“双碳”视域下沿海欠发达地区新兴工业城市优化能耗“双控”现状及对策研究

汤晓龙

（中共湛江市委党校，广东 湛江 524038）

我国从“十一五”时期开始实行能源消费强度控制，“十三五”时期进一步开始实施能源消费总量控制，从而形成了能耗“双控”考核，并将其作为各省区市党政领导班子和领导干部综合考核评价的重要依据。“十三五”时期，广东省全面施行能耗“双控”制度，能源消费总量得到了有效控制，产业结构日趋优化合理。进入“十四五”时期，为了进一步推进区域协调发展，广东省将位于沿海欠发达地区的湛江市和汕头市定位为省域副中心城市，并进行了一系列重大产业布局，基建、产业、重点项目等均比“十三五”时期有了明显提升，湛江市和汕头市也成为省内的新兴工业城市。2020年，国家提出了碳达峰碳中和“3060”目标，湛江市受到能耗“双控”指标的影响十分明显［1-3］。

党的二十大报告在“积极稳妥推进碳达峰碳中和”中提出要推动能耗“双控”向碳排放“双控”转变，其含义首先是要破解重大项目落地能耗指标制约，让可再生能源丰沛地区（如沿海地区）能利用合理的能耗指标考核，尽量在不额外增加碳排放的情况下因地制宜发展能耗强度低的优质项目；其次是推动原料用能消费较多的石化、化工产业及下游纺织、医药、新能源、新材料等产业“减油增化”，推动新兴工业城市加快发展高端化工新材料产业。

本文立足于广东省的能耗“双控”目标，根据对湛江市的调研情况展开研究，综合分析当前欠发达地区新兴工业城市所面临的能耗困境，并有针对性地提出对策建议和实施路径。

1 湛江市能耗“双控”现状与趋势分析

1.1 推进能耗“双控”工作的现状

从湛江市当前的调研情况来看，作为新兴工业城市，广东省政府下达了湛江市“十四五”能耗“双控”目标：能源消费总量增加300 万t 标准煤，单位GDP 能耗下降16%。为此，湛江市采取了一系列措施。

（1）对湛江市经济发展情况、产业布局以及重大耗能项目等各项因素进行整体梳理，理清湛江市能耗“双控”的具体情况。

（2）做好政策指引。湛江市已出台了《湛江市人民政府关于严控“两高”项目盲目发展推进落实“双碳”战略的指导意见》等多项政策，着重在能耗“双控”方面提出具体的政策措施和发展路径。

（3）核查违法违规用能项目，认真梳理当前重点行业已建、在建、拟建投资项目节能审查有关情况，并重点关注3 000 t 标准煤以上用能的项目情况。

当前湛江市工业大发展主要是以宝钢湛江钢铁有限公司（以下简称“宝钢湛江钢铁”）、湛江晨鸣纸业有限公司（以下简称“晨鸣纸业”）、中科“广东”炼化有限公司（以下简称“中科炼化”）等大型高耗能项目为支撑，工业化进程加快的同时能耗也在不断增加。虽然湛江市政府采取了不少节能措施，但能耗下降的幅度较小。调研显示，2022 年湛江市能源消费总量为2 105.10 万t标准煤，比2020 年增长49.61%；能源消费强度为0.567 t 标准煤/万元，比2020年增长53%，约为广东全省均值的1.6倍。

由此可见，以湛江市为典型代表的新兴工业城市所面临的能耗“双控”形势非常严峻。

1.2 推进能耗“双控”的主要趋势

在新冠肺炎疫情后产业恢复和着力打通国内国际双循环的背景下，“十四五”期间，湛江市对钢铁、石化、水泥、造纸等高能耗行业的需求稳中有升［4-6］。以湛江市为例，据调研情况所得，2021—2023 年能源消费增量预计将超过400 万t 标准煤，如果再考虑湛江市建设省域副中心城市的定位，就要设置更高的GDP 增速水平，实际能源消费增量指标将会更大。

（1）从产业发展层面来看。经梳理，湛江市“十四五”重大用能项目主要有322 家，其中30 家的能耗指标在广东省委、省政府的支持下，被列入“十四五”规划。尤其是已明确在“十四五”期间实施的较高能耗项目，包括宝钢三号高炉、湛江京信发电有限公司、巴斯夫湛江一体化项目、湛江电力有限公司迁改、天然气热电联产项目、中科炼化二期项目、廉江压缩空气储能等重大用能项目相继投产，将急速拉升湛江的用能需求总量。

（2）从技改挖潜层面来看。目前大型、重点用能企业普遍采用较为前沿的技术，能耗压缩空间有限，个别行业已处于瓶颈态势。湛江市的调研情况显示，宝钢湛江钢铁是在广东钢铁环保搬迁和上海钢铁产业结构基础上设立的现代化大型国有企业，始终秉持循环经济和节能降耗理念，采用国内外最先进的炼钢技术，通过焦炉、烧结、高炉、转炉、连铸等生产流程，打造“绿色”钢铁，已被广东省评为发展循环经济示范区。湛江中科炼化一体化基地是国内自主研发的先进炼化生产装备技术在中科炼化广泛应用之地，因此其各项环保指标均处于国内同行业领先水平。广东大唐国际雷州发电有限责任公司（简称“大唐雷州电厂”）采用国际先进的二次再热技术，其各项环保指标已达到行业内国际领先水平。

2 湛江市推进能耗“双控”存在的多维困境及其成因

2.1 为落实国家产业布局而不断引进高耗能项目

以湛江市为例，宝钢湛江钢铁基地的一、二号高炉建成并投入使用，明显改善了广东省乃至全国的钢铁工业布局，不但有效满足了广东省作为我国装备工业、汽车、造船、家电、机械制造工业等基地的产业要求，而且也大大加快了广东省内的钢铁工业结构调整，协调区域经济发展的带动效应极为显著［4，7］。中科炼化一体化项目是广东省为贯彻落实中央优化重大生产力布局战略所作出的重要部署，目的是要以增量建设带动存量优化，进而加快全国炼油结构的优化调整，项目成功投产后预计将拉动广东粤西地区现有的新型塑材、电子化学品、精细化工等一系列中高端化工下游产业新增投资超过2 000 亿元。该项目是国家“一带一路”建设及能源化工发展战略的重要支点。

这些重大项目在湛江市的投产达产，为落实国家产业布局作出了重要贡献，但也让湛江市背负着沉重的能耗负担。截至2022 年12 月，宝钢湛江钢铁、中科炼化、晨鸣纸业、大唐雷州电厂等高耗能企业的能源消费量，约占湛江市工业综合能源消费总量的76%。

2.2 传统高耗能行业能耗大

根据湛江市的调研情况，“十四五”期间广东省制定的湛江市单位GDP 能耗目标为下降16%，年均下降目标为3.2%。然而，湛江市能源消费总量却由2020 年的1 406.97 万t 标准煤增加至2022 年的2 105.10 万t 标准煤，GDP 同期增长约为2%，GDP 增长速度远落后于能源消费总量增长速度。据调研，2022 年，湛江市规模以上工业6大高耗能行业能源消费量占规模以上工业能源消费总量的74.4%。其中，石油、煤炭及其他燃料加工业能源消费量增长219.9%，化学原料和化学制品制造业能源消费量增长41.3%，电力、热力生产和供应业能源消费量增长13.7%，均保持较高的增长速度。

2.3 能耗指标约束与招商引资增长存在冲突

在招商引资中，能耗是重要的评价指标之一。对于政府和工业园区来说，低能耗意味着更少的环境污染和更好的生态环境，从而更具吸引力。为了招好商、招优商，鼓励企业投资建设低能耗、高效益的生产基地，政府出台了一系列扶持政策，包括税收优惠、土地使用权优惠、财政补贴等［8-10］。对于企业而言，低能耗意味着更高的运营成本，同时也意味着更多的技改投资和更多的资金引入更前沿的生产线。新兴工业城市的产业前景并不十分明朗，所以许多引进的企业缺乏较大的投资意向。

3 优化能耗“双控”的对策建议与路径

3.1 聚焦工业化深度优化，提升指标管控和探索碳汇交易

（1）加强沟通对接，增强能源消费增量指标弹性。当前正值新兴工业城市湛江市和汕头市经济高速发展的战略期，这两个城市作为广东省现代化沿海经济带的“增长极”，溢出效应已经开始逐渐显现，同时影响经济增长的各项因素中能源消费增量控制指标所呈现的刚性约束正在不断收窄。因此，为了更好地适应广东省“十四五”期间的经济发展需求，应以增加能源消费增量指标弹性为切入点，有效完善城市能源消费增量控制制度。在湛江市和汕头市落实建设省域副中心城市战略布局过程中，应以其在广东省产业布局中的地位为依据，以产业发展阶段为评判标准，以增量指标为导向，以产业优化、跨越瓶颈为基础，合理提升能源消费增量控制指标弹性。所属各县市区准备上马的新项目，如出现能耗指标超出增量控制指标的情况，不应盲目“一刀切”，而应先开展针对以县市区为单位的指标评比，将产业技术水平、行业领先程度、国家行业布局要求等各项因素纳入评比指标，以综合评分的高低排位来决定各个县市区的增量指标分配，从而有效提升全市增量指标的整体效用，实现经济的整体产业结构优化［11］。

（2）以资源禀赋换取发展空间，探索推进蓝碳碳汇交易制度建设。2021 年4 月，在完成了“红树林造林项目”碳减排量转让协议之后，全球首个同时符合核证碳标准（VCS）以及气候、社区和生物多样性标准（CCB）的碳汇项目——“湛江红树林造林项目”正式通过了核证碳标准开发和管理组织Verra 的评审，成为广东省乃至全国第一个成功完成交易的蓝碳项目。广东省沿海地区海洋资源丰富，具有较大的蓝碳潜力。规划建立“全国蓝碳交易机制示范区”，试点开展碳汇交易评价制度建设，探索建立碳汇评价交易体系，将为广东省今后持续开展的蓝碳交易提供法律和制度保障。同时，为更好地引导市场交易主体参与碳汇交易，应在沿海新兴工业城市的市、县两级“十四五”规划中明确对蓝碳交易发展的支持，并把相关配套政策纳入规划中，不断推进市级蓝碳交易的发展。通过研究海洋蓝碳项目的国家申报、经营、核证等程序，分析海洋蓝碳建立和交易等环节中可能出现的问题并思考其解决方案，从而探索建立并不断完善沿海地区蓝碳交易中的各项管理和监测制度。

（3）积极探索要素交易，推进用能权制度建设。

1）严格控制已有的高能耗产能。通过对新增部分进行控制、对存量部分进行优化，控制能源消费量，积极开展涉及土地、排污权、用能权等要素资源的市场化配置改革。针对湛江市和汕头市产业在“十四五”期间的发展导向，合理设计相应的用能权交易方案，重点企业、重大项目的单位增加能耗高于城市“十四五”时期控制目标的新增用能量，规模以上工业企业以挖潜方式（如对落后产能淘汰、对过剩产能压缩，开展节能优化改造等）所产生的节能用能空间，以及规模以下工业企业压缩自身的高能耗落后产能所腾出的用能空间等指标，均应逐步纳入试点交易范围。

2）差别对待“新旧”产能。对于已有产能的高能耗部分，应采用基准法或历史法对用能单位的历史能源消费量数据进行核定，以免导致用能指标虚高；而对于准备上马的新增项目的能耗指标，应根据国家发改委2017 年颁布的《固定资产投资项目节能审查办法》来核定。用能权指标的初始交易价格由主管部门确定并实行动态调整，可采取定额出让、差别化定价等方式。

3）以广东省为例，据统计，2015—2022 年用电量缺口不断增大。与此同时，湛江市发电量常年高于用电量，最多时高出51.93%。这表明湛江市主要以自身的能耗指标发电，而高于自身需求部分的电量则用于服务其他城市，这使得湛江市的能耗指标未能充分运用于自身的产业发展。汕头市作为粤东地区的重要海上风电基地，其发电量也常年高于用电量。因此，应加快探索建设以电力换指标的电力交易制度，推进重点电源项目及送出工程建设，让新兴工业城市为广东省电力作出贡献的同时，也积极为新兴工业城市谋取发展空间。

3.2 聚焦生态化节能降耗，积极推进产业链减碳去碳

广东省沿海新兴工业城市目前仍处于工业化初级阶段向中级阶段迈进时期，产业高度依赖传统化石能源，脱碳难度较高。

以湛江市为例。据统计，2022 年，广东省用电量为7 870.34 亿kWh，GDP 为12.9 万亿元，利用效率（GDP/用电量）为16.39 亿元/亿kWh；2022 年，湛江市用电量为294.77 亿kWh，GDP 为3 712.56 亿元，利用效率为12.59 亿元/亿kWh，湛江市的电能利用效率仍未达到全省平均水平。另外，2022 年，湛江市用电量占广东省用电量的比重为3.75%，湛江市GDP 占广东省GDP 的比重仅为2.88%，说明湛江市用电量与GDP 呈现倒挂现象。

由此可知，仅依靠提高化石能源利用效率并不能从根本上解决问题，推动氢能、风电、光伏等清洁能源作为传统能源向可再生能源转型的主要替代方式势在必行。

（1）通过科学统筹布局，构建以新能源发电为主体的新型电力系统，实施可再生能源替代行动。以湛江市徐闻县为例，应着力巩固提升已有的徐闻外罗风电产业链基础，促进海上风电产业集聚发展。以广州市对口帮扶湛江市、深圳市对口帮扶汕头市为抓手，积极引导光伏、海上风电等新能源产业在新兴工业城市的分布式建设，以促进广东新能源产业集群优化发展，不断优化广东能源供给结构。

（2）按产业方向分类集中安排，鼓励一批风电、光伏领域的骨干企业、龙头企业和链主企业发挥集聚带动效应，引动其上下游配套企业开展新技术改造，优化新能源产业集群布局，增强新兴工业城市新能源产业的竞争优势。

（3）贯彻生态文明思想，以建设“绿色大园区”为抓手，按照理念生态化、生产清洁化、产业链耦合化的发展思路，加强市属各个园区的整体规划、基建布局和市场化管理运营，积极建设具有产业特色、典型示范意义的低排放或零排放绿色园区。

（4）从企业设计的源头着手，对企业的建设过程、生产过程和废物处理过程进行全过程监管，不断提升企业节能环保水平。目前，湛江市和汕头市的高能耗企业仍有不少集中在化工、水泥等重点行业领域，应以生产场地集约化、生产原料无公害化、能源消费低碳减排化和生产环境宜人宜居化为导向，有针对性地建设高能耗企业绿色示范工厂，探索形成可复制推广的工厂绿色化模式。

（5）不断完善高能耗企业的绿色采购标准和制度，推动重点企业针对计划、采购、制造、包装、物流、交付、回收利用等流程不断进行优化，履行重大企业节能减排的社会责任，积极建设重大企业、重点行业的绿色低碳产业链、供应链，保障产业链、供应链安全。

3.3 聚焦数字化协同融合，推动数字产业化和产业数字化“双轮驱动”

推动产业有效降耗，构建发展新动能是有效途径，应针对国内数字服务百强企业及行业龙头企业等有实力的战略投资者开展招商引资活动，结合大数据产业园、智慧城市管理、政务数据中心、行政审批系统等项目规划建设，引进数字化产业龙头企业，引导企业参与城市整体数字化市场建设。同时，建立“市场+产业”的捆绑招商机制和市场开发项目审查机制，凡是参与开发市场的数字服务企业，包括国内大型科创企业，均应同步规划配套产业链发展方案和本地企业合作服务方案，配合新兴工业城市推进工业互联网创新发展战略实施，推动特色产业集群数字化转型，加快制造业数字化、网络化、智能化转型。

此外，能耗“双控”需要收集、处理和分析大量的数据，需要数字化手段支持。数字化能为能耗“双控”提供更准确、更迅速的反馈，帮助企业更好地达成能耗“双控”目标。数字化手段可以帮助企业准确识别能源消费的瓶颈和浪费点，进一步压缩能源成本支出，提升企业的盈利能力；通过数字化手段，企业可以实时监测和分析能源消费情况，及时发现问题并采取相应的节能措施，从而提高能源管理效率；基于大数据分析和人工智能技术，企业可以更加精确地预测能源需求，制定最佳的能源配置方案，从而实现能源的优化配置。

3.4 推进产业结构调整，促进产业转型升级

（1）通过物联网、大数据等信息技术与制造工艺深度融合，着力提升钢铁、石化、造纸、水泥等新兴工业城市重要产业的自动化、信息化、智能化水平，提升“高效率制造、高质量制造、低消耗制造、绿色制造”能力。积极推进清洁生产，在产品创新水平、智能制造、节能减排等领域，适应产业结构调整、转型升级的发展趋势，聚焦传统产业高端化、智能化、绿色化，实施传统产业技术改造提升工程，引进新技术，改进旧工艺，推动家电制造、家具建材、农海产品加工、羽绒制鞋等传统产业的优化升级，实现制造业向“智造业”的转型。

（2）强化科技引领，完善产业高端化链条，着力培育壮大新能源汽车、装备制造、现代医药、电子信息等战略新兴产业，大力发展现代服务业和现代农业，提高资源利用效率，大幅降低能耗水平。优化能源结构，助推能源清洁低碳化转型，提高非化石能源比重，逐步建立现代化能源综合生产体系。

（3）正确处理好加快全面发展与发展方式转变的关系，调高调优第一产业，做大做强第二产业，有序推进第三产业，在经济结构调整优化中不断加快发展，以加快发展倒逼经济发展方式的有效转变，推进产业布局优化、产业链条延伸、产业发展低碳，促进产业园区集聚发展。

（4）立足产业基础，强化产业特色，培育新能源汽车、生物医药、数字经济、新材料等战略新兴产业，加快发展滨海旅游、总部经济、节能环保等一批现代服务业，强化现代产业发展载体平台和创新平台，避免同质竞争，促进产业向“专精特新”方向发展，进一步持续推进循环经济和节能环保理念与产业发展深度融合，以此完成能耗控制目标。

（5）推进沿海新兴工业城市重点转型，发展绿色钢铁、绿色石化、高端造纸等支柱产业。积极推行源头减量、清洁生产、资源循环、高效治理等绿色生产方式。推进钢铁、石化、化工、造纸、火电、水泥、建材等高耗能行业实施低碳化、节能化技改，提高余热余压利用率。重点推进石化园区绿色智能升级改造，建设世界级绿色高端沿海临港重化产业基地，培育引导新兴绿色产业集聚发展。

3.5 推动城市各行业全领域节能改造

（1）在建筑节能方面，积极落实《广东省绿色建筑条例》等有关政策要求，加强绿色建筑建设、管理、运营全过程管控，推进太阳能等可再生能源在建筑领域的规模化应用，如在新建建筑中全面采用超低能耗、近零能耗建筑的绿色标准。

（2）在交通节能方面，积极推广新能源营运车辆，鼓励运输企业使用新能源汽车，争取“十四五”期间实现公交车、出租车和新增网约车的新能源占比达到100%。推进运输结构调整，提升铁路、水路服务能力，引导大宗货物和中长途货物“公转铁”“公转水”，提升港口基础设施服务能力和综合运输效率，推动城市港口绿色低碳发展。

（3）在工业节能方面，加强工业节能监察工作，对在监察过程中发现的企业使用国家明令禁止或者要求淘汰的落后设备、工艺的行为予以及时整改，整改不到位的，依法关停。加快构建绿色制造体系和建立落后产能退出机制，做好年度落后产能退出工作方案规划，组织开展落后产能排查。统筹推动在能耗、环保、质量、安全、技术等方面达不到技术改造标准的生产线，碳排放量不合格产品或淘汰型落后产能等依法依规关停并转、退出市场［12-13］。

（4）在公共机构节能方面，积极组织开展节约型机关创建行动，鼓励符合标准的机关单位开展国家节约型公共机构示范单位创建行动，逐步降低公共机构单位建筑面积能耗和人均能耗，在公共机构办公场所推广光伏建设及新能源应用。

（5）在造林及碳汇方面，深入开展国土绿化行动，扩大滨海红树林湿地等生态系统覆盖范围，提高海岸带生态碳汇能力，制定长期森林培育计划，将生态碳汇目标纳入全市绿地总体规划布局，谋划实施一批生态修复、水系廊道、生态绿廊、节点公园等建设工程，高标准构建生态碳汇网络，提升海洋生态系统碳汇能力。从钢铁、石化、造纸、发电等支柱产业入手，研究制定促进碳捕集技术发展的相关政策激励机制，推动各重点行业开展示范建设。

3.6 大力发展清洁能源，加快能源结构调整

根据“控煤、压油、提气、加快发展非化石”的工作思路，开展能源结构优化。

（1）合理开发生物质能，开展农村沼气与农业发展的一体化利用，提高农村沼气利用综合水平，合理规划布局垃圾生物质发电项目，实现城市垃圾资源综合利用。

（2）加快发展光伏发电，大力支持存量光伏项目加快建设，重点鼓励和支持条件成熟项目申报及竞价上网。

（3）探索氢能、海洋能、地热能开发利用，开展沿海地区海洋能资源普查，探索集潮汐能、波浪能、风能、太阳能、氧能、储能等于一体的独立电力系统应用研究。

（4）扩大天然气综合利用，全力推进天然气利用，持续推进城市燃气基础设施建设，着力推动工业和交通领域燃料替代，逐步引导年用天然气1 000 m3以上的企业接驳国家管网实现直供，推进城镇居民气化率达到100%。积极配合天然气“全省一张网”工程，推进“县县通”工程。

（5）逐步优化电网建设，优化主网，完善配网，提高电网输电能力，降低电网运行风险，实现安全供电目标。

3.7 加强组织领导和节能监察工作力度

统筹成立城市能耗“双控”工作专班，按照国家、省关于能耗“双控”工作的决策部署，成立县市区、行业监管部门、企业等多级能耗“双控”管理机构，统筹指导工业、建筑、交通运输、消费流通、农业农村、公共机构等重点领域，充分发挥市级、县级、行业监管部门、企业的工作积极性和履职责任，形成工作合力，构建“纵向联动，横向配合，全社会共同参与”的联动机制，开展能耗“双控”工作。

同时，坚持用能季度、年度分析，做好“双控”目标进度预警，指导企业做好能源节约与高效利用，督促企业积极淘汰落后产能及落后设备、工艺，通过节能监察等手段，促进重点用能单位提高用能管理水平。

（1）围绕坚决遏制“两高”项目盲目发展的要求，严格落实节能审查及评估、评价制度，全面、深度梳理在建、拟建、存量“两高”项目，实行全覆盖纳入监察清单，通过监督检查，对超过批复用能或擅自投产用能的企业以及落实节能审查整改意见不力的企业，责令限期整改，对整改不到位的实行关停。

（2）建立全市“两高”行业企业用能档案，做到有组织有计划实施节能监察。经过调研，湛江市年综合能耗在3 000 t 标准煤以上的工业企业有106 家，其中钢铁、化工、煤电、石油、黑色冶炼、建材、造纸和纺织等“两高”行业企业39 家，应全部列入“十四五”市重点用能单位管理。

（3）拓宽工业、建筑、交通运输、公共机构、消费流通、能源等行业部门的沟通渠道，探索建立跨部门联动的节能监察执法工作机制，主动向行业监察对象宣传节能法律法规和政策要求，指导帮助监察对象挖掘节能潜力、科学合理使用能源。