增能理论视角下失能老人长期照护问题研究

耿靖雯 孙健

摘要：近年来，随着老龄化进程日益加快，老年人口规模越来越大，老年人失能照护问题越来越受到国家和政府的关注和重视。目前，沈阳市失能老人的长期照护事业发展较为迟缓，仍处于起步阶段，诸多问题亟待改善。通过研究发现，目前沈阳市失能老人对于长期照护的需求呈多元化趋势，在养老模式选择上更倾向于居家养老，同时还存在长期照护制度保障欠缺、照护服务供求失衡、照护服务补贴缺失等问题。本文以沈阳市失能老人为研究对象，基于增能理论进行分析，提出了相关对策建议，希望以此推动沈阳市建立并完善相关的制度体系，促进养老服务体系的发展。

关键词：失能老人；长期照护；照护保险；增能理论

生老病死是每个人类生命个体都无法避免的问题。随着医疗手段的进步，卫生水平的提高，我国人均寿命随之提高，但失能老人群体也随之扩大。近年来，沈阳市进入老龄化社会的步伐加快，失能老人的数量呈不断增长的趋势。沈阳市公安局相关数据显示，截至2019年末，沈阳市户籍人口为756.4万人，60岁及以上人口为193.4万人，占总人口的25.57 %；截至2020年末，沈阳市户籍人口为762.2万，60岁及以上人口为200.8万人，占总人口的26.35 %，同比增长0.78 %。同时，沈阳市民政局相关数据显示，2019 年沈阳市失能、半失能老人已达 28.1 万人，占比高达15 %。由此可见，沈阳市现阶段养老压力逐渐增大，老年人失能问题已经成为一种不容小觑的社会现象。本文以沈阳市失能老人为研究对象，从增能理论视角出发，对相关问题进行探讨和研究，找出现存的问题并提出解决的对策建议，希望以此推动沈阳市建立并完善相关的制度体系，促进养老服务体系的发展。

一、研究视角与资料

（一）研究视角

“增能” 一词又可称为“赋权”“充权” 或“增权”。最早可以追溯到20世纪70年代，由美国学者Solomon提出，对被歧视的黑人进行增能的工作，而后引入社会工作以及其他领域。所谓“增能理论” 是指通过外部干预使个体获得更大的掌控能力，并促进资源环境及机会的运用，以提升个体的主观能动性和参与度。失能老人作为社会中的弱势群体，年龄的增长和疾病的缠身都逐渐使其社会适应性和参与程度消退。[1]因此，在增能视角下讨论失能老人的长期照护问题是十分必要的。

（二）研究资料

根据沈阳市2018年制定的《沈阳市老年人照顾服务项目实施方案》，其主要针对高龄、失能、计划生育特殊家庭等困难老年人的实际需要，主要目标是建立健全以居家为基础、社区为依托、机构为补充、医养相结合的高质量多层次的照顾服务养老体系，旨在让老年人可以享受新时代改革发展的红利，实现老有所养、老有所学、老有所为、老有所医、老有所乐。[2]

就现有研究而言，沈阳市现行的长期照护内容被分为三类：第一，家庭照护。政府为经济困难的失能老人发放家庭护理补贴，而子女是家庭照护的主要提供者，在照护方面只能提供日常生活照料，而对于医疗和护理康复提供较少或者不能提供。第二，社区照护。以沈阳市铁西区为例，铁西区人民政府在2019年《养老办第162号关于解决失能老人养老问题的提案的答复》中提到，目前铁西区借助全科医生家庭签约服务，可以让社区卫生服务中心和乡镇卫生院在社区和患者家中提供专业医疗体系服务，专门提供老年人居家医疗服务。特别把失能半失能的老年人作为重点签约对象，并通过签约服务提供慢性病管理、居家指导、转诊上级医院住院等服务。沈阳市已经摸索出社区嵌入式失能老人长期照护等相关服务形式，可以为失能老人提供日间照料等有效照护。2008年起沈阳市开始建设老年人日间照料站，2015年开始在各区推广建设区域性居家养老服务中心。例如，沈阳市和平区万佳宜康文安路社区居家养老服务中心不仅为生活可以自理的老人提供居家养老服务，还可以为周边的失能、半失能老人提供社区养老服务，该类型养老服务中心辐射范围较小，主要为居住在社区内及周围的老年人提供服务，但这种照护模式以大型公建民营养老机构的成功运营为支撑，依托管理、服务、技术等优势，带动社区养老服务连锁机构的发展，目前尚不能在全市大范围开展。第三，机构照护。为消除老年人老无所医，老无所乐等问题，沈阳市卫健委和沈阳市民政局共同按照医养结合工作的服务标准和要求确立了“医养结合床位”。由于受传统观念的影响加上政府政策及制度不完备，能提供失能老人长期照护服务的养老机构数量不多，并且选择在机构养老的失能老人数量相对家庭照护也较少。

二、失能老人长期照护存在的问题

（一）长期照护制度保障欠缺

沈阳市目前关于失能老人长期照护方面的政策存在缺失。以居家护理为例，沈阳市近几年来颁布的政策，如《沈阳市居家养老服务体系建设实施方案（2018—2020年）》，大部分强调的是如何建设发展；《沈阳市居家养老服务条例》中规定的养老服务内容主要集中在居家养老方面，而针对失能老人照护的服务，例如提供上门服务等则没有体现。另就医保政策来说，沈阳市于2017年出台了关于推进医疗卫生与养老服务相结合发展试点的实施方案，但据了解该方案尚未完全投入医保政策中。从现行的医保政策看，关于失能老人照护的项目很少，除了治疗型家庭病床就医管理可以纳入医保统筹支付之外，包括居家护理等在内的项目仍未被纳入医保范围。政府政策支持的力度小，保险制度运行不完备，在这种状态下照护提供者难以全方位地提供长期照护服务，最终导致沈阳市长期照护服务发展较缓慢。

（二）长期照护服务供求失衡

近年来，沈阳市老年人口数量上升，失能老人对长期照护的需求也愈发增多。遼宁省“十三五” 老龄事业发展规划中每千名老人拥有30张养老床位，截至2020年3月沈阳市共有221所社会养老机构，每千名老人拥有养老床位仅有24.01张，可以提供给失能老人的护理型床位仅有0.8万张，占养老机构床位的22 %。同时，通过调研发现，社会养老机构只能对已入住的失能老人提供服务，并不能提供上门服务。因此，目前无论是社区照顾还是机构照护中能提供给失能老人的照护服务相对于其需求而言是捉襟见肘的。另外，失能老人对长期照护的需求呈现出多层次多样化的特点，家庭照护仅能提供生活照料方面的非专业化服务，而社区和机构现有的医疗康复也已不能满足失能老人的实际需求。由此可见，照护服务的实际有效供给同实际需求之间的矛盾，导致了照护服务的供求失衡，进而影响发展速度。

（三）长期照护补贴缺乏

对于照护服务的长期发展来说，经济条件无疑是一项不可或缺的要素。提供满足失能老人需求的服务，需要一定的补贴作为物质支持，只有在较为充足的物质支持下，才能打造出优质良好的护理环境。[3]《沈阳市民政局、市财政局关于提高失能、半失能老年人护理补贴标准的通知》规定，针对低保、将处于低保状况的人口中的失能、半失能老年人，其超过60岁（含60岁），可以给予每人80元补贴。从该项补贴的适用人群来看，能获得补贴的老人数量不多；再从补贴的金额来看，每月仅80元的补贴对于失能老人照护所花费的资金来说实在是微乎其微。另根据2017年度沈阳市人社局统计公报，沈阳全市月人均养老金水平为2479元，即使近几年来陆续上调金额，人均水平也维持在2700元左右。对于非低保的失能老人来说，只依靠每月固定的退休金难以负担长期照护的开销。同时，对于社区和机构来说，给予补贴更是长期照护发展的关键，只有充足的资金补贴才能保障供给者提供良好的护理环境、聘请专业的护理人员以及完备更适用的护理设施。

三、失能老人长期照护发展的对策

（一）建立长期照护保险制度

目前，沈阳市尚未建立起明确的失能老人长期照护服务制度体系，而制度是发展的根基。失能老人自身健康状况较差，一旦在护理过程中出现问题，由于现阶段还没有较完备的政策法规，很难保障其合法权益。此外，可以参考借鉴日本的社会保险制度，建立专门的长期照护保险，扩大参保范围，当意外发生时能一定程度上缓解经济压力。[4]同时，在建立保险制度时，还可以根据失能老人不同的失能程度和实际需要，划分出不同层次等级的保险服务，以此提高失能老人这一“弱权” 群体的能动性和权力感。加快出台失能老人长期照护服务的相关政策法规以及快速搭建长期照护的基本保险制度体系是现阶段需要完成的任务。

（二）完善长期照护服务供给体系

改善当前沈阳市失能老人长期照护服务体系供求不平衡的现状，应更多地从需求方出发调整长期照护服务供给体系。第一，可以对长期照护保险的相关内容进行强制规定，如参保人员的范围、照护服务的内容等。第二，目前沈阳市失能老人长期照护以居家照护为主，在长期照护保险服务内容方面，可以参考上海长期照护保险的服务内容，例如，协助进食（水）、协助更衣、晨晚间护理等项目，为失能老人提供居家上门服务。第三，完善供给体系，增加预防服务项目。将预防服务与护理服务结合起来，满足不同失能程度的老人的照护服务需求，使沈阳市失能老人照护服务系统化、完整化，以此推动沈阳市失能老人长期照护服务的发展。

（三）开拓长期照护保险资金渠道

首先，借鉴日本建立长期照护保险的经验，在制定长期照护保险制度的过程中应该坚持政府和个人为主，政府给予一部分财政补贴，个人也需要按照比例进行缴纳；其次，失能老人长期照护服务是一项资金消耗较大的项目，仅依靠长期照护保险是不能完全负担的，可以将医疗保险和长期照护保险进行关联，一同为长期照护服务提供有效供给；最后，广泛发挥社会各界的力量，鼓励包括慈善组织在内的一些社会组织参与到长期照护保险的资金筹集中，为长期照护保险筹资贡献一份力量。[5]在全社会的共同努力下，确保沈阳市失能老人长期照护保险能快速稳定健康地发展。

四、结束语

根据研究发现，沈阳市老龄化程度加深，老年人口数量上涨，失能老人数量占比也增加。但沈阳市失能老人长期照护服务发展较为缓慢，参考沈阳市实际情况并基于增能理论提出了三项对策建议。在未来的研究中，我们更应该立足于实际情况对失能老人长期照护进行全方位、多角度、多元化的分析，同时应加强国际间的沟通交流，优劣互补。构建完善的失能老人长期照护服务体系任重道远，但这对我国养老服务以及社会保障的发展意义重大。

参考文献：

[1] 陈娜，袁妮.增能视阈下失能老人机构养老的社会工作介入探讨[J].中国老年学杂志，2018，38（02）：482-485.

[2] 沈阳市人民政府.沈阳市人民政府办公厅关于印发沈阳市老年人照顾服务项目实施方案的通知 沈政办发〔2018〕79号[EB/OL].[2022-5-22].http：//www.shenyang.gov.cn/zwgk/zcwj/zfwj/szfbgtwj1/202112/t20211201_1699047.html.

[3] 何文炯，楊一心.失能老人照护服务补助制度研究[J].社会政策研究，2020（02）：26-39.

[4] 彭亮.长期护理保险试点背景下老年人长期照护需求研究：以接受长期护理保险服务的上海市社区居家老年人为对象[J].老龄科学研究，2021，9（09）：59-68.

[5] 孙冬冬.日本介护保险筹资模式的比较研究[J].经济研究导刊，2022（04）：67-69.