我国水污染流域协同治理的问题分析

2023-08-07陈星辰陈雅琪

客联 2023年4期

陈星辰陈雅琪

摘要：水污染单一治理方式无法解决河流的水污染问题，因此协同治理是我国水污染治理模式未来转变方向，针对我国水污染，现有的治理模式即“河长制”以及“区域协同立法”无力为跨省水污染治理提供实质性、深层次解决路径。《中华人民共和国长江保护法》中，已经明确提出要建立协调机制进行统筹治理，完善监督与保障机制等一系列有关我国水污染治理的措施，由此可以看出针对流域内我国水污染问题，需要将视角立足于整个流域进行全流域协同治理，完善流域内我国水污染协同立法工作、健全配套的流域内我国水污染协同治理法律机制、推进内外部法律监督机制完善，为我国水污染协同治理提供强有力的政策法律保障。

关键词：流域；协同治理；区域协调机制；政策保障

一、前言

过去几十年，我国经济快速发展付出了极重的环境代价，近年来我国的水体污染问题加剧，水污染治理问题迫在眉睫。对水污染治理模式探索的初期，治理模式较为独立且单一，但在治理过程中，当前对河流污染的治理多以行政区划为单元进行治理的治理方式，破坏了流域完整性，且出现各地监测点周边水质明显高于下游、治理效率低下、资源浪费等问题。

因此我国启动了流域治理的政策，我国水污染协同治理是指河流所流经的行政区域均以治理我国河流污染和维护我国河流清洁为共同目标，并进行通力合作、开展共同行动，有效治理河流我国水污染的过程。此举有效改善了我国水污染治理片段化、模式僵化、处理效率低下等问题。但协同治理工作开展后，仍暴露出很多问题，无针对全流域的、系统性的、连续性的立法；且当前治理主体单一，主要是依靠政府的威权进行治理；关于协同治理的治理效果考评仅仅以内部文件的形式，法律层面没有形成切实有效的监督机制。因此本文尝试对水污染治现有理论和实践进行初步探讨，并针对现存的问题提出本文的完善建议。

二、我国水污染流域协同治理理论基础

（一）流域

“流域”本身是一个地理概念，指的是由分水线包围的河流集水区，即河流或水系的水量补给的全部区域。《长江保护法》将“流域”的定义正式引入法律，因此，结合其地理概念，法律的含义表现为，“以水资源为核心要素，由土地、生态等天然要素及其与之相对应的经济、社会等人文要素所构成的综合系统。”据此我国划分出七个主要流域，包括：长江流域、淮河流域、珠江流域、辽河流域、黄河流域、松花江流域、海河流域。

（二）協同治理

协同治理是指行政机关之间或者行政机关与其他主体采取协同行动，对某些行政事务进行整治的活动。关于协同治理的概念的理解，学界有以下主要观点：一是协同治理着重强调政府在协同治理中起着主导作用，认为其是由政府发起的，单个政府部门或者多个政府部门与单个或者多个非政府部门共同参加的、正式的、拥有共识的、商讨的、目的在于制定或者执行公共政策或管理公共事务或资产的一种治理安排；二是认为协同治理是一个进行协商的过程，涉及利益方为解决其共同面临的问题而开展协商以及对话；三是将协同治理视为一种制度安排，人们为了使一个公共目的成为现实，有建设性的参加到跨公共部门、跨不同层级政府或者跨公共、私人、公民团体的公共政策制定和管理的过程以及结构。

（三）整体治理理论

整体治理理论强调在现有行政区划的基础上，加强地区、组织或者部门之间的合作，以提高公共服务的效率。根据现有的理论成果，学界认为整体性治理主要表现为以下几个方面：首先，整体性治理在不改变现有组织的基础上，对现有组织机构的职责范围重新协调整合；其次整体性治理表现为信息的全平台共享；第三，整体性治理还表现为跨业务种类的协调治理，以实现业务之间的整合协调，第四，整体性治理表现为针对某一问题的法律法规、政策等协调整合。整体性治理理论为我国水流域协同治理应当从哪些角度入手提供了思路。

（四）府际合作理论

有观点认为，在现在治理体系之中管辖权总体表现出界限逐渐模糊的趋势，政府、部门间协同是发展的必然趋势，且应当扩大治理主体的范围，把各方力量都集中到政府决策的过程中。我国学者对府际合作治理理论进行了界定，认为府际合作治理是为了实现或增进公共利益，政府部门和非政府部门（营利部门、第三部门或公民个人）等众多公共管理主体彼此合作，在相互依存的环境中分享权力，共同管理公共事务的过程。

三、我国我国水污染流域协同治理现状及困境

（一）“河长制”——省内分段治理方式

“河长制”起初是为了治理2007年太湖水质严重恶化导致大面积的蓝藻所造成的重大污染重大污染问题，“河长制”改革实施以后，江苏省无锡市境内水功能区从2007年到2015年的水质达标率由7.1%提高到 44.4%。后经多方试点，2017年6月，十二届全人常第二十八次会议修改了《中华人民共和国水污染防治法》，增加了有关河长制的规定，“河长制”在法律层面上予以确认。河长制建立了省、市、县、乡四级河长的分级设置，水流采取分段治理的治理模式。河长制的出现，打破了同一行政区内水污染治理的不同责任部门之间的桎梏，实现了不同行政区划内的协同治理。

（二）云贵川跨行政区划协同治理

赤水河起源云南省昭通市，流经我国云贵川三省的多个市县。由于流经不同的行政区划，由于各地经济水平、发展需要、组织架构、配套机制等层面的不同，在水污染治理的层面，出现了水污染治理标准不统一，规划不同等问题，严重制约云贵川三地的水污染治理效率。

因此为了统一标准、协同治理、提高治理效率，云贵川首先开始了国内的省际协同探索，2011年三省共同制定《省赤水河流域保护条例》，构建跨行政区的水污染协同治理机制，通过统一立法指导、协调完善配套机制为全国水污染流域治理提供借鉴先例。但在具体实施过程中，云贵川三省省际协同仍暴露出许多问题。首先，由于各省的治理长度不等，治理压力的问题导致治理标准的严格程度无法统一。其次，各省各地区发展水平较大，发展定位不同，对于治理资源的投入无法制定严格标准，否则法律的实施都可能陷入困境。第三，各地立法观念不同，在法律的理解、适用和依法规划的时候会陷入矛盾。第四，仍然没有形成统一的协作机制，例如贵州省境内的相互预警、通报制度并没有在三省范围内普及。

（三）当前流域我国水污染协同治理实施困境

1.流域立法的不足

立法的不完善阻碍水污染协同治理的与高效推进，但目前我国流域立法明显存在不足。

首先，我国水污染流域协同治理的立法国仍存在大量的立法空白，我国目前划分的七大流域中，只有长江流域有《长江保护法》来进行长江流域的协同治理，我国另一大流域——黄河流域的区域协同也仅仅是在探索推进阶段。

其次，目前我国的协同治理仍然主要依靠政府文件和相关政策的保障，且协同治理的相关制度立法层级较低。我国《水法》、《水污染防治法》、《环境保护法》对于水污染防治具有了宏观的总体的规定，《环境保护法》第二十条规定，国家建立跨行政区域的重点区域、流域环境污染和生态破坏联合防治协调机制，实行统一规划、统一标准、统一监测、统一的防治措施。由此可见，关于我国的协同治理的问题，仍处在原则性的规定，缺乏可操作性，需要更多的细则对立法的空白进行补充。

2.社会缺少多元共治的普遍共识

当前的流域水环境治理主导权赋予了各级党政的领导，仍然处于一个封闭式的治理条件下，主要依靠政府力量进行推进。实际上社会力量在多元共治、协同治理的参与程度不高。这是因为污染防治的政府间权力运行具有明显的“纵向集中—横向协同”特征，在此情况下水环境治理的问题不再取决于法治，而是取决于人治，即取决于责任人对于水污染治理的重视程度，水污染治理权的掌握程度依据对水污染治理的政治资源的掌握程度等。

3.监督机制缺位

首先，无论是“河长制”还是“区域协同立法”，其考核问责采用是一种行政层级的方式，采取的是自上而下的形式问责。往往是由由上级对下级的责任人监督。

其次，对于我国的监督机制的机制单一，属于行政系统内部监督导致社会意见对责任人员的作用非常有限。由于问责机制不公开透明，社会监督参与较低，严重制约监督的公正性。

4.治理模式碎片化

河长制的实践，解决了统一行政区划内部门之间的协同问题，改革省级内部提高了环境治理的效率，但是从整个流域的主体来看，“河长制”无法解决跨省级行政区河流污染问题，区域协同相比河长制，更进一步扩大了协调的区域或部门范围，取得了较好的成果，但是依然没有实现全流域的整体配合协调。

四、我国水污染流域协同治理法律对策完善

（一）推进流域立法

针对污染治理的问题，中共中央、国务院也明确提出要加快生态环境污染治理的各个层面的法律的制修工作。在完善流域协同治理的法律空白的同时，应站在流域全局的角度统筹协调，结合各地自然、社会和客观现实和发展需要，合理配置权责、制定切实标准，推动完善我国关于跨行政区流域环境协同治理、监督、联合执法等制度安排，整体规划联防联控的具体实施程序、标准；应建立更为完善的水污染流域协同治理的法律保障体系，以实现流域水污染的整体协同治理。

（二）完善监督机制

首先，应当建立科学的地方干部考核机制，应当建立地方经济高质量发展的考评机制，不应当仅仅追求GDP的增长，而是将经济长期稳定发展、环境综合治理治理和生态的可持续结合起来，将生态环境的治理成本和污染治理的成效纳入责任人员的考核范围。

其次，摒弃单一考核机制，水污染治理的成效考评不能局限在本行政区划内，应当综合水污染治理成效对整个流域的作用进行综合考虑，促进和地区责任人员为追求更高的治理效率和更好的治理成果主动推进与上下游的合作。

（三）完善利益协调和补偿机制

经济基础决定上层建筑，各地的经济和发展水平的不一致以及不同的发展需要是制约各地水污染治理投入的主要因素。因此应当发挥经济的作用，建立完善流域生态补偿的制度，以协调地区间、地区内部环境发展和污染治理的矛盾。

首先，要完善行政区划内的纵向生态补偿机制。新安江流域的流域生态补偿的先例，对我国的流域生态补偿的建立起到了先进的示范作用。借鉴新安江的实践经验，国家及各行政区划可以积极探索出台关于流域生态补偿的相关制度，明确具体的补偿方式和补偿标准，并建立合理的责任追究制度。

其次，统筹协调建立全流域横向生态补偿机制。在流域范围内鼓励建立跨省界流域横向生态补偿机制有助于我国重点流域流域上下游生态环境保护与修复工作的推进。但是具體的补偿标准的确定是跨行政区的流域生态补偿的难点，可以尝试通过一般性补偿标准、补偿协议两种方式进行实践。

五、结语

自从党的十八大以来，习近平总书记多次对祖国的江河进行考察调研。总书记认为治理水污染、保护水环境关系着中国人民福祉，关系着我国未来，关系着中华民族是否能够永续发展。各地在进行水污染治理时，都充分发挥了地方智慧，或对政策法律细化结合地方实情形成贴合当地水污染治理制度，或开展一些颇具地方特色的治水活动。无论是“河长制”还是“区域间协同立法”、“生态补偿机制”都是地方为水污染治理所进行的努力，且包含着统筹和协调的政治智慧。生态环境的治理，必须脱离固有的行政地理限制，走向区域化，协同化、整体化、高效化，才能实现全流域共治、共享、共赢。

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