布的调查报告显示，32%的非洲裔受访者表示，受种族因素影响，他们在进行房地产交易时面临更严格的贷款要求；相比之下，仅19%的白人受访者遇到类似困扰。

美国联邦公共住房管理局和地方公共住房管理局对社区进行了分类评估，按其偿还贷款能力，分为绿、蓝、黄、红四类，该评估也被称为“住宅安全地图”。几乎所有黑人社区均被列入还款能力较弱的红色类别。这种分类评估一直持续到20世纪70年代，至今仍在影响银行发放贷款。2021年12月，美国印第安纳州公平住房中心发现，美国和欧洲国家的一些银行在处理黑人社区客户贷款申请时存在歧视性政策。这些银行刻意减少向印第安纳波利斯地区黑人社区的贷款，撤消黑人社区支行，增加白人社区支行。据统计，印第安纳波利斯地区有30.5万黑人，占该地区人口总数的15.2%。而2019年至2020年，银行在该地区发放了2250多笔抵押贷款，其中仅37笔贷款发放给了黑人客户，占贷款总数的1.64%。这些行为直接伤害了非洲裔美国人自由选择住房的权利，许多人不得不選择购买地段和配套设施较差、价格较低廉的房产。

房产销售的不公平

房地产市场投资加剧了美国种族的割裂。根据2023年第一季度美国房产销售统计报告，全美1/6的房产被投资者收购，其中近一半是低价房产。投资者收购房产后，再将其出租或高价转卖，抬高了房产价格，使得收入较低的少数族裔在购房时处境更加艰难。

不仅如此，房产销售中的歧视现象也屡禁不止。房产经纪人在推销房产时，往往倾向于“看人下菜碟”。他们根据购房者的种族背景，向不同种族的客户推荐不同房产，从而影响种族之间的融合。

而且，少数族裔在出售房产时，他们的房产价值往往被低估，大大低于白人的同类房产。一些房屋中介甚至设置价格门槛，人为地给少数族裔出售房屋制造障碍。2021年3月，美国住房和城市发展部通过了一位非洲裔美国妇女与摩根大通银行之间的调解协议。摩根大通银行被控因该妇女种族背景而对其房屋进行了低于实际价值的评估，违反了《公平住房法》。最终，摩根大通银行向该名妇女赔偿了5万美元，并承诺对其房屋中介进行“公平销售”培训。2020年10月，美国全国公平住房联盟和九个地方性的公平住房组织联合起诉华盛顿州西雅图的全国性房地产公司Redfin，指控该公司对有色人种客户设定最低房屋挂牌价格。若买家或卖家出价在最低挂牌价之下，则该公司不提供任何房产经纪服务。

相比于55年前，现在美国住房领域的歧视手段更加隐蔽。大部分受害者因投诉过程复杂，诉讼周期过长，最后只能选择不了了之。显然，解决这些问题不能指望出台更多的《公平住房法》修正案，而是需要从联邦到社区各层面全方位地真诚付出，不折不扣地执行法律。然而，由于党派之争的扩大以及地产利益方的私利，加上美国社会种族的分裂，美国要实现真正意义上的住房公平变得越来越困难。