智慧养老产业治理路径研究——基于“目标-工具-主体”框架的政策计量分析

文/张璐 郑洋 （长安大学人文学院）

一、引言

当今“互联网+传统服务业”深度融合发展，将数字化技术运用于养老领域是未来学界乃至实务界主要的发展方向，也是破解养老领域内各类难题如供需信息不对称、资源分布碎片化等的首要发力点[1]。2017 年首次提出智慧养老这一概念，之后政府相继出台多项政策构建和完善智慧养老产业体系，综合运用各种政策工具，建立和完善智慧养老的产业体系。从智慧养老政策所涉及的政策工具的设计、搭配和构建出发，有助于我们理清政府的复杂活动[2]。该研究以政策工具理论为依据，从“工具——对象——主体”的三维视角来考察的，梳理中国智慧养老的治理路径，明确了现行路径中存在的问题，以引导此后的政策优化。

二、研究综述

已有关于智慧健康养老的研究涉及如下内容，一是关注智慧养老“为何可能”的技术和环境影响，[4]。二是着眼于智慧健康养老“何以可行”并从多维度构建智慧养老现实路径[3]；三是对已颁布的养老服务政策进行量化评价，理清发展脉络，指出存在的问题。[4][5]。梳理文献发现，智慧养老在国内刚刚起步，现有研究分析维度较为单一，研究范围具有一定的局限性，缺乏从政策参与主体视角探究现有政策智慧养老产业治理路径分析。为此，研究的目的在于系统而全面的获取智慧养老政策，并利用政策工具的理论分析治理路径，建构“目标--主体--工具”相匹配的框架，试图谋划具有中国特色的治理方案，攻克养老难关。

三、研究设计

（一）政策工具维度

政策工具，是指政府处理公共事务、达成政府目标的特定方式和途径[6],也是指政府目标达成的具体手段和方法，直接关系政府目标的达成，本文结合智慧养老特点，以 R．Rothwell[7]等的政策工具分类框架为基础，将我国智慧养老产业政策工具分为环境型、供给型和需求型。环境型政策工具营造健康的外部发展环境，供给型政策工具助推智慧养老模式发展，需求型政策工具则对智慧养老起拉动作用。

（二）政策目标维度

政策目标，就是政策执行所期望达到的目标，要求及其效果。文章在搜集中央层级24 个关于智慧养老政策文件的基础上，根据《智慧健康养老产业发展规划2021-2025 年》和前期相关调研，从产业基础性保障，科学技术支撑，产品服务供给，试点示范建设和产业生态优化5 个维度确定智慧养老目标。

（三）参与主体维度

法国社会学家M·卡隆、拉图尔、劳于1980 年，提出行动者网络理论[8]，揭示了网络社会中主体间相互联系、相互作用的本质以及影响它们行为的因素。本研究基于行动者网络理论对我国智慧健康养老产业发展现状进行了调查研究，在前序研究的基础上，并在编码的过程中不断进行修改，共摘选出七个人类行为的主体和内容和技术这个非人类行动者的主体，以建构主体维度的分析框架。

四、文本选择与编码统计

（一）文本选择

智慧养老产业政策是公共政策中的一项重要内容，它是在人口老龄化趋势下中央层面上不断发布加快发展智慧健康养老产业有关政策，并以官方文件形式发布的法规，规章，通知和办法等各类法规性文件的统称。本文以 2017 年为起点到 2022 年《国务院关于印发“十四五”国家老龄事业发展和养老服务体系规划的通知》，共选取有效政策样本24 份。

（二）政策文本内容编码

本研究运用内容分析法 （CDA），借用Nvivo 软件对政策目标，政策工具和政策主体三方面进行分维度编码，第一步是把每个政策文本分顺序号进行排序，第二步是按政策文本的内容组成对具体单元进行分析，按照“政策编号—所处篇章—具体分析单元序列号”规则，共得到684 条政策编码。最后在编码结果基础上进行数据统计和三维交叉分析，得出以下五条路径。

五、智慧养老产业政策治理路径厘定与问题分析

（一）智慧养老政策治理路径厘定

（1）路径一“顶层设计”：政府主导，医养机构辅助的智慧健康养老产业基础保障的顶层规划构建。目标1 环境型 （33%）和供给型 （42%)，此条路径政府 （50．34%）主导，医养机构辅助；主要采取法规管制、策略性措施、基础设施建设、公共服务等工具来满足智慧健康养老产业发展所需基础设施、组织建设等进行计划、安排、管理。

（2）路径二“扩大供给，广泛普惠”政府引领，多方联动的智慧养老产业供给。此路径以建立智慧健康养老产业体系，促进技术、产品、服务和应用协调发展为诉求，不断扩充产品品种、提高产品品质、创立产品品牌，提高供给水平。在表中，此目标维度下使用工具最多的是供给型 （71．81%），其次是需求型 （21．78%），参与主体较多，分别为政府 （30．2%）、医养机构 （18．12%）企业 （17．45%）、社会组织 （14．09%）。为实现这一目标，政府主要采取供给型工具，使用公共服务和医养结合、信息技术3 个政策工具。

（3）路径三“创新驱动，科技赋能”政企合作、内容与技术支持，突破核心关键技术，强化信息技术支撑，科技与养老融合发展，提升产品供给能力。这一路径以促进新一代信息技术在健康和养老领域的集成创新和融合应用为目标，促进健康养老产品和服务的智慧化发展，并致力于老年用品的开发与创新。这一路径下使用最多政策工具为供给型 （54．55%)，主要有政府 （32．73%）、企业 （23．64%）、内容与技术 （20%）参与，以供给型政策为主，主要采取公共服务、信息技术支持，以需求型政策为辅，主要采取多方参与和市场塑造两种工具。

（4）路径四“统筹推进，示范引领”企业、医养机构主体，政府扶持，共建共享智慧养老产业试点示范建设。此路径以探索易于推广和便于复刻的智慧健康养老服务模式为目标。此路径下，运用最多的工具为供给型 （51．33%），其次为环境型 （31．86%），共政府 （38．94%）、医养机构 （30．9%）、企业 （30．9%）三个主体参与，侧重采取供给型工具中的资金投入、公共服务两个工具使用频率较高。

（5）路径五“环境架构”：政企合作，社会公众共治的智慧健康养老产业生态环境优化。在表中，为实现目标5 政策工具使用占比最高的是环境型 （44．85%)，其次供给型 （33．33%），政策参与主体最高的是政府 （40%)，其次是企业 （26．06%）、公民(10．3%)。此路径中政府和企业共同发力，以建立标准、培育新业态、创建新模式、促进行业推广为核心，推动智慧健康养老产业活力提升和产业价值增长。主要采取环境型工具，侧重法规管制、标准设计，以供给型工具为辅，侧重采用信息技术和公共服务两种具体措施。

（二）我国智慧养老产业发展路径问题分析

（1）路径一“顶层设计”：顶层设计针对性不足，缺乏可操作细则。产业基础是产业形成和发展的基本支撑，路径1 通过对资源均衡配置，不断完善财政、人才等支持政策，智慧健康养老产业发展得以夯实基础、筑牢根基。但根据交叉分析，发现存在欠缺针对性，细节架构尚待提升的问题。对强制性政策工具有较强依赖，策略性措施 （32．65%）、法规管制 （30．61%）与其他激励型政策工具差距显著。对措施实施者的安排也不够明晰，导致智慧养老发挥作用受到限制。

（2）路径二治理方式单一，工具构成与目标存在冲突。路径二供给型政策工具绝对主导，缺失环境型和需求型工具，本路径强调建立完善智慧健康养老产业体系，扩充品种、提高品质、创立品牌、提高水平，完备智慧健康养老产业基础支撑。为实现这一目标，大量使用公共服务、医养结合、信息技术、教育培训等政策工具来推动智慧养老产业可持续发展，但是智慧养老产业发展无法仅靠单一工具实现，因此此路径现实状况与路径期望目标存在明显冲突。

（3）路径三智慧健康养老“弱智能化”：智慧养老目标设置滞后当前技术发展，局限产业发展空间。此路径目的在于促进5G 技术、互联网、大数据、人工智能等关键技术在智慧养老领域的转化运用，优化养老数据管理与服务。但根据表5 分析，与其他4 个路径相比路径三所使用政策工具数量最少，受到关注最低，具体指向性内容较少，整体关注度还是有待提升。

（4）路径四“试点示范建设”：忽略市场多元主体，缺失多主体能动激励措施。此条路径以强化示范引领效应为目标，持续推进智慧养老试点示范建设，不断拓展试点示范类型。整体来看，此条路径仅3 个主体参与，忽略了社会组织、科研院所、教育机构等其他主体；未使用采购外包、多方参与、国际交流等工具，智慧健康养老产业事关民生，涉及多利益主体，因此由于多主体发挥作用不足，参与深度、广度不够，激励型措施空白等原因，路径三发挥示范引领作用有限。

（5）路径五“产业生态优化”：目标过于集中，多主体功能发挥不足。路径五强调加快构建政产学研用深度融合新态，建立智慧养老标准、推广智慧养老服务。当前随着市场经济深入发展，信息技术和智能硬件在老年用品领域的深度应用。各地政府不断深化放管服改革，优化营商环境，但也存在目标集中、各参与主体功能发挥不足的问题，如科研院所、教育机构和社会组织参与程度过低，功能发挥空间不足。

六、“工具-目标-主体”组配下智慧健康养老产业治理路径建议

在五个目标中，关注最多的是产业生态优化，对其他四个方面的关注不足。在经济发展的同时注重基础建设、技术进步，不仅要糅合在对智慧养老产业发展理念中，更应体现在政策目标的发展方向上，优化路径，平衡目标。优化智慧健康养老产业治理路径，对于我国积极应对老龄化具有重大意义，现针对五条路径提出优化建议。

（一）路径一：政策工具使用重在“落地”

目前智慧健康养老“产业基础性保障”存在顶层设计针对性不足、缺乏操作细则的问题。一方面，策略性措施、法规管制因其具有强制性不易修改，而当今智慧养老所倚赖的信息技术瞬息万变、日新月异，仅依靠一成不变的政策、法律文件治理存在一定的滞后性，因此政府可以多发布一些通知、意见指南、文件等较为灵活的方式辅助。另一方面，降低策略性措施和法规管制的使用频率，且重在对对于这两种工具“落地”，增强政策措施的具体性，更多关注具体操作和实施的细则，落实实施主体。

（二）路径二：拓展多类型治理方式，匹配路径目标与政策工具

目前智慧健康养老“产品服务供给”治理路径中存在治理方式单一、工具构成与政策目标实现冲突问题。我们不仅要加强规范管理，更要注重起推动作用的能力型政策工具和起到拉动效应的激励型措施，科学布局工具。路径2 应拓展多层次治理方式，在政策工具使用上突破供给型限制，综合使用环境型、需求型政策工具。加大对供给型工具使用的监督和管理，适当调整供给型政策工具内部结构，避免使用过溢。

（三）路径三：调整布局，平衡路径结构，建立持续科技支持机制

我国智慧健康养老“科学技术支撑”路径目前存在“弱智能化”问题，在此路径下使用政策工具较少，关注不足。因此，需调整布局，平衡路径结构，建立持续科技支持机制。平衡整体布局，以强化信息技术支撑，融合科技与养老为目标，在现有路径下，出台科学与技术与智慧养老有关的新政策、新方案，不断推动互联网、大数据等新兴技术与养老服务的融合。

（四）路径四：充分激发智慧养老市场主体活力，增加能动激励措施

智慧健康养老“试点示范建设”存在忽略市场多元主体，缺失多主体能动激励措施的问题。颐享延年是关涉每个人、每个家庭的“人生大事”，在当前路径中公民、社会组织、教育机构、科研院所这几位重要参与主体均被忽视。据此，在试点示范建设过程中应纳入其他主体，发挥其专业优势，刺激智慧养老产业市场活力，多进行海内外交流，政府智慧养老产业管理也应更多地采用经济手段，遵循经济运行和市场机制的规律，进行有效激励措施。完善人才激励政策，充分发挥财政金融税收“相机抉择”作用，实现有效激励。

（五）路径五：兼顾多目标，拓展智慧养老多元主体功能发挥空间

我国进入新时代，智慧健康养老产业要更加注重质量、效率、公平和发展的可持续。在原有路径目标之下，拓展智慧健康养老市场多元主体发挥空间。政府角色由主导者转变为管理者和监督者，市场作为智慧养老产业的主体，公民和家庭是智慧养老的最小单位传承弘扬“百善孝为先”的中华民族传统美德，承担家庭养老责任。社会基层组织也建立健全为老志愿服务项目库，支持公益慈善类社会支援养老服务社会组织参与。高等院校和科研院所持续不断为智慧健康养老产业提供智力支持。