对《未成年人保护法》中“国家监护”立法的完善措施

林 飞 王 一

1．山西省汾阳市人民法院，山西 汾阳 032200；2．山西省汾阳市人民检察院，山西 汾阳 032200

本文通过对国家监护立法现状的分析，并制定对应措施去完善国家监护实施程序和国家监护制度，探索国家监护制度本身存在的价值意义以及相应的理论内容，使其能够有效运行，保护未成年人的健康成长，守护民族的希望。

一、国家监护立法内涵

在我国新修订的《中华人民共和国未成年人保护法》（以下简称《未成年人保护法》）中，明确提出了长期国家监护和临时国家监护，虽然我国法律法规中，对于国家监护的具体概念并没有明确指出，但是综合来看国家监护指的就是利用国家公权力制定相应监护制度，去保护弱势群体的合法利益。未成年人国家监护是以满足儿童安全保护需求为基本目标，相比较家庭监护来说，国家监护具有强制性、补位性和暂时性，内容范围上更加广泛。同时，国家监护的对象是未成年人，并以公权力机关作为国家监护主体。此外，未成年人国家监护类型分为两种，一种是政府职能部门的直接监护，另一种是“私有化”监督权，通过资金保障和司法救济机制的双重保障，实现对未成年人的保护。

二、未成年人国家监护立法现状

（一）国家介入不规范

国家监护中介入规范包含两个方面，一是介入的时间，也就是能否通过对介入情形的判断，及时采取保护措施去保护未成年人的利益；二是介入的前提，需要关注是否尊重合理范围内的家庭监护基础且在不该国家监护介入时保持界限。其原因就是由于缺乏程序性的规范，撤销制度的相关规定不够具体化，让国家监护的介入受到了阻碍。《中华人民共和国民法典》（以下简称《民法典》）中虽然对监护权的撤销规定了三种情形，但《民法典》中的规定较难操作，且具有一定的模糊性。加上在具体的实际案例中，基层的执法者反而会对父母侵权抱有更大的包容度，以及量化标准不明确，导致相关部门不能够按照侵害不同程度而采取不同的干预手段，批评教育的方式也收效甚微，容易导致未成年人遭受二次侵害。因此，国家监护的介入情形不明确是不可忽视的问题之一［1］。

（二）儿童福利机构法律地位不明确

我国各项法律明细中对“收留抚养”并没有详细解释，而实际生活中，相关的儿童福利机构在“收留抚养”的基础上，不仅负责照料儿童，对儿童的相关事务更是有着决定权。但是在《民法典》中，对于有资格担任监护的人或组织的主体规定中，并不存在儿童福利机构，导致儿童福利机构和民政部门出现职责交叉，儿童福利机构也因此成为民政部门的下属部门，导致福利机构独立性缺乏。由此看来，我国法律中虽然规定了国家监护制度，但具体程度还不够，影响了未成年人保护目标的完美实现。

（三）国家监护实施程序与职责分工

我国的《未成年人保护法》中即使规定了保护未成年人不仅仅是国家和社会的责任，更是全体成年公民的责任，但是，却没有明确的参考执行标准和执行程序提供给执行部门。虽然行政规章中对家庭监护有一定的监督作用，但在效力范围内仍然受到限制，立法工作仍然需要在落实监护监督制度之前做好，而目前我国国家监护制度具体职责中则是包含了未成年人个人财产和人身安全两个方面，与家庭监护相比有所不同，所以在职责方面，法律也应该对其进行具体的立法职责规定［2］。

（四）对国家监护监督不足

我国国家监护过程中仍然有监护不力、部门管理混乱、公职人员滥用职权的乱象发生，究其原因，一是因为没有落实必要的监管措施，对未成年人国家监护监督力度不足，并没有有力的监督主体；二是没有建立健全监督程序，导致对未成年人国家监护制度的监督作用没有实际依据支撑进行有效发挥，缺乏有效主体保障。在实际生活中，对未成年人国家监护的监督仅限于履行职责，没有重视监督制度的制定，与国家监护制度制定目的不符。此外，在《民法典》中对于监护监督的权利归属并没有明确，导致内容过于表面化，可操作性较低。

（五）国家监护退出条件模糊

目前国家监护退出条件指的是在该退出的时候没有退出，不该退出的时候却退出了两种形式，完善的退出机制可以让未成年人在合适的时机回归家庭。一方面，对于国家监护制度的及时终止是为了对国家监护资源最大化利用，另一方面是为了促进未成年人的健康发展，在家庭监护得到恢复时，允许未成年人返回家庭，可以使其感受到真正的家庭温暖。但是，对于监护权的恢复时间仅仅依靠法官的生活经验和专业知识，是不能够准确进行分析和判断的。因此，在实践中，对原监护人的回归时间要进行充分考虑，对申请恢复监护的期限进行判断［3］。

三、未成年人国家监护立法完善措施

（一）健全国家监护介入规范

国家监护的介入规范健全可以从三个方面进行：第一，规定基层定期走访制度。通过事前安排走访去判断国家监护是否应当介入，为国家监护的介入时间提供可靠性较高的量化标准。具体来说，对基层定期走访制度进行规定，是为了解决如何有效在未成年人国家监护制度介入环节中运用基层强制报告制度和父母监护权撤销制度。通过基层有关部门的定期走访，查明未成年人因监护陷入困境的具体情况，对其进行准确评估，决定国家监护是否介入。家访的内容主要是对于实际监护人的履责情况进行判断，并通过监护履行评价机制，对出现监护问题的家庭进行定期走访；第二，建立非国家监护人监护权撤销听证制度。通过法院申请启动听证程序，对复杂不清的案件更加谨慎对待，增强司法的公信力。通过审前听证制度，了解相关人员对被撤销监护权的申请人的看法，虽然主观性较强，但人文关怀得到体现，也体现了对国家监护是否介入的谨慎处理；第三，做好临时和长期监护衔接，避免临时转为长期监护时出现监护职责重叠的尴尬，进而造成对未成年人的心理伤害。做好临时和长期监护的衔接，厘清监护人的职责范围，让国家监护有最优化的介入形式。

（二）丰富照料模式

目前，儿童福利机构的主要照料模式是对监护儿童进行抚养和照料，国家对于儿童福利机构的重视程度逐渐增加，也增加了资本融入。但是，儿童福利机构从根本上来说，依旧是机构照料模式，探索和丰富照料模式，积极促进未成年人健康成长。依靠法律对监护人和照料人进行职责明确分工，并给予照料人在一定程度上的独立地位。具体包括照料人负责被监护人的保护、日常照顾、教育、日常医疗事务、学习事务等，但是将重大事务决定权交由监护人行使，如重大医疗手术的签字同意权。

（三）明确国家监护适用情形

国家监护措施主要分为三个内容，代位监护、监护补足和监护监督。而未成年人监护失当行为可以分为四种类型，分别是监护不力、缺失、困难、侵害。在利用国家监护相关措施时，需要对监护失当的类型进行准确分析，再选用合适的措施对未成年人进行救济。如监护不力指的是未成年人监护人沾上恶习导致监护职责无法履行，这种由于监护人主观原因造成的危害程度较低，且改正的可能性较大，所以，要采取监护监督措施，由监护监督组织或人对其行为进行纠正，并在后期进行跟踪和测评其改正情况。此外，需要注意的是，监护补足措施包括为未成年人提供临时监护和提供经济支持，而且这里的临时监护期限不得超过6 个月，一旦采取这项措施需要超过6 个月的则由国家进行代位监护。监控补足措施是指在客观上监护人无法履行监护责任，如经济条件或人身不自由情况下采取的监护措施。监护侵害是监护失当类型中最为严重的情形，要先对侵害程度进行评估，再采取应对措施，对于多次侵害仍不改正，又严重伤害未成年人身心健康的可以直接剥夺其监护资格，采取国家代行监护措施［4］。

（四）完善国家监护实施程序

国家监护是一个包含全面的动态化过程，通过管理措施的制定或其他方式去发现是否存在着监护不当的行为，然后采取国家监护介入措施对未成年人实施救济，并为后期未成年人监护提供保障。因此，未成年人国家监护的实施程序要先启动，再进行问题救助。未成年人监护问题关系到国家和社会，对于村委会、居委会等特殊职业群体来说，对未成年人监护有着强制报告的义务，如果对未成年人受到侵害的情况知情不报，将会受到严厉处罚。而对于其他社会群众来说，要扩大宣传范围，鼓励全社会公民对于侵害未成年人利益的行为进行举报。另外，实行国家监护程序，设立专项热线，并将热线电话张贴在教学场所和公共区域。最后，救治程序应该包括记录、跟踪、分析、调查、评估、解决，就是通过民政部门对接到的举报进行登记并核查事实真伪，让村委会或居委会对监护存在问题的家庭进行家访，并报告民政部门，由民政部门对家访结果进行调查和评估，如若结果构成犯罪，移交司法机关，可以剥夺其监护资格。

（五）优化国家监护部门合作制度

国家监护制度包括儿童、政府工作人员和各项措施程序，为了避免部门之间互相推诿职责的现象出现，实行未成年人国家监护制度，要建立各部门的合作机制。第一，建立信息共享平台，让各个部门之间能够通过资料共享，增强沟通与交流，建立相应资料库，减轻部门工作压力；第二，搭建定期监护干预反馈框架，与辖区内的家庭情况定期联系并沟通，做出汇报，及时发现监护不当问题；第三，建立责任追究制，对于工作懈怠的部门要进行一定的法律处罚。除此之外，民政部门可以采取多种模式监护，可以由部门担任监护人，也可以通过购买服务的方式寄养于其他爱心家庭，实现对于未成年人的多样保护。

（六）加强国家监护监督

加强国家监护监督可以从四个方面进行：

第一，关于监护监督的方式主要包括四种，一是定期听取监护人报告；二是对其进行批评教育，跟踪督促监护人予以改正；三是强制要求监护人在监护不当行为出现时，对其进行停职教育；四是相关机关要对染上不良恶习的监护人进行强制性管教，直至其恶习得到改变。

第二，关于监护监督人。由法院和民政部门担任监护监督机构，监护人或被监护人的好友、近亲属则作为监护监督人，通过双重监护模式实现互相监督、相互牵制。

第三，关于监护监督人或组织的主要职责是对未成年人受监护情况进行定期访问，对于监护不当行为进行教育与警告，由于法院的威慑性更强，因此，在监护监督职责上也有着更大的权利范围，除去在民政部门担任未成年人监护人情形下有监督责任，也有着对未成年人监护事项的最终决定权。

第四，关于监护监督人的报酬请求和辞任权。一方面，是因为监护监督有着重要的地位，可以在身体出现重大残疾、男性超过60 岁、女性超过55 岁、其他特殊情况发生时提出辞任请求。另一方面，担任监护监督人是具有一定的社会利益保护意义的，应当给予相应的报酬，因此，报酬请求权是必不可少的，如果被监护人没有独立财产，可以由国家财政部门予以补贴。

（七）明确退出条件

退出条件的明确分为两个方面，分别是细化父母监护权的恢复要件和建立退出后跟踪评估机制。前者要从两个层面去分析，一方面，申请人是否具备申请资格，应对监护人监护权被撤销原因进行准确分析。如果是由于故意犯罪，则不具备恢复资格，如果是由于身体状况和经济条件等客观因素导致监护能力被撤销，可以在能力恢复后向法院申请恢复监护权利，而如果是由于其过于懈怠，导致被监护人陷入困境，就由村委会或居委会对其提供亲职教育，考核结果后可以申请恢复监护权；另一方面是司法机关，也就是法院在接到申请后，应该对其进行多方面的评估，综合考量后再做出是否恢复其监护权的决定。后者是一种事后安排，在监护关系恢复后一定期限内应对监护人进行监督来确保被监护人不会被再次伤害。

综上所述，在对未成年人国家监护立法制定完善措施时，要遵循被监护人最大利益原则，明确国家监护介入规范适用情形、实施程序以及部门合作机制的建立健全，加强监督，实现对国家监护立法的优化，切实做到对未成年人的有效保护。