新生代农民工职业能力开发与就业风险应对

郑爱翔,张红芳

(1.无锡职业技术学院 管理学院,江苏 无锡 214000;2.苏州工艺美术职业技术学院 公共基础部,江苏 苏州 215000)

党的二十大报告中指出,中国式现代化首先是“人口规模巨大的现代化”,我国农业转移人口的城市迁移和市民化高度契合中国式现代化的这一特征。在我国农业转移人口中,新生代农民工人数约1.5亿,是我国城市建设中的重要群体[1],如何提升该群体的素质和能力,促进其城市就业广受学界关注。

长久以来,我国新生代农民工主要集中于制造、服务等劳动密集型行业工作。近年来,受国内外多方面因素影响,这些行业的发展受到较大阻力,由此引起的新生代农民工就业风险持续增加。新生代农民工人数众多,其就业问题事关社会稳定和繁荣,应加强对这一群体就业风险的研究。职业能力是新生代农民工就业的基础和前提,以职业能力开发为逻辑主线进行新生代农民工就业风险应对研究具有较强的现实和理论意义。

一、核心概念界定

(一)新生代农民工及其就业风险的内涵

学界于2001年首次对新生代农民工群体进行了界定,指出新生代农民工是出生于20世纪70年代末80年代初的农民工[2]。国家统计局在《2013年农民工监测调查报告》中将新生代农民工明确界定为1980年及以后出生的农民工群体[3],这一界定在后续多个年份的报告中被多次采用,并被学术界所广泛采纳。与上一代农民工相比,新生代农民工具有城市融入意愿高、职业预期高,但是工作耐受力弱等特点[4](P16)。

在外延上,新生代农民工属于迁移人口范畴,对于迁移人口就业风险的研究可以追溯到古典经济学时期。威廉·配第(William Petty)认为,就业风险源于农村迁移人口对小城镇市场的陌生感[5](P156)。在此基础上,刘易斯(William Arthur Lewis)、拉尼斯(Gustav Ranis)和费景汉(John C.H.Fei)将就业风险归结为工资收入的获取及其高低的风险问题[6](P21)[7]。近年来,一些学者从经济以外的因素来研究就业风险,斯特鲁利(Kate W. Strully)、格拉夫(Irina B. Grafova)和加涅(Thierry Gagné)等人指出,就业是维系个体、家庭物质基础的基本纽带,因此,就业风险不仅体现为丧失经济来源的风险,还表现为影响身心健康的风险,以及失去社会和文化参与机会的风险[8][9][10]。对于新生代农民工而言,就业风险在内涵上除具有上述经济和非经济属性外,还具有以下特质:一方面,新生代农民工的就业风险与当代农业人口大规模城市迁移的时代背景相对应,而非单一的职业风险。伴随着改革开放,新生代农民工进行着由农村向城市地域空间的迁移,以及由涉农产业向非农产业的迁移。他们迁移成功的基础是城市就业,城市就业与否将决定他们的市民化进程,影响着他们的市民化质量。另一方面,新生代农民工就业风险的核心是其城市就业风险。与上一代农民工相比,多数新生代农民工既无农业技能,也无返乡从事农业生产的意愿,在城市就业是他们必须达成的目标,因此可以认为,他们的就业风险即为城市就业风险。

(二)新生代农民工职业能力及其开发

“职业能力”一词属于职业教育范畴,最早源于西方。在对职业能力的界定上,德国学者提出的“关键能力”、美国学者提出的“一般技能”、英国学者提出的“职业能力体系”以及澳大利亚学者提出的“职业胜任力”观点具有一定的代表性[11]。我国学者在对西方“职业能力”理论研究的基础上进行了本土化思考。其中在对职业能力的界定上,徐国庆认为职业能力与技术环境有关,是促进完成各项工作任务的心理要素集合,包括知识、技能、态度等[12]。张弛和侯涛等人认为职业能力是后天习得的,是可以满足就业和从业所需的多维度结构[13][14]。由上述学者的观点可知,职业能力实质上反映了劳动者从事特定职业所需的能力要素集合,它并非与生俱来,而是在后天的学习和积累中逐渐形成。

新生代农民工的职业能力同样是完成特定任务和从事特定职业的能力[15],是新生代农民工实现就业的基础。新生代农民工职业能力开发的界定基于技能开发的概念基础之上,在内容范围上主要包括就业和岗位能力提升培训方式[16]。如果将新生代农民工职业能力开发置于当前新形势的特定时代背景中,来寻求其职业能力开发的特质,则可以认为新生代农民工的职业能力开发既包括传统的就业能力培训,也包括促进个体在城市成长需要的职业能力提升、延展培训,是现阶段新生代农民工为支持自身可持续性就业的所有培训活动的总和。

二、新形势下新生代农民工就业风险

(一)经济下行压力形成的就业风险

当前中国处于经济新常态的特定阶段,面临经济下行压力;与此同时,世界范围内的贸易保护主义抬头,经济全球化不断受到挑战,这使得近年来国内整体经济发展的压力持续增加。加之受到2020年以来全球性疫情的叠加影响,来自经济层面的不确定性风险正不断加剧。新冠疫情爆发初期,多数行业停工停产,损失巨大。为应对挑战,国家、省市各级部门先后出台复工复产政策,统筹疫情防控与经济社会秩序恢复。但由于疫情蔓延全球,在复工企业中,一些外向出口型企业承压加剧,尤其是一些劳动密集型企业受到巨大影响。这一时期,制造业的出口需求不断下滑,其中纺织服装、玩具、鞋类和钟表等行业的海外订单不断暂停、延期,甚至取消。受到销售停滞和成本压力的双重影响,一些企业的日常经营受到巨大冲击。2022年以来,在国外疫情和人民币汇率贬值等因素的影响下,部分外贸订单向国内回流,但整体而言,我国外贸出口仍承受着较大的压力,其中,2023年1月至2月服装等劳动力密集型产品出口同期下降7.5%[17]。外贸出口涉及上游企业众多,新出口订单的持续下滑意味着上游制造业及相关企业的产能也趋于下降。制造业是我国农民工就业集中度最高的行业[1][3],这一下行压力将进一步传导至该行业的基层就业岗位中,使在其中从业的新生代农民工又一次面临就业压力。

(二)产业结构调整带来的就业风险

当前,除经济下行的影响,国际经济和国际政治重构的叠加影响也是造成新生代农民工就业风险的另一个重要源头。从经济角度看,当前时期贸易保护主义抬头,经济全球化不断受到挑战。此次全球性疫情,进一步加剧了全球供应链的动荡,对世界经济和国际分工的影响将绵延数年。外部格局的变化使得我国产业结构也相应发生调整,一些传统从事代工的企业逐步消亡。长期以来,我国农民工在全球供应链中扮演了重要角色,通过辛勤劳动为全世界输出了大量优质商品。当前,全球供应链正处于剧烈变化中,吸纳我国农民工就业的传统劳动密集型行业正面临巨大挑战,新生代农民工应提前做好应对就业风险的准备。

除了全球供应链重构引起的被动型产业结构调整外,当前时期还是与我国主动型产业经济结构调整并行的叠加期。近年来,在政策驱动下,我国经济增长从要素驱动、投资驱动转向创新驱动,产业结构不断优化升级。从长期来看,产业结构调整有助于我国经济的长期、健康、可持续发展。不过从中、短期来看,我们也应该对产业结构调整过程中可能引发的新生代农民工就业问题加深认识、提高警惕。尤其当产业结构出现较大的变动时,会给新生代农民工的就业带来不确定性,引发就业风险。目前中国产业结构正处于由劳动密集型向资本密集型和技术密集型过渡的阶段,但新生代农民工尚未完全做好应对产业结构调整的准备。根据统计,在需求侧,资本密集型的第二产业需要10.4年的人力资本投入,技术密集型的第三产业则需要13.3年的人力资本投入[18];而从供给侧看,多数新生代农民工仅为初高中学历[19][20]。不难发现,新生代农民工人力资本供给与产业需求间仍存在较大的缺口。

(三)技术升级加速形成的就业风险

除以上因素外,技术升级加速引发的就业变化也应引起重视,这需要提前加以应对。技术升级首先给新生代农民工的职业流动带来契机。2019年底,国家多部委联合发布了装配式建筑施工员和铁路综合维修工等16个新职业,多数职业隶属于我国农民工从业的传统领域,这无疑为新生代农民工带来重要就业机遇。

当然,机遇的背后也隐藏着风险,技术升级加速给新生代农民工带来的威胁不可小觑。近年来,随着人工智能和自动化技术的迅速兴起,大量吸纳新生代农民工就业的传统行业正逐步受到影响,“技术”替代“人”的案例在制造业、商业、服务业中屡见不鲜,“无人工厂”“无人超市”和“无人停车场”等新业态不断涌现。同时,一些行业和企业开始受到“用工荒”的困扰,这促使相关行业、企业“机器换人”的进程进一步提速,基于工业机器人、无人值守系统等着手进行无人化、自动化和智能化改造。以工业机器人为例,根据国家统计局的数据统计,2020年和2021年国内工业机器人一改2018年和2019年两年负增长的颓势,连续取得销售增长[21]。目前,工业机器人正迅速向机械、食品、化工等农民工传统就业行业拓展。在当前技术升级加速的影响下,大量在相关传统行业就业的新生代农民工面临潜在就业威胁,甚至一些经验丰富的熟练工也将面临难适岗、难就业的窘境。

由上述分析可知,经济承压使得新生代农民工的就业压力持续增大,以及产业和技术变革的影响,使当前岗位更迭的速度不断加快,对新生代农民工的城市就业带来了巨大的挑战。

三、新生代农民工职业能力开发面临的挑战

职业能力始于对就业问题的研究,也最终回归于就业问题。德国就业研究所(IAB)所长默滕斯(Dieter Mertens)在对职业能力与就业的关系研究中,率先提出关键能力“Schlüsselqualifikationen”一词,指出能力开发应与就业相匹配[22]。姜大源在对就业导向的职业教育分析过程中,进一步指出应通过职业能力开发来因应职业主体与环境间的互动关系[23]。新形势下,外部环境的动态性加剧,新生代农民工需要直面因经济、产业和技术因素造成的就业风险,其职业能力开发面临以下挑战。

(一)新生代农民工职业能力整体开发度较低

在衡量新生代农民工职业能力的诸多评价指标中,职业能力开发度既体现了职业能力开发的水平和高度,也体现了职业能力开发的覆盖面和广度。根据国家统计局发布的农民工监测调查报告显示,初中及初中以下学历的农民工比例长期高于70%[1][24],接受过非农技能开发的农民工仅占30.6%[24]。与农民工的平均水平相比,新生代农民工群体的文化程度虽有所提高,但多数文化程度仍为初、高中学历[19][20]。与此同时,受多方面因素所限,新生代农民工在技能开发方面同样不足,接近半数的新生代农民工未参加过专业性、系统性的技能开发项目[19][20]。总体而言,他们的职业能力开发度总体偏低。究其原因,一方面,源于现有项目对新生代农民工培训需求的满足度不够,适用性不佳,因此对新生代农民工吸引力低;另一方面,源于新生代农民工的内在开发动力不足,他们认为是否参与培训对自身发展影响不大,甚至担心会因参加培训而影响自己的工作产出和收入,因此不愿意参加培训[25]。

从结果来看,低职业能力开发度直接影响到新生代农民工职业能力的存量,并导致新生代农民工的城市就业竞争力普遍低下,多数新生代农民工只能从事低学历门槛、低技能门槛和低经验门槛的岗位。当经济下行压力与新生代农民工低职业能力因素叠加时,则会进一步加剧其就业风险。

(二)新生代农民工职业能力开发各部门协调性较弱

当前时期,新生代农民工职业能力开发工作正处于不断强化中。为适应这一时期的产业结构调整需要,各部门对新生代农民工稳定就业目标下的转岗、定岗,以及各类型专项能力开发的项目和投入在不断增加,这对我国新生代农民工职业能力开发部门间协调提出了更高要求,然而这一过程中,职业能力开发各部门协调性较弱的问题却逐步显现。

在实践中,新生代农民工的职业能力开发属于劳动力培训体系。在管理组织层面,地方的人社、民政、工会、妇联等部门从不同角度参与到这一工作中。在行政分工方面,人社部门主要负责农民工的就业和培训,民政部门负责低收入人群的就业培训,总工会、妇联等群团组织主要负责企业职工、农村妇女的培训。然而调研中发现,由于职业能力开发各部门协调性较弱,部门间的联系和交流不够,同一人员被不同部门安排参加同一类型培训的现象时有发生,而漏培则更为普遍。

在具体实施层面,地方人力资源开发培训机构、企业、各类型学校,以及社区是新生代农民工职业能力开发的具体实施部门。但在实施过程中,同样暴露出协调性较弱的问题。一方面,政行企校的合作度还不够紧密,尤其对高校等先进技术载体的优势挖掘还不够,高新技术培训相对较少;另一方面,人社部门与社区等主体的协同度还不高,对新生代农民工的终身职业能力开发尚未得到有力推动。

不难发现,一方面,新形势下对新生代农民工职业能力开发的管理协调要求不断提高,另一方面,新生代农民工职业能力开发的资源则还处于割裂状态。在这一组矛盾下,如何有效地整合现有的行政和非行政资源,完善新生代农民工职业能力开发协作和组织机制是当前阶段面临的另一挑战。

(三)新生代农民工职业能力开发的线上培训资源建设滞后

新形势下,技术升级和变革并未停止,并有加速的趋势,这一趋势对新生代农民工的就业影响巨大,同时也对新生代农民工相应的职业能力开发工作提出了新的要求。然而,我国新生代农民工职业能力开发的培训资源建设却相对滞后,开发和更新速度较慢,难以满足当前外部技术发展的需要。

当前,与线下培训资源相比,线上培训资源的同步开发更为重要。这与线上培训的自身特质有关。一般而言,线上培训的成本相对较低,且学习灵活,不受时间空间限制,学习者可随时随地进行学习,具有更强的环境适应性。不过,尽管线上人力资源开发优势明显,但是总体而言,目前线上培训资源还难以满足当前快节奏下新生代农民工即时学习和海量学习的现实需要,这是当前新生代农民工职业能力开发面临的又一挑战。

具体而言,首先,当前适合新生代农民工职业能力开发、能够满足其就业需要的资源数量不多。尽管一些资源能满足一般的技能学习所需,但真正满足企业现实技术和技能需求的还相对不足。一般在经过此类培训后还需要进行二次培训。其次,反映技术前沿的培训资源极为稀缺。新生代农民工培训资源的内容滞后在一定程度上影响了新生代农民工职业能力的更新,使其难以适应外部技术环境所需。最后,现有资源多为在线电脑学习资源,适应新生代农民工“随时学”和“随处学”的移动学习资源还不足,难以满足新一代学习者泛在学习的需要。

四、就业风险应对导向下的新生代农民工职业能力开发

(一)新生代农民工职业能力开发的基本目标

当前是多维度情境的叠加期,需要着眼于经济、产业结构和技术发展的新情况和新趋势,进行新生代农民工职业能力开发的改革与优化。这一阶段进行农民工职业能力开发的改革与优化不是权宜之计,也不是危机处理手段,是在特定情境中,为防范失业风险,促进农民工更充分、更高质量就业,对现有职业能力开发系统的优化设计。为防范和应对就业风险,实现“稳就业”,新形势下的新生代农民工职业能力开发具体包括三个目标。

首先,应根据当前新形势下的现实经济压力,增强新生代农民工自身应对就业风险的能力,将提升新生代农民工职业能力开发度,降低其潜在就业风险作为首要目标。

其次,新生代农民工职业能力开发应满足新形势下产业结构调整的需要。面对产业结构调整带来的岗位更迭,新生代农民工不仅要掌握和提升基本就业能力,还要尽可能获得跨行业、跨岗位就业能力。与传统的基于特定岗位的职业能力开发不同,后者涉及部门和资源更多,因此需要充分整合各类资源,增强协同性。

最后,当前技术变革仍处于不断发展过程中,我们需要加强资源开发,尤其强化新形势下新生代农民工职业能力开发的线上资源供给,以促进新生代农民工的可持续性就业。

具体而言,在当前新形势下,为积极防范新生代农民工的就业风险,实现新生代农民工“稳就业”的整体目标,需要从提升新生代农民工职业能力开发度、加强职业能力开发协同和推进“互联网+”新生代农民工职业能力开发培训资源建设等方面着手开展工作。

(二)新形势下新生代农民工职业能力开发的策略

1.优化机制,提升新生代农民工职业能力的开发度

在当前新形势下,“稳就业”是各项工作的中心,因此,新生代农民工职业能力开发工作应聚焦就业需要,未雨绸缪提升新生代农民工职业能力的开发度,以防范其潜在就业风险。

(1)完善职业能力项目开发机制,满足新生代农民工的就业需求

在职业能力开发项目的设计方向上,要依托产业、对接企业,提高培训项目的适应性。具体而言,培训部门在设计培训课程时,要重点加强与当地就业指导服务部门、企业、人才市场和各类型职业介绍机构的联系,密切关注市场需求,根据本地产业特点,基于需求端的要求精准定制低、中、高级职业能力开发项目。在此基础上,还可利用政府就业信息监测平台,通过大数据来分析企业的用工需求和新生代农民工的职业能力开发需求,以此作为职业能力开发项目优化的起点,力求构建能够适应新生代农民工长期就业需要的常态化、标准化和科学化的职业能力开发项目。

从职业能力开发项目的设计内容上,应该围绕新生代农民工的基本职业能力开发、跨行业和跨岗位职业能力开发,以及职业能力提升等多重目标进行职业能力项目设计的统筹规划。在保证新形势下新生代农民工基本就业目标实现的同时,兼顾新生代农民工可持续就业和高质量就业,以新生代农民工职业能力的持续、精准开发来降低其现实和潜在的就业风险。

(2)创新职业能力开发激励机制,提升新生代农民工就业培训参与度

新生代农民工能否获得适应岗位需要的职业能力,职业能力水平的高低,以及面向岗位的能力种类数量多寡将直接决定新生代农民工的就业。然而当前,我国新生代农民工职业能力开发度不高,与新生代农民工参与职业能力开发意愿低下密不可分[25]。

为提升新生代农民工参与职业能力开发的意愿,提高其参与度,应在当前新生代农民工培训券和培训补贴等形式的基础上,进一步进行激励政策创新。例如,在对新生代农民工的培训奖励中,既可以考虑对新生代农民工参加培训的补贴标准进行动态调整,也可以考虑不断创新新生代农民工培训补贴的形式,通过“量”“质”的优化来满足新生代农民工的多样化需求。再如,新生代农民工的市民化进程是一个长期、持续的过程,学习将伴随其终身,因此,需要进一步探索和完善新生代农民工终身学习激励机制。其中,学分银行制度,尤其是学分信贷制度更值得进一步研究。在具体操作中,可尝试将新生代农民工的晋升、发展和落户与参加职业能力开发的学习绩效相联系,甚至可以允许新生代农民工进行学分借贷,对学分先贷后还,先支后返,引导新生代农民工由“被动学习”转化为“主动学习”。

2.整合资源,加强新生代农民工职业能力开发协同

当前,为防范产业结构调整所带来的就业风险,新生代农民工职业能力开发管理部门正加大对转岗、适岗和定岗等多类型就业培训项目的开发管理。从管理部门角度看,这一阶段不仅有新生代农民工基本就业能力开发和提升的任务,也有各类型跨行业、跨岗位就业能力开发任务,这在任务内容上早已超出了管理部门早期就业技能开发的管理边界,对部门间的协同提出了较高的要求。

(1)完善职业能力开发协作机制,构建“涉就业”协作平台

为推动上述目标的实现,在机制上,可借鉴职业教育社会治理的理念[26],通过政府积极整合行业、企业、培训机构、高校和社区等多元“涉就业”职业能力开发主体,借助于“学校-企业”“学校-社区”“企业-社区”等多类型协作平台,共同推进新生代农民工职业能力开发体系建设,最终建立和形成以政府为引导、多主体参与的新生代农民工职业能力开发协同机制。

该机制既有依托于行业和企业的就业导向培训平台支持,也有依托于社区的新生代农民工终身培训和教育平台嵌入,还有依托于学校的高新技术培训平台支撑。通过上述平台的多元合作,可以满足新生代农民工长期性和多样化的培训需求。上述平台除了能够提供一般的理论培训和技能实操支持外,还具有满足现场教学、参观、社区活动等各类型教学活动的资源,能够从技术、市场和社会等不同层面,在工作、生活场景中为新生代农民工提供职业环境感知力、适应力熏陶,真正提升其职业环境适应力。需要指出的是,这一“涉就业”多元协作体系不是一般意义上培训主体的简单组合,而是适应当前新生代农民工在新形势下多样化就业需求的职业能力开发机制的整合。

(2)强化职业能力开发组织机制,整合“涉就业”行政资源

当前,“稳就业”是一切工作的重中之重,进行劳动力职业能力开发能够为稳就业提供重要支持。为保证当前新生代农民工职业能力开发的工作成效,应整合政府资源,在政策制定和政策执行等方面进行统筹。

在当前形势下,应注意平衡和协调各方行政资源,处理好政策制定和执行过程中“合”与“分”的关系。首先,应该重点把好政策出口关。具体可由发改部门根据地方产业情况制定产业需求政策意见,在此基础上与人社部门共同制定出台农民工就业及相关职业能力开发政策,为各政府部门推进农民工职业能力开发提供政策指导。在政策执行层面,现有多部门分工机制具有一定的合理性,应进一步增加部门之间的协调,避免在培训实施过程中出现因协调原因造成的培训重复或者培训盲区等问题。同时,还需要在现有人社部门、民政部门和群团部门等主体参与的基础上,进一步吸纳教育部门参与到新生代农民工职业能力开发管理中。由于现有体系下人社部门和教育部门具有不同的教育培训分工,为避免资源重复配置,人社部门和教育部门可尝试先在“新型/现代学徒制”“学分银行”和“1+X证书”等方面寻求耦合点,提高现有政策合力。

3.适应新形势,推进“互联网+”新生代农民工职业能力开发培训资源建设

在当前时期,技术升级不断持续,这在给新生代农民工带来就业契机的同时,也带来了就业风险和挑战。与此相适应,应围绕技术升级加大对新生代农民工职业能力开发培训资源的投入。需要说明的是,近年来,在互联网技术的推动下,线上培训已成为重要的培训形式。在新冠疫情期间,线上培训甚至取代线下培训,成为培训的主要形式。因此,现阶段我们应该在关注线下培训资源开发的同时,重点加大对线上教育培训资源的开发和建设。

(1)加强职业能力开发线上培训资源库建设,丰富“稳就业”学习资源

作为线下培训的补充,近年来互联网培训获得了前所未有的发展良机,大量课程资源纷纷上线。新形势下,应在完善现有线下培训体系的基础上,进一步发展和推进新生代农民工职业能力开发线上培训的资源建设。

在具体策略上,应以构建和完善线上培训资源库为核心,丰富培训资源。一方面,在内容上,应围绕企业的现实工作场景进行资源库开发,设计涵盖岗位工作过程和工作要点的电子教材、视频、动画、微课、试题库等培训资源。另一方面,在来源上,可以采用政府采购的形式,直接对接相关企业、职业院校,以及专业培训机构等组织,定制和购买适应当前市场需求的培训课程,并关注新技术、新业态和新趋势进行持续更新。此外,考虑到传统线上培训存在现场感缺乏的弊端,在手段上还可以尝试将AR和VR技术引入培训资源建设中,通过培训环境模拟仿真,构筑更为直观的培训场景。其中,基于AR技术的培训可以通过手机直接进行学习体验,较之VR技术在操作上更为便利。

(2)推进职业能力开发线上资源平台建设,建设“稳就业”技术平台

除了在线资源库的建设外,政府还应该尝试开发新生代农民工“移动学习云端”,将职业能力开发与移动信息技术相结合,以适应新形势下新生代农民工泛在学习的需要。为提高学习平台的使用效率,该平台还应尝试将移动学习端与新生代农民工就业信息端等相结合,符合新生代农民工当前的信息获取习惯,从而使移动学习平台既可以学习知识技能,也能够获取就业信息,甚至还可以根据目标岗位信息定制培训方案,最终打通就业和职业发展的通道,扩大新生代农民工的学习资源,增加其学习机会。

综上所述,应利用此次互联网培训的发展机遇,在巩固现有线下职业能力开发平台的基础上,积极拓展线上资源平台建设,为防范新生代农民工潜在就业风险,提升其就业质量提供技术平台保障。