多元普惠托育服务体系建设研究

文/杜智民 刘旭旭 （长安大学人文学院）

一、问题提出及文献回顾

目前，我国已经进入老龄社会，“高龄少子化”“人口结构失衡”是当前我国社会人口发展的现状，提高出生人口数量，增加0-14 岁人口占总人口的比重是缓解我国人口结构失衡的重要举措。然而，近年来我国社会人口生育率持续走低，群众的生育意愿低迷，高额的生育成本是导致这一现象的直接原因,这其中包括生育子女之后的生育、养育、教育的直接成本和女性职场被歧视等的间接成本，而由于托育社会化供给短缺，女性在职业发展与子女养育之间面临两难选择。因此，“十四五”规划纲要明确指出，发展普惠托育服务体系；《中华人民共和国人口与计划生育法》也将“推动建立普惠托育服务体系，提高婴幼儿家庭获得服务的可及性和公平性”正式写入法律。至此，作为实现人口政策的配套政策，普惠性托育服务体系受到学术界的普遍关注，普惠性的托育服务如何供给成为“十四五”期间亟待解决的重要民生问题。

在国家层面的政策引导下，自2019 年以来，国内学术界对于普惠托育服务的研究热情空前高涨。一方面，学者将目光聚焦国际，通过对发达国家和地区托育服务的经验做法进行研究总结，提出推动我国托育服务发展的路径，洪秀敏[1]（2021）通过对瑞典、英国、德国、韩国四个国家托育服务不同的供给模式的对比研究，提出我国托育服务“适度普惠”的发展路径；另一方面，研究国内托育服务的现状。第一，例如刘金鑫等[2]（2020）和童连[3]（2021）以上海市、北京市等为例，研究先进做法，发现存在问题提出完善路径。第二，从单一托育服务的发展模式以及具体形式入手，例如ppp 模式，公私合营模式，公共托育，嵌入式托育，社区托育等，来研究我国托育服务的发展路径。本文在已有学者研究成果的基础上，基于对多元主体参与下不同托育服务模式的研究，发现我国多元普惠托育服务体系建设存在的问题，助力我国普惠托育服务体系完善发展。

二、多元普惠托育服务的模式

目前，在我国政府的大力推动下，普惠托育服务呈现多元主体协同共治的局面，发展出了以下五种托育服务模式：市场托育服务模式、托幼一体化模式、福利托育模式、社区托育服务模式、家庭托育点服务模式。

（一）市场托育服务模式

市场托育服务模式在目前我国托育服务中占重要比重。回顾我国托育服务发展的历史进程，改革开放后，随着社会主义市场经济体制的逐步确立，企业的社会化改革，使得托育服务从国家集体的托育服务逐渐朝着市场化和“隐家庭化”的趋势发展，供给主体主要以市场和家庭为主。家庭承担托育服务的主要责任，自由选择。市场托育服务模式有两种类别：一种是民办营利性托幼机构，在工商部门登记注册，由家庭承担托育费用；后者在民政部门登记注册；另一种是民办非营利性托幼机构，由政府和家庭共同承担托幼费用，为婴幼儿提供托服务。

（二）托幼一体化模式

托幼一体化发展是国际婴幼儿托育事业发展的主要趋势。目前，我国仍处于初步发展状态。一方面，通过鼓励学前教育资源充足并且设施完备的幼儿园开设托班，招收2-3 岁的婴幼儿，提高资源利用率；另一方面，对于新建、改扩建的幼儿园，在园区规划上，做好开设托班的规划。无论公办民办，对开设托班的幼儿园在政策支持、税收优惠、财政补贴等给予支持，助力托育服务发展。由于我国目前学前教育资源较为充足，该种模式对支持2-3 岁婴幼儿提供保育服务实践性更高。

（三）福利托育模式

在我国，福利托育模式即用人单位采取自营或者联营等方式。为员工在工作场所提供的嵌入式托育服务模式。服务对象的针对性，可以切实解决职工家庭在工作和育儿方面两难的选择。魏义芳、张本波[4]（2021）以浙江省 （杭州市滨江区）首家产业园区嵌入式幼儿园 （含托育）为例，分析了民建公营形式的托育服务在地方发展中取得的成就。杨雪燕等[5]（2019）以新公共服务为分析框架 （从理念、项目、方式、规范、机制、政策和效果7 方面入手），分析了企事业主导模式下的三种面向职工的福利型托育服务形式，即企事业单位自办托儿所、企事业单位购买专业服务 （企事业提供资金和场地，委托专业机构开展服务）和企事业购买非专业服务 （企业委托赋闲在家的职工家属或者全职太太提供服务，企事业予以补贴）。上海市总工会推出的“职工亲子工作室”是新时期我国福利托育服务模式的新尝试。

（四）社区托育服务模式

社区托育服务模式已经成为许多发达国家托育服务的主流类型。社区托育服务模式就是依据社区现有的闲置基础设施改扩建，或者与已有的设施实现共建共享，吸引社会力量进入社区发展一系列连锁式、嵌入式的托育服务。由于社区本身离家近、便捷，同时社区与政府挂钩，也为托育服务的监管提供便捷，有利于高质量、普惠的托育服务发展，可以较大程度地解决当前我国托育难、托育贵的问题，未来在我国的发展空间巨大。2021 年，真爱幼幼集团与眉山市国投集团签约合作，发挥地方国企的优势和真爱幼幼的专业优势，在眉山每个社区建设专业的托幼机构，致力于与国家共同扩大普惠性托育服务供给。[6]

（五）家庭托育点服务模式

家庭托育点服务模式，在我国是一种新兴的、新业态的托育服务模式。家庭托育点服务是指在住宅楼内照顾较少数量儿童的托育服务。是一种基于“邻里照顾”概念的小型互助托育服务模式。婴幼儿照料的特殊性，邻里社会互助式照料是大多数家庭对于在公办托育服务不足情况下比较满意的托育服务形式。刘中一[7]（2017）在比较发达国家家庭式托育的基础上，认为在我国高质量机构托育服务不足的情况下，家庭托育服务的重要性以及在我国发展的可能性。目前，家庭托育服务点已经在我国北京、广州等地逐步兴起，樊晓娇、陈炜[8]（2022）基于广州市F 品牌托育园的调查，研究了家庭式托育服务的困境与出路。国家卫生健康流动人口服务中心课题组[9]（2021）在调研北京市民居园的基础上，分析了当前北京家庭托育服务模式发展的现状、困境与出路。当前家庭托育点服务模式在我国仍处于摸索发展阶段，由于我国法律规定，民用住宅不能用来商用，相关法律法规对于家庭托育服务没有明确规定，使得家庭托育服务在准入、监管等方面存在无序发展的局面，但同时，由于其嵌入社区的便捷性，以及家庭对其需求的可观，未来在我国有较大的发展潜力和空间。

三、多元普惠托育服务体系存在的问题

（一）缺乏完善的政策法规体系

当前我国托育服务呈现多主体、多模式、多形式的社会化参与局面，这给我国托育服务的政策法规体系完善建设也带来极大挑战。我国目前没有形成完善的托育服务政策法规体系，目前我国对托育场所的规范性文件主要有：住建部2019 年新修订的《托儿所、幼儿园建筑设计规范》和国家卫健委发布的《托育机构设置标准 （试行）》《托育机构管理规范 （试行）》，这些文件对托育服务机构的场地、建筑标准、保育员的学历等给出了相应的规定，但是在托育服务内容、课程设置标准等方面没有明文规定。多元普惠托育服务供给模式存在政策堵点，一些托育机构注册无门，企事业单位办园存在资质问题，家庭式托育点没有完善的政策体系，实际发展中存在消防设施不合格，安全员缺失、厨房餐饮无证违规提供服务等问题，安全隐患较大，亟需完善的政策法规体系填补空白，助力普惠托育服务高质量供给。

（二）参与主体不充分，普惠托育服务供需矛盾依然突出

我国托育服务呈现广泛社会化供给形式，但依然存在供需矛盾突出的问题。第一，各个参与主体不充分，由于托育服务前期投入成本巨大，房租、装修、教具、消防等方面的硬性要求，使得一部分社会力量望而却步，投资意愿不强烈。第二，普惠托育服务供给不足。相关调查显示，大部分家庭愿意将幼儿送至公办托育机构，相比于市场主导下托育机构高昂的费用，公办托育价格较低，托育也更安心、放心。但公办托位面临一位难求的状况，尽管教育部2019 年启动了普惠托育扩容等行动，但仅仅依靠幼儿园开设托班等难以满足公众需求，而满足家庭入托需求的企事业单位办园以及家庭托育点等却面临办园资质问题。浙江省首家嵌入式园区托育服务，采取民建公营形式获得家长一致好评，但也面临供不应求的情况。另外，家庭托育点模式受制于规模，也只能提供小规模的托育服务，同时发展初期各方面政策不完善，使得家庭托育点服务价格高昂，不能较好满足家庭的托育服务需求。例如广州市家庭式托育服务——F 品牌托育园，遍及我国广州、上海、深圳、北京等地，设置在商业区高楼内，平均月收费在6000-7000 元。价格较高．第三，托育内容供需不匹配。目前2-3 岁婴幼儿托育，主要是以照料为主，但是从上海市的普惠托育点的相关调研资料显示。家长对托育内容有更高期待，希望提供早教服务。

（三）管理体制不健全，托育存在安全隐患

我国0-3 岁托育服务无明确主管部门，各地区、各种模式发展差异较大。公办幼儿园托班在办园资质、软硬件设施等方面严格落实国家标准、但大多数企业开办的托育点以及家庭托育服务点这种新兴的模式，不具备托育服务的资质，在市场准入方面，只能以教育企业等在工商部门登记，实则提供部分保育等服务。这些机构在消防、室外活动场地、厨房餐饮标准等方面不能达到托育服务机构设置标准，同时又未登记托育服务，因此存在政府监管缺位的情况。另外，一些托育机构，并未设置应急管理规划并进行应急演练，存在较大安全隐患。广州市F 品牌托育园，作为一个家庭式的托育服务供给同样面临上述问题，在托育服务发展较快的广东地区尚且如此，其他地区的家庭式托育服务情况也可想而知。

（四）婴幼儿托育服务专业人才短缺

当前我国婴幼儿托育服务从业人员呈现待遇水平不高、保障体系不完善、任职资格低、从业前景不景气等一系列问题。近年来，随着社会对托育服务需求的激增，保育员供不应求，同时也存在托幼从业者的教育培育体系与实际需求的高专业性的不匹配。社会力量参与托育服务行业，保育员师资缺乏已经成为制约其发展的重要原因之一。

待遇水平方面，托育机构保育人员的薪资水平相较于幼儿教师偏低，严格意义上来说，保育人员不在教育系统人员行列,工作具有较大的临时性，其工资收入和退休养老无法像编制教师一样得到政府保障,流动性较强。[10]同时，普惠性托育服务供给工资水平低于市场主导下的托育机构从业者的工资水平，从业者对行业发展前景迷茫，进一步制约了普惠性托育服务的供给，形成恶性循环。另外，部分托育服务机构缺乏对从业者的定期培训与考核，这些也都是托育服务行业发展亟待解决的问题。

四、多元普惠托育服务体系的实现路径

（一）加强顶层设计，完善政策法规体系

完善托育服务法律体系，应该建立专门针对0-3 岁托育服务的法律体系，针对托育服务实践中出现的多种形式的托育服务供给所暴露出来的资质不足、人员配备不到位、部分保教内容不合规等等，从行业标准、服务质量、环境标准、保教内容、人员配备、责任追究等各个方面落实细化托育服务法律体系。明确相关部门职责，包括教育、卫生、财政、人社、公安等相关部门之间的职责划分和合作机制，同时加强监管。对托育服务进行全过程监管，完善的政策法律体系，是全过程监管的基本依据。只有这样，才能全面规范行业健康发展。使得托幼家庭托育放心、托育安心！

（二）拓宽多种筹资渠道，激活社会力量参与托育服务

目前我国托育服务面临普惠托位供不应求，其他多种形式下托育服务成本较高、家庭负担重以及社会力量参与不充分的情况。2022 年3 月28 日，国务院印发的《关于设立3 岁以下婴幼儿照护个人所得税专项附加扣除的通知》，纳税人照护3 岁以下婴幼儿子女的相关支出，按照每个婴幼儿每月1000 元的标准定额扣除，这给广大婴幼儿家庭带来福音，但同时与托育服务较高的支出来看，仍有不足。因此。应该拓宽多种筹资渠道，激活社会力量参与托育服务，满足社会对普惠托位的需求。第一，统筹规划，形成托育服务预算，定额定向划拨给符合普惠托育服务供给条件的相关机构，减轻营运成本；第二，借助金融手段，积极鼓励引导社会资本进入托育服务领域。第三，通过税收优惠、土地优先保障、专项补助等多种手段，支持社会力量办托，吸引更多企业提供普惠托育服务。

（三）加快人才培养，提高行业专业服务技能

随着托育服务在我国大刀阔斧的发展，随着而来的是配套专业人才的上岗。针对托育服务需要的育婴师、保育员、安全员等。第一，应将婴幼儿照护等相关专业纳入高校培养计划，加强人才专业教育。第二，加强职业培训。加快构建完善的培养课程体系以及指导考核体系，依托专业机构，例如妇幼保健机构、托育服务企业专家等，进行定期培训，切实提高培训质量，不断提升行业专业水平。重视“校企合作”，建立实训基地，实现互惠共赢。

五、结语

普惠托育服务体系的完善发展对于我国人口状况长期健康发展具有长远意义，在我国步入中国特色社会主义发展的新时代得到了快速发展，呈现出多元主体协同共治的新局面，在实践中逐渐发展出了市场托育服务模式、托幼一体化托育服务模式、社区托育服务模式以及家庭托育点服务模式。多种托育服务模式极大地满足了家庭多样化托育服务需求，对释放女性劳动力方面发挥重要作用。但同时在实践中所暴露出来的政策法规标准体系、供需矛盾、管理体制以及人才配套等的进一步发展完善的问题，需要相关主体齐抓共管，以现实发展为靶向，全面具体地进行前瞻性、规范性的政策引导，以促进多元主体协同推进托育服务的良性健康发展。