权变视角下的公共政策连续性问题探析

常欣

摘要：公共政策连续性体现在公共政策的阶段稳定性、公共政策变动过程以及变动前后内容的连贯性等方面。每个公共政策的内在结构与外在环境都有不同，各种环境因素都在随时发生变化，在政策实施过程中面临着不同的外在因素影响。政策运行需要一个过程，政策连续性需要政策制定者与执行者在实践中针对各种可能影响政策连续性的政策主体、政策客体、政策目标、政策环境、利益关系等权变因素做出合理调整。本文基于政策权变性反思，从公共政策运行规则和程序、干部人事变动、政策目标等角度提出了强化政策连续性的权变性设计，以期对提升政策连续性起到一定的借鉴作用。

关键词：权变；公共政策；连续性

一、公共政策连续性的内涵

公共政策连续性是保障公共政策公正性的一个基础条件，而政策公正性也是政策连续性与公共性的根本性保障。探讨公共政策的连续性问题，先要明确何谓公共政策。戴维·伊斯顿从公共政策的价值分配功能角度出发，提出公共政策是对全社会的价值作有权威的分配。从这一定义出发，可以剖析出其三个内涵：制定公共政策是为了分配价值；公共政策是在全社会的范围内分配价值；公共政策是带有权威性的。当前形势下，“价值” 在此定义中稍显笼统。鉴于公共政策的制定以及运行离不开各种利益群体的相互作用，离不开个人利益与集体利益的交织与分割，我们不妨用“利益” 来代替该定义中的“价值” 一词。那么公共政策可以理解为政府利用社会公权力对于社会公共利益所进行的一种权威性分配，由此，公共政策便需具有稳定性与持续性，不能朝令夕改，这不仅会对政策执行造成困难，还会影响政府的公信力。“任何实际运行中的政府，都不仅是一种体制、一个体系，而且还是一个过程”。[1]公共政策的制定以及执行所面临的内外部环境是变化着的，变化虽然不能消除，但政府却可以以一种权变的视角来看待政策的连续性，以权变应对万变。

二、公共政策连续性缺失的表现

（一）公共政策阶段稳定性缺失

公共政策连续性要求每个政策阶段公共政策的内容与执行过程能够保持相对的稳定性。公共政策的相对稳定性有助于提高政府社会公信力，形成良好的政民关系。[2]而现行的政策却有很多朝令夕改的情况。如2011年10月11日上午佛山市发布《关于进一步加强我市房地产市场调控有关问题的通知》，规定于该月12日起放宽限购条件，而在11日晚23时24分又发布了暂缓执行该政策的通知，这便是公共政策阶段稳定性缺乏的一个典型的现实案例。该政策虽在政策生效日之前予以暂缓，但购房政策牵动着人民的心绪与行为，政策的阶段稳定性缺乏会导致公民在日后对于政策的权威性以及可信度产生怀疑。

（二）公共政策变动前后脱节

公共政策由于环境的变化需要随之做出变动，但是一些公共政策在变动前后会出现脱节的现象，这也是公共政策连续性缺失的一种表现。公共政策实施的初衷是维护社会公共秩序与社会公共利益，公共政策在运行过程中需要政策目标群体在一定程度上做出一些妥协和让步，进而获得对自己以及社会更加便利的政策方案。一些地方政府打着政策调整的名号对政策大改特改，这就导致政策执行者与政策目标群体在政策调整之前的努力都变成了沉没成本，这种政策变动前后脱节的现象对各方利益都会造成一定程度的损害。

（三）公共政策执行过程任意中断

一项公共政策的出台是为了解决相应的政策问题，因此需要实施一段时间，政策的稳定性直接关系到政策问题是否能够得到妥善的解决。而在现实中，政策往往会由于一些内外部因素而中途中断。[3]政策运行是由若干前后相互衔接的阶段构成的，理论上，公共政策在制定并进行公示后应如期执行，而在实践中并不总是这样，一些政策没有政策终结的官方公示文件便取消执行，这种公共政策执行过程任意中断的现象导致已经投入到公共政策制定与执行过程中的人力、物力、财力等资源成为沉没成本，不仅不能达到政策目标，浪费大量的社会资源，还会对政府威信造成不良的影响。

三、公共政策连续性的权变性反思

公共政策广泛涉及社会生活各个领域，对于公民的生产生活有着重要的影响，这就对于政策的连续性与稳定性有了更高的要求。在公共政策的制定以及执行过程中，多种变动性因素导致公共政策连续性降低，政策频繁更迭。想要让公共政策达到预期政策目标，就要探索在公共政策执行过程中会造成连续性缺失的状况，只有在理论层面分析好这个问题，才能在实践中更好地增强公共政策的连续性。

（一）领导干部任职期短与晋升

政府官员任职期短以及由于追求职位晋升等自利倾向所制定并执行的公共政策是降低公共政策连续性的一个重要因素。目前，党政机关干部任用中很重要的一点就是干部要有基层任职经历，这一用人倾向虽然践行了基层导向，但同时却也容易造成干部在基层任职期短的情况，任职期满以后，领导干部更换，一些政策由于领导干部的发展理念不同便不得已而中断，之前在这一政策中所作的所有努力都变成沉没成本。而要进行下一项政策，这一步骤又需要重新进行，不仅劳民伤财，还阻碍了地方的发展進度。

（二）地方政府的“自利性”

地方政府在进行政策制定时往往存在着自利倾向，这种自利性导致地方政府在制定公共政策时只考虑本地区的利益诉求，对于国家的整体利益考虑较少。地方政府在公共政策制定中所考虑的主要是本地区的经济、文化和社会发展，着眼于本地区的利益。这样，地方政府制定的公共政策与国家整体之间就可能产生利益上的冲突，这也是造成公共政策连续性缺失问题的一个重要原因。需要认识到的一点是，地方政策与地方利益必须要服从于中央政策与国家政策，没有国家又何谈地方。

（三）公共政策责任追究主体不明

公共政策责任追究主体不明是公共政策连续性出现问题的一个主要原因。公共政策制定、执行等环节环环相扣，需要公共政策主体每一个环节都做到认真负责。制定环节需要决策者做出正确的决策；政策执行环节需要政策执行者在与公民进行良好沟通的基础上将公共政策落实到实践中，并且遇到突发问题能够迅速应对。在每一个环节都可能出现问题，有一些是客观因素导致的，但也不免会存在由于政策主体的主观决策失误或是主观自利倾向导致的政策失误，我国现行的公共政策责任追究主要是针对于组织，没有上升到追究政策参与者个人的高度，这就导致某些政策主体在公共政策制定中有恃无恐，出现责任履行不到位的现象，严重影响公共政策连续性与政策问题的解决。

四、强化政策连续性的权变性设计

政策问题所处的环境是在不断变化的，我们要在变动的环境中探索如何保持公共政策的连续性，这需要考量领导干部追求个人政绩的利益空间、地方政府的自利倾向、公共政策主体的避责倾向等导致公共政策连续性缺失的因素，在此基础上探索如何在变动的政策环境下提高公共政策的连续性。

（一）优化政策运行的规则与程序

公共政策运行过程中受政策主客体、政策环境、利益关系等变动性因素的影响，需要通过制定政策运行的规则与程序来减少政策运行过程中政策制定者与执行者所导致的主观性与随意性。第一，探寻决策、执行、监督三权适度分离的运行机制，在政策运行过程的每个环节对前一环节进行反思与批判，发现各个环节出现的问题。第二，健全公共政策实施反馈机制。公民在公共政策实施过程中，不仅有知情權，还应该有参与权。健全公共政策实施反馈机制，对于一些涉及重大民生问题的公共政策，应建立公共政策决策复决机制，由人民代表大会及其常务委员会及时进行监督、评估，这是公民间接参与公共政策实施过程的一种方式。另外，在政策实施前与实施过程中举办听证会，让公民直接参与到政策的决策与评估中，综合采纳公众与公共政策主体的意见，进一步提高公共政策的科学性与民主性。

（二）合理管控干部人事变动

政策主体是否稳定、领导干部任期长短等因素是影响公共政策制定与执行的重要因素，人事变动对于政策问题的稳定有着重要影响。在实践中，政策主体成员的变更往往导致政策大幅度调整甚至变更，但党政机关领导干部的人事变动确实经常存在，怎样在变动的人事安排中寻求公共政策过程的动态稳定性，干部人事变动合理管控与领导干部离任审计制度是解决此类问题的破解之路。合理管控干部的人事变动需制定合理的干部调动制度，建立能上能下的用人制度、制定合理的干部任职期限。有能力的领导干部才能引领公共政策顺利达成政策目标。制定合理的干部任职期限可以让干部在公共政策方面更好地考虑当地居民的长期利益。领导干部的调动在政府机关是在所难免的，需要做好干部离任时的交接工作。建立干部离任审计制度，将公共政策的连续性纳入到干部考核中，作为新旧领导干部工作能力考核的一部分，这也是提高公共政策连续性的良好举措。

（三）完善政府权力监督制度

政府是公共政策的制定主体，政府权力的滥用对于公共政策的连续性与稳定性会产生重要的影响，完善政府权力监督制度，将政府的权力装进制度的笼子里，通过体制内和体制外的双重监督，对公共政策主体的行为进行约束，避免危害公共利益的政策行为出现。第一，要完善体制内监督。在公共政策主体自身的监督中，需要完善公共政策不同环节间的监督，这种监督能够更好地完成公共政策自我的监督，便捷且最为有效。通过建立专门的监督机构对公共政策运行的全过程进行监督，这种监督方式可以通过政府相关部门的监督来提高政府的行政能力，同时有助于增强公共政策连续性。第二，强化体制外监督。在公民权利意识发展良好的情况下，可以借助社会舆论监督和利益群体的监督来加强体制外监督。一种最为直接的监督方式便是让公民，也就是政府公共服务的对象来对政府的工作进行评分并纳入到政府部门的考核中。[4]社会舆论与媒体的监督可以借助互联网媒介，政府将不涉密的公共政策制定与执行信息进行公开，每个公民都成为公共政策的决策者与监督者，政府对于公共利益的分配满足公共政策目标群体的总体要求，这对于提高公共政策的连续性也是一个重要的举措。

（四）确立和调整公共政策目标

公共政策的连续性程度取决于政策目标的合理性与持续实现。当政策环境发生变化时，公共政策目标也要做出相应的调整。政策目标的动态稳定性是政策问题得以解决的决定性因素。政策目标的确立和调整要关注利益相关者的诉求，提高自身的环境回应能力。吸纳民意是政府公共政策过程的第一个环节，考虑公民所思、所求与所想是政府公共政策过程的核心所在。建立利益相关者诉求表达机制，一方面需要提高相关人群的利益诉求表达意愿和能力；另一方面需要拓宽群众利益诉求表达渠道。不管是政策制定者与执行者，还是作为政策作用对象的广大公民，利益追求都是其行为的基本动因。[5]利益相关者诉求表达机制是诉求输出环节，公共政策的连续性需要政府长期对公民的利益诉求做出正确的回应，解决公民的生产生活所面临的重要问题，有效识别需要提升到政策议程上的民生问题，在政策执行过程中考虑民众的利益诉求及其变化，需要提高公共政策制定以及运行过程中的回应能力。

五、结束语

政府作为公共利益的代理人，其政策行为需要为公民的长久利益考虑，公共政策连续性缺失会导致公共资源浪费、政府与公民关系紧张，甚至影响社会的发展。公共政策是具有动态可变动性的，随着环境等条件的变化，公共政策也需要做出一些调整。公共政策连续性缺失会造成后续政策可操作性降低，进而影响政策问题的解决。公共政策制定与执行过程中，多种要素对于公共政策连续性都存在影响，这就要求在权变的视角下审视公共政策，公共政策过程中的领导干部任职期短与晋升、地方政府的“自利性”、公共政策责任追究主体不明等都是在现实中导致政策连续性缺失的重要因素。因此，需要通过优化公共政策运行相关规则与程序、合理管控干部人事变动、完善政府权力监督制度、合理确立和调整公共政策目标等公共政策权变性设计，有效提高公共政策连续性。

参考文献：

[1] 朱光磊.当代中国政府过程[M].天津：天津人民出版社，2008： 56.

[2] 崔晶.公共性、公正性、连续性：公共政策公信力的三大支点[J].中国商界（下半月），2010（04）：216-217.

[3] 宁骚.公共政策学[M].北京：高等教育出版社，2003：28.

[4] 周黎安.官员晋升锦标赛与竞争冲动[J].人民论坛，2010（15）： 26-27.

[5] 丁煌.政策制定的科学性与政策执行的有效性[J].南京社会科学，2002（01）：38-44.