审计监督如何维护国家金融安全

沈玲

金融是国家重要的核心竞争力。金融安全是国家安全的重要组成部分。维护金融安全，是关系我国经济社会发展全局的大事，是治国理政的大事。党的二十大报告提出要防范化解重大风险，保持社会大局稳定，要深化金融体制改革，加强和完善现代金融监管，强化金融稳定保障体系，守住不发生系统性风险底线。审计机关自成立以来尤其是党的十八大以来，为维护国家金融安全作出了重要贡献。

审计监督维护国家金融安全，主要通过三个途径实现：开展金融机构财务收支审计、开展金融领域领导干部经济责任审计和开展金融相关政策措施落实审计，即审财、审人和审政策。

审财：开展金融机构财务收支审计

第一，审计监督通过对国有金融机构和国有资本占控股地位或者主导地位的金融机构开展财务收支审计，维护国家金融安全。

金融机构资产安全是国家金融安全的重要内容。金融机构财务收支与其资产密切相关。根据2021年新修订的《中华人民共和国审计法》（以下简称审计法）第二十二条规定，“审计机关对国有企业、国有金融机构和国有资本占控股地位或者主导地位的企业、金融机构的资产、负债、损益以及其他财务收支情况，进行审计监督。”资产、负债和损益反映金融机构的财务状况和经营成果，是金融机构财务收支的综合反映。对金融机构的资产、负债和损益进行审计监督旨在监督国有资产的保值增值，以加强金融机构内部管理，提高经济效益，从而维护国家金融安全。

与原审计法相比，现行审计法在“资产、负债、损益”后增加“以及其他财务收支情况”，意为审计机关除对金融机构的资产、负债和损益进行审计外，还对金融机构在政策措施落实、“三重一大”决策制度贯彻、境外国有资产投资运营管理、公司法人治理及内部管控过程中产生的财务收支行为的真实性、合法性和效益性进行审计监督，同时还揭露重大违纪违法问题、重大履职不到位、重大风险隐患等，进一步深化金融体制改革和推动建立现代金融制度，从而将对金融机构开展财务收支审计维护国家金融安全推向更深层次。

第二，审计监督通过对其他金融机构开展专项审计调查或者审计维护国家金融安全。

2021年修订的审计法第二十二条增加一款：“遇有涉及国家财政金融重大利益情形，为维护国家经济安全，经国务院批准，审计署可以对前款规定以外的金融机构进行专项审计调查或者审计。”审计法授权审计署对国有金融机构以及国有资本占控股地位或者主导地位以外的金融机构及其他金融机构进行专项审计调查或者审计。究其原因，金融机构不论是否国有，都可能涉及公众利益和引起系统性风险，威胁国家金融安全乃至整体经济安全。

新修订的审计法第二十二条将非国有金融机构和国有资本不占控股地位或者主导地位的金融机构纳入被审计单位，但也对审计署审计上述金融机构作了严格限制，以防止审计权力滥用和审计资源浪费。即“遇有涉及国家财政金融重大利益情形，为维护国家经济安全，经国务院批准”。关于如何“涉及国家财政金融重大利益情形”，审计法未作具体细化规定，审计署可通过设置具体条件，如社会影响度、募集资金量、个人投资者数量、财务风险指标等判断。

由于不同金融机构涉猎和服务的具体领域行业有所区别，在对数量可观的金融机构进行审计的过程中，审计机关能够通过广泛深入接触金融机构，全面掌握跨地区、跨领域、跨行业的海量信息。这为审计全面、总体、统筹地分析研究问题，推演把脉总体状况，提炼总结规律性、普遍性、倾向性和政策性的共性问题，进而为审计发挥建设性作用，为决策部门提供客观、翔实、可靠的信息和建议提供了坚实的基础。

审人：开展金融领域领导干部经济责任审计

2019年，中共中央办公厅和国务院办公厅印发了《党政主要领导干部和国有企事业单位主要领导人员经济责任审计规定》（以下简称《规定》）。经济责任，是指领导干部在任职期间，对其管辖范围内贯彻执行党和国家经济方针政策、决策部署，推动经济和社会事业发展，管理公共资金、国有资产、国有资源，防控重大经济风险等有关经济活动应当履行的职责。党政主要领导干部和国有企事业单位主要领导人员是掌握公权力的关键人员，通过对其开展经济责任审计，实现了对关键少数的监督，抓住了监督公权力的关键。同理，维护国家金融安全也应特别强化对金融监管部门主要领导干部和金融机构主要领导人员等关键少数的监督。

根据《规定》，地方各级党委、政府、纪检监察机关、法院、检察院的正职领导干部或者主持工作1年以上的副职领导干部；中央和地方各级党政工作部门、事业单位和人民团体等单位的正职领导干部或者主持工作1年以上的副职领导干部；国有和国有资本占控股地位或者主导地位的企业（含金融机构）的法定代表人或者不担任法定代表人但实际行使相应职权的主要领导人员，如国家金融监督管理总局、地方金融监督管理局、证券监督管理委员会等金融监管部门的主要领导干部，国有和国有资本占控股地位或者主导地位的金融机构的主要领导人员均需接受经济责任审计。

以金融监管机构的主要领导干部为例，根据《规定》，国家金融监督管理总局、地方金融监督管理局、证券监督管理委员会等金融监管机构的主要领导干部经济责任审计的内容包括：贯彻执行党和国家经济方针政策、决策部署情况；本部门本单位重要发展规划和政策措施的制定、执行和效果情况；重大经济事项的决策、执行和效果情况；财政财务管理和经济风险防范情况，生态文明建设项目、资金等管理使用和效益情况，以及在预算管理中执行机构编制管理规定情况；在经济活动中落实有关党风廉政建设责任和遵守廉洁从政规定情况；以往审计发现问题的整改情况等。作为金融监管部门的主要领导干部，党和国家金融方针政策和决策部署情况、财政财务管理和经济风险防范情况、经济活动中落实有关党风廉政建设责任和遵守廉洁从政规定情况是经济责任审计的重点，这些经济责任履行情况直接关系国家金融安全。

金融监管部门和金融机构主要领导干部和主要领导人员经济责任审计还可在信息沟通、线索移送、措施配合和成果共享方面与其他监督配合，从而实现各类监督贯通协调，形成金融领域监督合力，更有力地维护国家金融安全。以审计监督配合党内监督为例，根据《规定》，在金融监管部门主要领导干部和金融机构主要领导人员经济责任审计的审前、审中和审后各阶段，审计监督向党内监督部门提供相关信息和听取党内监督的建议意见，以不断调整审计工作满足党内监督需求；经济责任审计中发现金融监管部门主要领导干部和金融机构主要领导人员涉嫌违纪或者职务违法、职务犯罪问题线索的，审计监督向纪检监察机关移送线索，有利于实现对线索的进一步证实和对相关人员的进一步查处；金融监管部门主要领导干部和金融机构主要领导人员经济责任审计结果作为组织人事部门领导干部考核的重要参考，提高了金融领域领导干部考核、任免和奖励的科學性，健全了金融领域干部管理监督体系。

审政策：开展金融相关政策措施落实审计

金融政策对在金融具体形势下统筹金融发展，维护金融稳定，切实防范化解金融风险具有重要意义，是维护国家金融安全的重要抓手。审计法第二十六条规定，“根据经批准的审计项目计划安排，审计机关可以对被审计单位贯彻落实国家重大经济社会政策措施情况进行审计监督。”审计不仅审财和审人，还审计金融相关政策措施落实情况。金融相关政策措施落实审计以推动党和国家金融政策措施和决策部署为重要职责，发现落实政策不到位的情况，深入揭示阻碍金融相关政策措施落实的体制、机制和制度障碍，促进金融相关领域政令畅通。如2021年中央审计委员会办公室、审计署印发的《“十四五”国家审计工作发展规划》明确指出，审计机关要围绕金融监管部门职能履行，重点关注利率市场化改革和货币政策执行效果。金融监管部门属于审计机关的被审计单位，在政策措施落实审计中，金融监管部门的监管情况属于审计监督范围。审计机关对金融监管部门开展政策措施落实审计，形成对金融监管的再监督，为维护国家金融安全再上一道保险。

开展金融领域政策措施落实情况审计，还应揭示金融领域的风险隐患，并及时发出预警。审计法第三十条规定，“审计机关履行审计监督职责，发现经济社会运行中存在风险隐患的，应当及时向本级人民政府报告或者向有关主管机关、单位通报。”审计法总结了审计工作的良好经验，要求审计机关向本级政府报告或有关主管机关、单位通报风险隐患的情况，将党中央、国务院对审计机关揭示风险隐患的要求上升到法律层面。为履行该法定职责，审计机关要做到以下两点。首先，准确区分金融领域风险隐患的情形。做实做深研究型审计，增强风险识别能力，充分听取主管部门和专家学者建议，分析风险隐患形成原因，判断风险隐患的性质、严重性和重要性。其次，根据金融风险隐患具体情形及时报告或通报。在对风险隐患作出准确判断的基础上，根据风险隐患情形和政府、主管部门的职责权限厘清风险隐患与其归属关系，及时向本级党委人大政府和相关主管部门发送审计专题报告或审计建议书。