预算管理一体化改革的现状与发展

文/赵瑞芳（陵川县财政局）

当前，预算管理一体化改革，如同现代财政制度的基础设施建设，是推动预算管理制度改革的新起点。作为“制度+技术”的综合体，预算管理一体化平台的建立和完善，是增强预算约束、提升财政效能、提高预算透明度的有效措施，是实现财政管理规范化、标准化、精细化和自动化的必由之路。这次改革，以统一的业务规范和技术标准为基础，以系统化思维整合预算管理流程，实现各业务系统间的无缝衔接，建设一个高效协同、规范透明、约束有力、数据共建共享、信息高速流转的业务处理平台，将是近几年内财政改革工作的重要内容。

一、预算管理一体化的现状

（一）预算管理一体化仍处于起步阶段，业务模块仍有缺失，系统功能尚不完善

首先，预算管理业务模块不够全面。除试点省份外，其他省份的预算管理一体化改革从2021 开始，到现在刚满两年。各地的预算管理一体化建设，均对标财政部的《规范》和《技术标准》，集中部署了基础信息管理、项目库管理、预算编制、预算批复、预算调整和调剂、预算执行、会计核算等核心业务模块。而一些和预算管理紧密联系的业务模块，如直达资金管理、一卡通管理、资产管理等业务系统，仍在平台外运行，许多业务数据需要在平台内外重复操作，造成业务操作繁琐、数据衔接不顺畅、效率低下等问题[1]。

其次，部分业务系统功能不够完善。预算管理一体化平台是一个庞大、复杂的系统工程，平台建设是一个循序渐进的过程，部分系统功能存在缺陷也可以理解，但需要尽快完善[2]。以山西为例，系统功能不完善问题主要有以下几点：第一是部分数据接口功能无法使用。对于系统功能升级或新上线业务模块，常需要将旧版系统数据或原业务系统数据，转入到平台相应系统中。由于数据量庞大，如手工处理，效率太低，且容易出错；如果系统的导入导出功能较为完善，则可依据相关数据规范，对原有数据进行自动处理和导入。几次数据迁移的工作实践证明，有些软件的数据接口设计太过简单，导入导出功能形同虚设。如：预算一体化2.0 版本需要接收1.0 版本的人员信息，新旧基础信息管理系统也都提供导入导出功能，但因接口功能缺陷不能直接使用，需要从新系统导出数据模板，再手工对旧系统导出的数据按新系统数据格式进行修改后粘贴到模板中，最后再导入到新系统中。但在实际操作过程中，会遇到的各种各样莫名其妙又无法解决的问题，软件公司的售后人员也无明确的解释和有效的解决方法。由于数据能否成功导入具有很大的不确定性，部分操作人员宁愿手工逐条录入，也不愿意用系统提供的导入导出功能。第二是部分业务系统界面功能分区不合理。有些业务操作界面选项区所占面积过大，严重压缩了数据显示区的显示空间。如支付系统的“查询报表”页面，选项区常用选项太少，展开全部选项则占用空间过大，留给数据显示区的面积就很小了。如果电脑购置时间稍早，特别是显示器小于19 寸的，使用体验就会很差。如果选项区设置适当大小再加上滚动条则要好得多。如果选项区不限制大小，默认为隐藏状态，通过命令按钮呼出，通过“确定”按钮隐藏，则可留给数据显示区最大空间。第三是部分数据查询页面缺失导出功能。财政和财务工作日常业务的操作对象就是各种数据，而多数情况下系统查询得出的数据并不能直接使用，还需要进行更为灵活的加工处理或设置特定的输出样式。如果系统能够提供数据导出功能，可将数据导出为.Xls 或.Xml 文件，后期的数据处理就会很方便。但就是有部分查询界面的设计不够贴心，没有导出功能。第四是系统帮助功能不够完善。系统提供的只有电子版操作手册，内容还不能随系统升级及时更新，帮助功能大打折扣。

（二）预算管理一体化技术力量储备不足

首先，相关软件公司技术和服务能力不能满足实际需求。以山西省为例，软件公司技术开发和售后服务力量不足的问题均比较突出。一是技术开发能力不足，对于省财政厅已经明确的技术开发任务，软件公司不能在最短时间内完成。如工资统发功能，在2022 年初就准备上线测试，市、县两级正式上线则一直推到了2023 年。再如预算绩效管理系统，2022 年度旧系统已停止运行，而一体化平台上除在项目库管理模块嵌入绩效目标管理功能外，绩效监控、绩效评价、结果应用等功能尚未完成开发，导致绩效评价业务只能手工处理。直到2023 年初，绩效管理业务模块仍无实质性进展。二是售后服务能力不足，常驻地市的服务人员数量太少，部分公司一个地市能有三、四人，部分公司一个地市只有一人，甚至两个地市一个人。有些业务系统日常服务需求较多，偏偏又人手不足，用户难于获得及时、有效的技术服务[3]。

其次，预算单位业务人员操作水平普遍较低。这主要有以下几种原因：一是预算单位财务人员稳定性差，更换频繁，导致整体业务操作水平较低。二是预算单位财务岗位专业性要求相对较强，而财务工作人员绝大多数又非对口专业。三是随着财政改革的不断深化，财务工作的业务量也越来越大，要求也越来越高，对财务人员造成了一定的心理压力。和其他工作岗位相比，财务工作更像一件苦差事。许多财务工作人员都抱有应付的心态和转岗的期望，不能全身心投入工作。

（三）国产设备准备不足，安全意识普遍不高

首先，国产设备准备不足，不能为预算管理一体化系统提供相应的软硬件环境。工作实践证明，虽然国产设备和操作系统提供配置多种多样，但目前尚无一种配置可以让预算管理一体化各业务系统无障碍运行。最主要的问题是部分Ukey 驱动无法与国产设备和操作系统相适配，导致相应业务系统无法正常运行。UKey 是系统登录、权限分配、资金支付必须使用的设备，是系统确认身份、保证资金安全的关键。预算管理一体化平台离开UKey 无法运行，但UKey 设备厂商却不能尽快适配国产电脑和操作系统。就是这样一个看似简单的驱动适配问题，造成了财政财务工作所需设备国产替代进程陷入停滞状态。

其次，操作人员普遍安全意识不高。大多数操作人员为防止忘记UKey密码，不会修改默认密码，也不会定期更换密码，反而还会将密码写在纸上贴到显示器周边等显眼的地方；为防止UKey 丢失，会将UKey 一直插在电脑上，即便是双休日、节假日，也不会拨下并放置在安全的地方。这就相当于把金库的钥匙挂在了大门上，任何人都可随意出入。不明来历的U盘在专网内随意使用，为了使用方便将一台电脑同时连接内外网等严重影响网络安全的不规范行为屡禁不止[4]。就是这些操作人员不以为意地小事，却为别有用心的人和伺机而动的病毒留下了可乘之机，成为危害财政资金安全、财政信息安全的大事。

二、预算管理一体化发展策略

（一）继续完善顶层设计，突出预算管理一体化平台决策辅助功能

预算管理体现着国家的战略和政策，反映政府的活动范围和方向。反过来，预算执行情况、预算绩效实现情况等信息也会客观反映政策的落实的情况，也能为制定政策提供数据支撑。为了增强预算管理一体化平台的决策辅助功能，财政部需要在国家层面扩大并明确界定预算管理一体化的边界范围，指导各省将预算管理相关的业务系统全部整合到一体化平台上来。这样，预算管理一体化平台就会成为一个多维度的数据生产车间，和高密度存储的数据仓库，能够凭借自身海量的业务数据为政策制定和政策调整提供数据支撑。财政部门可根据管理需要，通过大数据和AI 技术，对数据进行挖掘，分析地方政府财政收支、支出结构、经济运行、债务风险等情况，为政府优化支出结构、化解债务风险、制定发展战略、实施宏观调控等提供决策依据；结合外部数据，还可进行各类专项分析研究，为乡村振兴、教育科技、文化发展、社会保障等政策提供决策辅助；通过税收和政府补助支出数据，分析政府投入对社会投资的引导带动效果等[5]。

（二）积极采取多种措施，强化预算管理一体化信息技术开发应用

首先，引入竞争机制，激发科技公司创新动力。有比较才会有优劣，有竞争才会有创新。降低财政业务信息化市场准入门槛，允许所有科技公司进行预算管理一体化系统开发，以有序竞争促进科技创新。所有业务系统均以财政部制定的统一业务规范和技术标准为基础，采用统一的界面风格，以模块形式开发，和预算管理一体化平台对接。各业务系统间的数据不直接进行交互，全部通过平台数据中心来完成。只要产品符合《规范》和《技术标准》要求，能在安全和效率上通过测试和审核，均可放入平台，凭借运行效率、特色功能和适当的价格参与竞争，供各省财政部门自由选择。

其次，加强政策引导，推动科技公司强强合作。一是定期组织产品评优活动，对优秀的软件产品或新的技术突破进行奖励或补助。二是推动软件公司之间加强技术合作，通过优势互补，为预算管理一体化改革提供更为优秀的产品和服务。三是引入开源软件管理机制，在安全、合规的前提下，用集体智慧提高一体化平台及各业务系统的安全性、适用性和运行效率。

最后，完善规范标准，增强业务系统的规范化、智能化和约束力。财政部既要对《规范》和《技术标准》在广泛调研的基础上按实际需要定期进行更新，也要明确并不断扩大制度规范在业务系统中实现的广度和深度。各软件公司应随着《规范》和《技术标准》的更新及时对软件进行升级维护，将更多的预算管理规范性要求，融入相关业务流程控制规则中，进一步提高系统的规范化、自动化水平和预算约束力度。

（三）加强服务和业务培训，提升预算管理一体化业务操作水平

首先，软件公司要加强服务能力建设，提供优质服务。软件公司应结合工作需要适当增加驻地服务人员，确保服务需求能够得到及时回复；驻地服务人员要定期进行业务培训，组织新入职的财务人员尽快熟悉业务，提升业务操作能力；驻地服务人员应加强问题线索收集，将突出问题以专题培训方式进行解答。另外，服务人员可以通过技术服务群，对个别服务对象提出的一般性问题，以文字、音频、视频等方式，按操作步骤逐步进行业务指导，使问题得到妥善解决[6]。

其次，财务人员要积极参加业务培训，加强交流学习，提升业务操作水平。一是财政部门要经常性组织单位财务人员业进行业务培训，提升基本业务素养和责任意识，深化对预算管理相关制度的理解，强化对业务系统功能的认识，以有效提升财务人员整体业务水平。二是建立多种沟通渠道，加强财务人员之间的相互交流。财政部门工作人员，要结合自身业务，通过微信、钉钉等通讯软件建立业务交流群，供财政部门工作人员、软件公司服务人员、预算单位财务人员相互交流学习。

（四）加强安全管理，确保预算管理一体化平台资金安全

首先，加大财政投入，加快国产设备替代进程。现如今，随着预算管理一体化改革的深入发展，已实现了预算编制、预算执行、会计核算等核心业务模块的一体化部署，实现了预算项目全生命周期的有效监控，实现了财税库银的横向联网、省市县预算管理纵向贯通及省级数据大集中。网络和信息技术的大规模应用，使财政资金安全成为财政部门更加关注的重点内容。同时，国产设备和操作系统的快速发展，也让国产设备替代成为可能。因此，政府应出台政策，鼓励国产设备和操作系统厂商加快更新换代，提供更加先进的设备和优秀的服务，妥善解决设备驱动与电脑和操作系统的适配问题；加大政府投入，要求各级政府部门及其预算单位在限定期限内完成财政财务相关设备的国产替代。

其次，加快人才引进，建立专业化的安全队伍。拦截黑客攻击、防止病毒肆虐、修复网络故障都是专业性很强的工作，相关工作人员需要通过系统性的学习和专业性的训练才能胜任。因此，各级财政部门（特别是市、县财政部门）应加大人才引进力度，从高校和社会招聘一批专业化人才，单独设立专门的信息化安全机构，通过安全机房建设、日常网络维护、安全教育培训等工作，加强本级财政的安全管理工作。确实无法增加编制单独设立机构的，可以通过购买服务方式，将安全管理工作委托专业的科技公司来完成。

最后，加强安全教育，筑牢财政网络安全防线。预算单位的网络设备处于财政专网的边缘，操作人员又都是普通工作人员，数量庞大，安全意识薄弱，既是网络安全的第一道防线，也是网络安全最严重的短板。为筑牢财政网络安全的第一道防线，各级财政部门必须做好四件事：一是加强安全意识教育，定期组织培训，用真实的反面案例解读疏于防范的重大危害和加强安全意识的重要意义，做到警钟长鸣；二是加强安全管理制度建设，要求预算单位必须制定本单位的网络安全管理制度并严格执行；三是印发安全管理操作规程，从管理好自己的门窗、设备、开机密码和UKey 等细节着手，帮助大家规范业务操作，养成良好的工作习惯，不给他人和病毒留下可乘之机；四是加强安全检查，对发现的安全隐患要公开进行通报，对于形成安全事故的，要追究单位和直接责任人的责任。

三、结论

为了助力预算管理制度改革更进一步，各级财政仍然要坚持以目标和问题为导向，从扩展预算管理业务模块、完善业务系统功能、强化终端用户技术服务、提高终端用户的业务水平和安全意识等方面，大力推进预算管理一体化平台建设。通过相关各方共同努力，实现制度和技术的有机融合，实现预算管理的精细化、高效率和硬约束，实现全面预算绩效管理的政策目标，使预算管理一体化平台成为充分发挥财政职能的最有效的工具。