“小田并大田”：农民满意度、实施阻碍和政策建议

康威　张成鹏　郭沛

家庭联产承包责任制的实施极大地释放了农村土地制度改革红利，但也带来了农地细碎化问题。为治理农地细碎化，提高粮食生产效率，山东、安徽、陕西和河南等地一些村组通过农田建设、土地整治、土地调整等方式实施了“小田并大田”，并取得了良好成效。2023年中央一号文件更是首次提出“总结地方‘小田并大田等经验，探索在农民自愿前提下，結合农田建设、土地整治逐步解决细碎化问题”。了解农户对“小田并大田”的满意度，分析农户满意度存在差异的原因，方能更好地优化实施方案，进而提出政策建议。

一、农户对“小田并大田”满意度整体很高

“小田并大田”作为一种地方自发性的土地整合行为，实施村庄较少且分散在各处，农户满意度调查具有一定难度。在充分预调研基础上，笔者选择了山东省2个地市、6个县市区、24个实施“小田并大田”的村组，对246户农户进行问卷调查（见表1）。24个村组按照“一户一块田”的目标，村集体统一组织实施了“小田并大田”，效果更加凸显，调查结果也更能反映农户对于“小田并大田”的态度。

农户“小田并大田”满意度统计结果如表2所示。在246个样本中，有178户农户对村组实施的“小田并大田”地块整合模式表示非常满意，62户农户表示比较满意，3户农户表示一般满意，分别占比72.36%、25.20%和1.22%，农户总体满意度均值为4.68，这说明绝大多数农户会从“小田并大田”中受益。3户农户表示不太满意和非常不满意，占比仅为1.22%，再次验证了“小田并大田”深入人心，能使农民获得较大福利。

二、农户对“小田并大田”满意的原因

农户对“小田并大田”实施结果满意的原因如表3所示。一是减少耕种时间。235户农户表示“小田并大田”可以减少耕种时间，占比95.53%。原因是实施“小田并大田”后，农地耕种、灌溉、施肥、除草灭虫、收割等作业可一次性完成，农户排队等水、挪动灌溉设备、等待机械时间和不同地块之间交通时间可显著降低，省时省工。

二是有利于机械化。220户农户表示“小田并大田”有利于机械化，占比89.43%。农业机械在细碎地块上作业时会移动困难、频繁转向。整合地块不仅有利于耕、种、防、收等农业生产环节大型机械化作业，还会促进社会化服务的采纳。

三是降低种植成本。163户农户表示“小田并大田”有利于降低生产成本，占比66.26%。在人工成本方面，地块合并会减少耕种时间，进而减少雇工费用；在生产作业成本方面，农户采用高效率的大型机械使单位面积分摊的成本显著降低；在生产投资方面，灌溉用井、排灌沟渠及道路建设成本高，且总成本固定或呈阶梯式增加，地块面积越大，单位面积分摊的成本也就越少。

四是有利于土地流转。106户农户表示“小田并大田”有利于土地流转，占比43.09%。地块整合后，土地流转方不必为了转入某一地块与众多农户协商，交易成本显著降低，成功流转概率显著提升。此外，部分村组在实施“小田并大田”时会将土地分为流转片区（愿意流转农户的土地集中区）和耕种片区，并将流转片区统一集中流转，显著提高了流转效率。

五是增加粮食产量。71户农户表示“小田并大田”可以增加粮食产量，占比28.86%。地块整合后，农户对于地块管理更加及时，如夏季干旱时所有地块都能得到及时浇灌，不会因农户排队等待机井灌溉而延误农时，粮食产量会显著提升。

六是增加土地面积。37户农户表示“小田并大田”可以增加土地面积，占比15.04%，地块整合会消除地块间的垄沟和生产道路，从而增加村组农地面积。认为“小田并大田”能增加土地面积的农户数量相对较少，说明并非所有村庄都可以达到此类目的，这与山东农村农地利用率较高有较大关系。

综上，“小田并大田”具有减少耕种时间、促进农业机械化普及、降低种植成本、提升土地流转效率、增加粮食产量、避免土地资源浪费等多种效果，因此，农户对“小田并大田”的满意度很高。

三、“小田并大田”实施阻碍

（一）“小田并大田”的实施受到一定制度限制

2023年中央一号文件提到的实施“小田并大田”的方式包括“农田建设、土地整治等”，安徽省出台《安徽省“小田变大田”改革试点工作实施方案》将“小田并大田”模式归结为项目引导型、政策引导型、主体引领型和农民互换型。而实际上很多村庄是通过土地调整实施“小田并大田”。土地调整相比于农户互换等方式更加彻底，可以让更多农户实现“一家一块田”，具有其他方式难以比拟的优势。但目前，《中华人民共和国农村土地承包法》规定“承包期内，发包方不得调整承包地”，其他相关政策也对土地调整保持审慎态度，很大程度上抑制了“小田并大田”效果的发挥。

（二）“小田并大田”尚未实现所有农户满意

调研时，虽然农户对“小田并大田”的满意度很高，但依旧有3户农户表示一般满意，3户农户表示不太满意和非常不满意。个别农户满意度不高主要有两类原因。一方面，有些农户所在村庄虽然实施了“小田并大田”，但自己对土地整合的诉求并未彻底满足。村中绝大多数村民通过地块整合实现了“一户一块田”，而自家农地仍分散到两处甚至多处，地块合并所释放的红利相对有限，满意度也相对较低。另一方面，有些农户在实施“小田并大田”过程中利益受到一定损失，比如原有土地投资无法收回等，进而影响了农民的满意度。

四、优化“小田并大田”方案的政策建议

（一）允许适宜地区通过土地调整实施“小田并大田”

“小田并大田”能有效治理农地细碎化，是家庭联产承包责任制在新时代背景下的改良和优化。虽然政策限制土地调整，但有相当比例的村组在二轮承包期间进行过土地大调整，并保留了“三年一小调、五年一大调”的传统。中央政府不妨借农村土地二轮延包机会给予村组和农户更多自主权，充分尊重“村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意”的决策方式，允许在农户实施意愿强烈的村组通过土地调整实施“小田并大田”，进一步释放土地制度改革红利。

（二）优化实施方案提升农户“小田并大田”的满意度

第一，党的十八大后，村组干部素质明显提升，基层政治生态明显好转，但还是要防止村组干部在“小田并大田”过程中以权谋私。地方政府应持续对村组干部进行监督，并通过“两次抽签法”（第一次抽顺序签，第二次抽地签）保障农民利益不受侵犯。第二，要将土地流转、土地整治等多项工作与“小田并大田”同步开展，通过高标准农田改造等项目着力消除土壤肥力、排水能力、灌溉条件等村组内土地禀赋差异，以便更好地开展“小田并大田”。第三，在“小田并大田”过程中要着重保护农民大棚、机井等既有投资，使农民获得更大满足感。

〔本文系国家社会科学基金项目“工农两部门劳动生产率‘不收敛之谜与城乡融合路径研究”（22BJY209）阶段性成果〕

（康威，中国农业大学经济管理学院硕士生。张成鹏，国家发展改革委产业所。郭沛，中国农业大学经济管理学院）