东亚乡村振兴社会政策的内涵及其体系构建*

田毅鹏

提要：与欧美国家社会政策天然带有城市中心和工业主义的偏向不同,东亚国家在关注城市社会政策的同时,面对乡村的转型和衰败,还将乡村振兴社会政策作为其社会政策体系中的重要内容。以乡村振兴为总体目标,形成了包括总体性社会政策、领域性社会政策、发展型社会政策在内的庞大的社会政策体系。其中,总体性社会政策带有总体原则性、法理性和指导性,它决定了诸多具体领域性社会政策的构建。而领域性社会政策则具有较强的实体性和对象性,包括老人、妇女、儿童在内的弱势群体被纳入政策保护体系中。发展型社会政策则是在反思以往社会政策运行局限的基础上,试图改变以往单一的福利和救助的社会政策取向,将资产建设、人力资本和社会资本提升等与社会政策结合在一起,努力激发起乡村内生性的发展力量,从而进一步拓展了乡村振兴社会政策的视域,三者有机地结合在一起,使得乡村振兴社会政策表现出较强的体系性和进取性,为乡村社会良性运行提供了政策支持和保障。

一、东亚“乡村振兴社会政策”的提出

作为现代工业社会来临背景下的特定产物,社会政策概念自19世纪70年代诞生起,便主要围绕着城市工业社会激烈的劳资矛盾和社会问题而展开了其政策体系的建构。在当时的社会历史条件下,城市劳工及劳资关系成为其亟待解决的核心问题。1873年,瓦格纳发表《社会政策、财政政策及租税政策》一文,首次对社会政策做出定义,认为社会政策是运用立法和行政的手段,以争取公平为目的,清除分配过程中的各种弊害的国家政策。(1)曾繁正:《西方国家法律制度社会政策及立法》,红旗出版社,1998年,第165页。二战后,著名社会政策学者马歇尔在《社会政策》一书中进一步指出,社会政策就是关于政府行动的政策,即政府通过向市民提供服务或收入,从而对其福利产生直接的影响。社会政策的核心内容包括社会保险、公共(国家)救助、健康和福利服务以及住房政策。在他看来,社会政策的主要研究对象就是广义的社会服务。(2)徐彬:《社会管理学十讲》,安徽师范大学出版社,2015年,第245页。正是基于上述判断,我们可以将社会政策定义为“政府或其他组织在一定社会价值的指导下,为了达到其社会目标而采取的各种社会性行动的总和”(3)关信平:《社会政策概论》,高等教育出版社,2004年,第15页。。

而从比较社会政策的研究视域展开,便会发现,欧美社会政策传入东亚的初期,基本上延续了欧美的以城市劳工为中心的分析模式,带有突出的“城市主义”和“工业主义”特点。但随着时间的推移,东亚诸国逐渐开辟出新的、以乡村振兴为主要目标的乡村社会政策体系,拓展了社会政策研究与实践的边界。乡村振兴社会政策之所以在东亚占据特殊的地位,主要是因为19世纪晚期以来,在工业化和城市化的剧烈冲击下,东亚乡村也开始进入急剧变迁和失序的状态,工业化、城市化带来的人口流动和劳动力外移,使得东亚乡村面临严峻的危机挑战。正是在这样的背景之下,东亚社会出现了典型的乡村建设浪潮。在日本,将乡村振兴的目标定位为“地域振兴”“地域再生”“地域活性化”,韩国则表述为“新村运动”,而在中国的话语下则表现为“城乡统筹”“社会主义新农村建设”“乡村振兴战略”“脱贫攻坚与乡村振兴有效衔接”等系列的乡村振兴政策行动。因此,我们要想全面深入地理解社会政策的内涵,就必须注意将乡村社会政策的相关内容纳入研究分析过程中。

(一)乡村社会剧烈变迁的整体背景

对于任何类型、任何意义上的传统农业社会而言,其一旦步入工业化、城市化进程,就注定会引发剧烈的结构性变迁,虽然这种变迁的表现形态具有多样性,但它往往存在一个共同的特征,那就是城市和乡村之间发生了比较严重的分离和分化。这里所说的“分离”,主要是指以机器工业为动力的现代社会的快速发展和演进,使得城市工业社会获得了持续而不停息地向前发展的动力。虽然城市与乡村之间依然会存在一些关联,但是就其主导意义而言,城市已经摆脱了乡村而呈现出独立发展的态势。这种分离的态势在全球化的背景下,获得了一个更为充分的展开。所谓“分化”,主要是指依赖工业生产而获得报酬的城市居民,其收入远远高于依赖于农业生产的农村农民,由此产生了财富和创造利润的严重分化。以上述的分离和分化为前提,城乡之间发生了分道扬镳式的发展,城市走向了“过密化”的发展道路,而乡村则由于资源外流和人口外移而不可避免地走向过疏化。由此,乡村面临着全面的转型和不同程度衰败的挑战。

当然,对于那些早发现代化国家来说,在其工业化、城市化的发展过程中,往往通过城乡一体化、逆城市化等途径,将城乡纳入统一的政策体系中,初步实现了城乡间相对均衡的发展,从而在很大程度上缓解了乡村衰败问题。而对于包括东亚在内的后发现代化国家而言,因其工业化、城市化进程的后发性,导致其城乡关系长期处于严重的二元结构的制约之下,以城乡鸿沟为界,出现了严重的发展不平衡。因此,如何通过乡村振兴的政策体系,实现乡村与城市间的均衡发展便成为一个关键问题。

(二)东亚乡村振兴政策提出的特殊背景

与欧美国家相比,东亚自古便有典型的“农本思想”,视农村、农业为国本。20世纪中期以来,以东亚工业化城市化和乡村凋敝为背景,更是提出了乡村振兴的问题,不断推出系统的乡村振兴政策。故除了乡村社会剧烈变迁的一般背景外,东亚强政府和“村落社会”传统,也产生了重要影响。

东亚强政府是20世纪七八十年代学界在总结“东亚奇迹”时提炼出的一个解释性概念,用罗素的概括来表述,所谓强政府主要是指一国政府“权力的密度或组织的强度”(4)伯特兰·罗素:《权力论》,靳建国译,东方出版社,1988年,第135—136页。。在以往的研究中,强政府往往是作为东亚工业主义、城市主义发展模式的主导力量而存在的,很少用于乡村发展的解释和研究。事实上,自战后掀起的东亚发展浪潮中,强政府始终都是作为主角登场,发挥了绝对性的主导作用。因为在政府、市场、社会这一三角作用模式中,作为“看不见的手”的市场,往往通过其调节功能自生自发地发挥作用。而作为“另一只看不见的手”(5)李培林:《另一只看不见的手:社会结构转型》,《中国社会科学》1992年第5期。的社会结构转型也发挥着重要的社会调节作用。比较观之,“社会”的调节作用力虽然深邃强大,却往往是以循序渐进的方式施展其作用和影响的。因此,在政府、市场、社会这一三角体系中,政府的作用力最具显性意义。从总体上看,在东亚范围内,无论是作为发达国家的日本和韩国,还是作为发展中国家的中国,其乡村振兴社会政策的提出都体现出强政府推动的重要特点。作为乡村振兴最重要的发动者和政策推进者,政府在其中发挥了主导作用。毫无疑问,由政府颁布的乡村振兴政策是作为一个政策体系而存在的,可以分为产业政策、组织政策、文化政策、环境政策等方面,当然也包括社会政策。值得注意的是,社会政策在乡村振兴政策体系中的作用非常特殊,具有较为突出的基础性和兜底保障性。由于在工业化、城市化进程中逐渐走向衰败的乡土社会,衍生出较为突出的地域衰败问题,产生了乡村留守群体,其问题很难通过单一的经济产业政策加以解决,必须通过社会政策的实施方可收到一定的治理效果。因此,作为促进社会公平正义、社会均衡发展的社会政策,往往发挥着其他政策难以起到的特殊作用。

从比较视角看,东亚拥有自己独特的“村落社会”传统。与欧美社会相比,以中、日、韩为代表的东亚国家,早在漫长的农业社会,便存在颇为典型的村落社会传统,使得其社会思想精英和政治精英人物,对现代化进程中乡村社会的衰变及其衍生出的种种社会问题表现出高度的关注。对于东亚国家而言,“村落社会”传统具有其特定的内涵。其一,东亚社会农业活动起源早,具有悠久的农耕社会传统,作为现代社会的原型,东亚社会的基础性结构是依托于村落社会建立起来的。其二,东亚以儒家思想为代表的传统社会价值,也是以村落社会为载体构建和传承下来的,是东亚文化具体的承载者。其三,虽然在城市化进程中,东亚村落社会面临着诸多挑战,但村落并未迅速走向终结,而是表现出其顽强的生命力。由此,对于东亚国家而言,乡村社会的衰落不仅仅是城市工业生产与乡村农业生产之间单一的产业转换问题,还涉及其社会宏观结构和微观生活形态的根本性变动。正是在这一意义上,东亚诸国在面对乡村走向衰败的困境时,都提出了持续性的乡村振兴和发展话语。虽然各国的表述有所不同,但其政策目标及实质却是一致的,都是要实现乡村社会的振兴。在中国,此话语主要表现为城乡统筹、新农村建设、乡村振兴等方面,而在日本和韩国则表现为“地域活性化”“过疏对策”“地域创生”“新村运动”等。

(三)乡村振兴社会政策持续推进的实践背景

既然由乡村走向衰败而表现出来的诸多表象带有突出的总体性,那么围绕着乡村振兴推出的回应性政策也自然带有极强的整体性,只有用“整体性对策”来回应“总体性问题”,才会求得乡村发展的现实路径。可见,乡村振兴政策承载了极其丰富和复杂的内容,因此其政策往往不是单一的,而是一个宏大的政策体系,包括了政治、经济、社会、文化、生态等多个方面,构成了一个庞大的乡村发展的政策体系。当然,在乡村振兴政策体系之中,社会政策是作为具有均衡性、兜底性、基础性、彰显社会公平公正理念的政策而存在的,是在乡村走向衰败的背景下提出的旨在促进城乡社会均衡发展的对策,主要表现在:其一,东亚乡村振兴实践演进过程中的时间关联。首先是从20世纪六七十年代开始,日本率先颁布《农业基本法》,并以“过疏对策”为主题,展开持续的过疏对策立法及政策实践。稍后是韩国从70年代开始的新村运动,试图通过政府的力量改变乡村发展的颓势。而中国的乡村振兴政策则主要是20世纪后期以来发端的“城乡统筹”“新农村建设”,以及近年来确立的乡村振兴战略。“中日韩三国围绕着乡村振兴所展开的政策及行动前后相续,构成了20世纪中期以来世界范围内乡村发展的一条最为重要的线索。”(6)田毅鹏:《东亚乡村振兴社会政策比较研究断想》,《中国农业大学学报》(社会科学版)2018年第3期。其二,就其政策内容而言,主要包括总体性乡村社会政策、领域性乡村社会政策、对象性乡村社会政策、发展型乡村社会政策等。作为一个政策体系,乡村振兴社会政策的推进和实践往往要面临诸多困境和难题,其实现程度的评估测量也非常复杂。其三,社会政策与经济产业政策密切关联。在乡村振兴社会政策的起源发展期,社会政策往往是以经济产业政策为载体展开的,如日本的“一村一品”,中国的“村集体经济发展”等。从表面上看,这是典型的乡村农业产业发展政策,但仅从农业产业政策的角度来理解又是狭隘片面的,因为它忽视了此政策的双重性,这里所说的“双重性”主要是指它既有经济产业特性,也有社会性,其“社会性”主要表现在,通过一村一品或村集体经济的发展,在第一产业和第二产业实现初步融合的同时,也给山村的留守老人、妇女和儿童带来了就业和发展的机会,对激活村落共同体发挥了重要作用,从而赋予乡村振兴产业政策以鲜明的社会性。其四,综合性。在东亚的语境下,要想弄清乡村振兴社会政策的内涵,首先必须从总体上理清乡村振兴的含义。在新农村建设阶段,我国将此政策的目标界定为“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”。而在乡村振兴阶段,则将其目标直接表述为“产业兴旺,生态宜居,乡风文明,治理有效,生活富裕”,这是乡村振兴的总目标,带有极强的总体性和综合性。

总之,东亚乡村振兴政策体系带有总体性和全局性,包括了经济、政治、文化、社会、生态等多个面相,体现出振兴取向的全面性。在这样一个庞大的政策体系中,社会政策占据着特殊的重要地位。在学界以往的研究中,对于乡村振兴社会政策的关注不够,同时,对东亚国家间乡村振兴社会政策的比较研究也未充分展开,从而为当下的研究留出了比较充分的拓展空间。

二、东亚乡村振兴社会政策的体系建构

与一般意义上的乡村政策不同,所谓乡村振兴的社会政策实际上是作为乡村振兴政策的重要组成部分而提出的,主要是指基于乡村振兴的总体目标而提出的一系列旨在维系城乡均衡发展和乡村社会常态运行的政策文本体系和政策实践行动,主要包括总体性社会政策、领域性社会政策、发展型社会政策等,形成了颇为庞大的社会政策体系。

(一)总体性社会政策

所谓总体性社会政策,主要是指政府基于特定的价值理念,通过立法或政党、国家行政文件等方式而制定出来的带有法理性、总体原则性和指导性的乡村社会政策。总体性社会政策最为突出的特色在于其法理性、原则性和指导性,很多具体的领域性社会政策实际上都是在总体性政策的原则指导下构建起来的。乡村振兴总体性社会政策主要由“基本法形态”“政党或政府文件形态”等构成,形成了一个相互支撑的政策文件系统。

首先是乡村振兴总体性政策的基本法形态。在东亚国家乡村振兴总体性政策提出的过程中,曾出现过一种值得注意的“基本法现象”。1961年,日本在借鉴德国经验的基础上,出台《农业基本法》,将乡村的发展和振兴提高到立法的高度。虽然该法带有总体性,但其社会政策的价值取向非常鲜明,指出“要克服农业因素自然的、经济的、社会的制约而产生的不利因素,尊重农业从事者的自由意志和首创精神,同时要谋求农业的现代化和合理化,使农业从事者能过上与其他国民各阶层同样的、健康的支化的生活。”自1961年制定直至世纪末,《农业基本法》确立了日本农业政策的基础,明确了乡村发展的目标,同时做出一些具体的政策目标规划。在此期间的农业政策被称为“基本法农业政策”(7)宇泽弘文:《社会共通资本》,李博译,浙江人民出版社,2017年,第46页。。到1999年,《农业基本法》又被《食料·农业·农村基本法》(《新农业基本法》)替代,该法从单纯强调粮食生产,转为将粮食、农业和农村的综合性发展作为农村发展的目标,强调现代社会条件下食品安全问题的重要性,阐释了农业的特殊地位及社会功能,认为农业不仅具有产业功能,而且还有国土保护、水源涵养、自然环境保护、景观维护、文化传承等功能。在这一意义上,农业的功能是全方位的,应将其提高到国家战略的高度。(8)田毅鹏:《东亚乡村振兴的社会政策路向——以战后日本乡村振兴政策为例》,《学习与探索》2021年第2期。在韩国,也于20世纪60年代成立农村振兴厅,并在1962年4月1日正式施行《农村振兴法》,以立法的形式为整体推动农村全面振兴事业提供了法律上的根本保障,成为后来全面推进“新村运动”和乡村地区整体发展等乡村振兴政策和行动的“源头活水”。值得特别指出的是,我国在2021年4月颁布《中华人民共和国乡村振兴促进法》,该法的核心主旨在于“促进乡村振兴应当按照产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕的总要求,统筹推进农村经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设和党的建设,充分发挥乡村在保障农产品供给和粮食安全、保护生态环境、传承发展中华民族优秀传统文化等方面的特有功能。”(9)《中华人民共和国乡村振兴促进法》,2021年4月29日,http://www.npc.gov.cn/npc/c30834/202104/8777a961929c4757935ed2826ba967fd. shtml,2023年2月2日。同时,各地方人大也制定《乡村振兴促进条例》,既体现一般性原则,又突出本地特色,如《山东省乡村振兴促进条例》即注意深入发掘山东在乡村振兴中优越的自然禀赋、优良的文化积淀、优厚的治理资源,认真梳理并弥补制度创新、基础设施等方面的短板弱项,将实施乡村振兴战略与推进黄河流域生态保护和高质量发展有机融合,不断推动乡村全面振兴在法治轨道上取得坚实的突破和进展。

其次是政党或政府文件形态。东亚诸国往往通过政党和政府文件的形式来规划乡村振兴。在我国,长期以来主要是通过党和政府的文件来规划和实施乡村振兴的。在此问题上曾出现了著名的“一号文件”,也就是将国家每年的第一个文件作为乡村振兴和发展的文件,对乡村振兴起到持续推动作用。日本和韩国政府也围绕着乡村振兴推出系列政策文件,并加以切实推进。

乡村振兴的总体性政策的价值主要表现在以下三个方面。其一,确定了包括社会公正、权利意识、共生思想、均衡发展观念、统筹城乡发展、“工业反哺农业、城市支援农村”等乡村社会政策的价值理念,凸显了其作为总体性社会政策的指导性。东亚国家之所以特别注意将乡村振兴提高到法理高度,主要是因为在工业化、城市化的进程中,乡村呈现出一种边缘化和弱势化的发展态势。而要想使这种弱势化的地位得到一定的改善,便需要通过法典来加以规范和界定,强调城乡社会发展的均衡性以及对弱势群体的关怀。其二,确定了乡村振兴社会政策的实施原则。乡村振兴的总体性政策阐述了乡村政策的基本原则和理念,并将乡村振兴和发展政策置于法理的高度,使得乡村发展振兴政策不会因政府换届和领导人的变更而发生变动,保证了政府各种资源投入和政策保障的连续性。其三,明晰了社会政策的目标,一定时期的乡村领域性政策和特殊群体政策,基本上都是在总体性乡村政策的指导下制定出来的。如日本1961年的农业法就明确要解决城乡收入的差距问题,将解决城乡收入差距的问题列入了农业法的基本政策目标,这一带有极强总体性的政策目标,决定了其他分支政策的基本取向和实施路径。在这一意义上,可以说其他分支性社会政策都是在总体性社会政策的价值理念和政策原则的指导下制定出来的。

(二)领域性社会政策

所谓领域性社会政策,主要是依据社会基本领域划分而制定出来的分支性社会政策,用以保证城乡社会均衡发展和社会常态运行,通常包括社会保障政策(社会救助政策、社会保险政策、社会福利政策等)、医疗社会政策、教育社会政策、就业社会政策、公共住房政策等。这种领域性的乡村社会政策,往往与公共政策相对应的领域相匹配,构成了乡村社会良性运行的支撑条件。

首先,领域性社会政策带有极强的政策对象性。所谓政策对象性主要是指针对特定的对象群体而设定的社会政策。一般说来,任何政策都应有其特定的实施对象,因为政策一旦失去了对象,便会使其丢失了基本的意义,以及可以依托的现实基础。与城市中的社会政策对象不同,我们在这里所强调的乡村振兴背景下社会政策的对象性,主要是因为这些政策对象所面临的问题及困境,是由城乡社会变迁引发的,包括留守老人、儿童、妇女等弱势群体在内,构成了乡村社会政策最为集中的对象性的群体。就其功能而言,社会政策是支持弱势群体的主要手段,“可以保障弱势群体的基本生活,促进弱势群体社会参与机会增多,提高能力以消除社会排斥。总之,社会政策是支持弱势群体的主要社会支持手段。”(10)邵德兴:《地方治理与社会政策创新研究:基于杭州的经验分析》,上海科学普及出版社,2016年,第111—112页。

其次,与特定领域公共服务密切关联。从表面上看,在城乡一体化的特定背景下,领域性社会政策并不存在城乡间明显的差异,但在实际运行过程中却并非如此。以乡村医疗、教育等社会政策领域为例,当我们将乡村问题纳入城乡“过密—过疏”分析框架中加以审视,便会发现乡村医疗、教育等社会政策注定要面临一系列特殊的挑战,主要表现在,在城市,可以根据人口密度配置医疗资源,进行床位、医生等医疗资源的合理配比,但在乡村,由于人口极度减少,医疗社会政策可能会面临有政策无平台、有政策无医生、有政策无患者的“三无”困境。可见,由于乡村人口的大量减少,使得地域医疗、教育等公共服务失去了其赖以实施的载体。因为任何意义上的公共服务设施都需要以一定的人口密度作为支撑,方可正常运行。而乡村人口的大量减少,导致一些地区的医疗设施和教育机构,因缺少足够的人口密度的支撑而陷于运行困境,从而导致很多公共服务政策也难以实施。

(三)发展型乡村社会政策

发展型社会政策是21世纪初期传入东亚的国外社会政策流派,其核心主张是通过发展来推进社会政策实现升级和转换,以达到社会政策的总体目标。虽然发展型社会政策是作为欧美的舶来品传入的,但是当其进入东亚时,还是产生了较大的社会反响。因为恰在此时期,中国掀起了新农村建设和乡村脱贫攻坚行动,稍后又将乡村振兴确立为国家战略。而日本、韩国的乡村在高龄化、少子化的情况下也面临着乡村发展的升级问题,因而东亚较为顺畅地接受了发展型社会政策概念,并试图探索相应的政策实施模式。因为乡村社会本身就带有极强的生产性。理解发展型社会政策,最值得注意的问题主要表现在:

首先,发展型社会政策与乡村振兴政策具有天然的强亲和性。在欧美国家,发展型社会政策的发生经历了由城市扩展到乡村的过程,美国学者米奇利的分析比较清晰地反映出上述变化轨迹,他认为:“未来的社会政策(即发展型社会政策)不仅关注城市地区,更要关注偏远的贫困农村社区;不仅适用于南方国家,对北方国家也同样适用。”(11)詹姆士·梅志里:《发展型社会政策:理论和实践》,载张秀兰等编:《中国发展型社会政策论纲》,中国劳动社会保障出版社,2007年,第159页。在发展型社会政策的视域下,“农村发展被重新定义为一种以农村中整体人口的福祉为中心的过程,其中尤其需要考虑解决贫困人口的需要问题。从社会政策的角度来看,这就不仅意味着要提供诸如医疗和教育等法定的福利服务,而且还意味着采纳一种更为广博的、综合型的关注民众生计的思路。该思路关注一切有利于促进民众福祉的问题,无论是以生产为核心的问题,还是其他各个方面的问题。这一理论框架可以作为一个重要的分析工具,以理解民众生计维持的动态性和复杂性,以及导致贫困与不安全感的原因。”(12)安东尼·哈尔、詹姆斯·梅志里:《发展型社会政策》,罗敏等译,社会科学文献出版社,2006年,第122页。可见,从一般意义上讲,发展型社会政策的涵盖范围既包括城市,也包括农村。此外,发展型社会政策与乡村振兴的关联,还表现在东亚学界以鹤见和子、费孝通等为代表的学者对“内生发展理论”的提炼概括。众所周知,早在20世纪后期,东亚学界便在反思“外生发展论”诸多局限的基础上,基于中日乡村发展而提炼出所谓“内生发展理论”,反对将发展简单地视为是一个“外诱”或“刺激”的过程,强调如果乡村不具备自我持续发展的内生动力和具体的发展承载者,便无法实现真正意义上的发展,这与阿玛蒂亚森所强调的“可行能力”具有异曲同工之处。

其次,从发展型社会政策的视角聚焦乡村振兴,我们可以看到其带有极强层级性的政策主张。包括强调经济与社会的结合,提升个体的人力资本,“通过支持家庭的政策,使家庭很好地发挥自己的功能,从而使家庭成员更好地参与经济社会活动,从而有利于发展”(13)张秀兰、徐月宾:《建构中国的发展型家庭政策》,《中国社会科学》2003年第6期。,激活乡村社区的社会资本,调动村民自下而上的参与力量,“除了对发展的这些贡献之外,农村社会在供给社会资本与政治资本方面所发挥的重要作用,也值得重视。在近十年之中所实施的项目实践已经向我们明确表明决定这些项目成败的一个主要原因在于人们的有效参与程度,以人际关系网形式出现的资本,以及以社会结构和不同组织形式出现的资本,目前已被认为是发展规划中一种重要的组成部分。”(14)安东尼·哈尔、詹姆斯·梅志里:《发展型社会政策》,罗敏等译,第126—127、142页。

再次,就乡村发展型社会政策的政策实践作用及局限而言,发展型社会政策试图通过其政策实践,发现并消除社会问题的根源,突破了社会福利的边界,拓展了社会政策的领域,努力使社会和经济从对立走向协调。(15)唐兴霖、周幼平:《整体型社会政策——对发展型社会政策的理性认识》,《学海》2011年第5期。“传统的社会政策是将资源用于减轻人们的不幸和困境,保障他们的基本生活不受影响;而发展型社会则是致力于消除或减少那些会使人们陷入不幸或困境的因素,而不是在风险成为事实后再向他们提供生活保障,”(16)张秀兰等编:《中国发展型社会政策论纲》,第153页。但其局限在于“导致社会问题的不公平不仅存在于人力资本、资产、社会资本等层面,政治、经济、社会、文化各方面的不平等都会引发社会问题,而这些层面的问题并非发展型社会政策所能应对。过于关注发展型社会政策可能忽略矫治性社会福利项目,这就暴露了其概念上存在的问题,具有方法上的局限性。”(17)张浩淼:《发展型社会救助研究:国际经验与中国道路》,商务印书馆,2017年,第41页。安东尼·哈尔也认为:“不能寄希望于依靠单一机构解决农村发展的问题,而必须将多重行动者考虑在内。”(18)安东尼·哈尔、詹姆斯·梅志里:《发展型社会政策》,罗敏等译,第126—127、142页。因此,我们应对发展型社会政策的社会影响加以分析并辩证地看待。

三、东亚乡村振兴社会政策的特点及评价

如前所述,20世纪中叶以来东亚各国围绕着乡村振兴制定的各种社会政策,具有一定的问题针对性,同时它也是作为一个以乡村振兴为主题的政策体系而提出的,其发展演进轨迹具有较强的连续性。“社会政策的研究决不能独立于对社会的整体研究之外,我们要研究社会、经济和政治等各方面。”(19)蒂特马斯:《社会政策十讲》,江绍康译,吉林出版集团有限公司,2011年,第2页。因此,我们应结合东亚战后社会变迁的总体进程,对乡村振兴社会政策产生的背景及特点展开系统研究,并从政策群的研究视角出发,对各种政策文本之间的关联及运行效果展开研究评价。

(一)东亚乡村振兴社会政策的特点

1.政策体系的结构性

一般说来,东亚乡村振兴社会政策主要由总体性社会政策、领域性社会政策、发展型社会政策等构成,形成了一个庞大的社会政策体系。其中,总体性社会政策带有总体原则性、法理性和指导性,它决定了诸多具体领域性社会政策的构建。而领域性社会政策则具有较强的实体性和对象性,包括乡村老人、妇女、儿童在内的弱势群体被纳入政策保护之中。同时,乡村振兴社会政策还往往与公共服务相对应的领域相匹配,使得总体性社会政策得到了具体充分的展开,构成了乡村社会良性运行的实体性支撑条件。相比之下,发展型社会政策是在反思以往社会政策运行优势及局限的基础之上,试图改变社会政策以往单一的福利和救助取向,将发展与社会政策结合在一起,努力激发起乡村内生性的发展力量,从而实现乡村振兴社会政策的进一步拓展,三者有机地结合在一起,使得乡村振兴社会政策表现出较强的体系性和结构性,为乡村社会良性运行提供了政策支持和保障。此外,东亚乡村振兴社会政策还表现出较强的综合性,这里所说的综合性,主要是指工业化、城市化背景下乡村走向衰败而衍生的诸多问题,其所采取的政策对策必然带有较为突出的全面性和综合性。在东亚诸国,乡村振兴的社会政策特别强调各部门之间的协作,实现乡村产业振兴、社会治理有效、文化复兴、生态绿色等全方位的发展。而事实上自20世纪90年代起,世界发达国家的乡村政策也逐渐转变为综合的乡村发展政策,“在英国,综合的乡村发展政策公认乡村的经济福利受到与社会政策和公共服务相关政治决策的影响。”(20)刘汉成:《乡村振兴战略的理论与实践》,中国经济出版社,2019年,第90页。

2.政策的类型性

在通常的情况下,政策往往具有划一性,但深度现代化背景下乡村社会变迁往往表现出超强的复杂性,导致那种单一的政策已难以应对复杂的乡村社会变动样态,因此,乡村振兴社会政策必须根据乡村社会变动的具体情形做出类型性的划分。如20世纪60年代以来,在日本颁布的乡村社会振兴政策中,很多政策都是建立在类型化基础之上的,其中包括《离岛振兴法》(1961年)、《山村振兴法》(1965年)、《半岛振兴法》(1985年)、《特定农山村法》(1993年)等。此外日本还针对过疏化地域制定了五个重要政策法条文件,即《过疏地域对策紧急措置法》(1970—1979年)、《过疏地域振兴特别措置法》(1980—1989年)、《过疏地域活性化特别措置法》(1990—2000年)、《过疏地域自立促进特别措置法》(2000—2010年—2020年)、《过疏地域持续发展支援特别措置法案》(2021—2031年),这是迄今为止世界上针对人口大规模减少地域出台的最为系统的政策对策,其中包括较为丰富的社会政策对策。

3.政策的转换性

所谓社会政策的转换性,主要是指在政策实施过程中,根据具体问题的变化而采取的基本政策调整和回应。其一,根据乡村社会变动的具体情况,对政策做出及时有效的阶段性改革调适和转换。既然乡村的衰败是一个复杂而渐进的过程,那么,解决问题同样需要时间,因此乡村振兴社会政策构建应注意把握其阶段性和连续性。东亚各国在其工业化的前期、中期和后期,连续推出了乡村振兴的相关政策,使得其政策保持连续性的同时,还根据情况变动随时做出改革调整。其二,注意对外来移入社会政策的本土转换。如东亚虽然对源自欧美的发展型社会政策持欢迎态度,但也特别强调其比较研究基础上本土转换的重要性,认为如果“社会政策被作为一种‘社会投资行为’,尤其是向人力资本投资,这必须假定社会政策问题的主要根源只能是人的缺陷或人力资本不足,但这一点是在西方组织社会和市场制度比较完善的环境之中做出的。但是,在我国,大量的社会问题不仅仅是作为政策对象的人本身的缺陷,更多也许是实施政策或为政策对象提供服务的组织的能力问题,或者是社会个体分散化引起的集体行动问题,或者是政策制定和执行体制本身也可能存在问题,等等。所以,一旦社会政策的主要问题根源不是人的人力资本不足问题,则发展型社会政策的基本假设和政策取向也就失去了可信的基础。”(21)赵德余:《政策制定的逻辑、经验与解释》,上海人民出版社,2010年,第9页。其三,注意政策间的衔接过渡。近年来我国在完成脱贫攻坚后所提出的“脱贫攻坚与乡村振兴有效衔接”的政策设计,堪称是具有代表性的经典案例,其政策设计的核心关键可以表述为:“脱贫攻坚取得胜利后,要全面推进乡村振兴,这是‘三农’工作重心的历史性转移。要坚决守住脱贫攻坚成果,做好巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接,工作不留空档,政策不留空白。”(22)《习近平出席中央农村工作会议并发表重要讲话》,新华社北京2020年12月29日电。在接下来的5年过渡期中,其具体的衔接点至少包括组织衔接、产业衔接、项目衔接、政策衔接、规划衔接、机制衔接等诸多方面,使得乡村振兴社会政策得以实现其连续性和有效性。

4.政策实施主体的多元性

与其他政策实施相比,社会政策所指向的对象包括较多的弱势群体,当然,这里所说的“弱势”并不仅仅是财富和收入意义上的,还包括政策对象的老龄化程度,以及社会资本和政策理解接受能力等方面。面对上述问题,最理想的方法当然是直接提高政策对象的“可行能力”,但这往往需要较长的时间积淀。借助第三方力量便成为一种重要的选择。在现实中比较多见的方式为邀请社会组织作为第三方,作为政策实施助力的行动者加入政策传递和实施的进程中来。近年来,一些社会组织运用社会工作的方法,聘请专业人士进入乡村,围绕着农业生产、留守老人、留守儿童教育、社区发展等展开工作,收到了较好的政策效果。社会组织的介入,使政策得以实施推进,并收获一定的治理效应。我国还在乡镇建立社工站,将政策纳入社会组织的服务型治理进程中,使服务和政策落实一体化,可以避免因社会政策对象弱势化而对社会政策传递和实施产生的消极影响,使社会政策实现应有的治理效能。

(二)东亚乡村振兴社会政策的评价

20世纪60年代以来,中日韩等东亚诸国通过一系列乡村振兴政策的持续推进,使得城乡社会得以保持一定程度上的均衡发展,成为“东亚奇迹”的重要标志之一。但在政策评价的问题上,学术界却存在一定的分歧。以日本《农业基本法》评价为例,一些研究者对其实施效果提出质疑,认为“基本法农业政策在这40多年里究竟给我们带来了什么呢?农林水产省发布的《农林业普查》和《农民就业动向调查》淋漓尽致地反映了40年来日本农业的变化。从这些调查数据中可以清楚地看到,在这40年中,日本农业的发展与《农业基本法》想要达到的目的背道而驰,一步步走向衰退。1961年农户数量超过600万,1999年已经降至320万,38年间竟消失了近一半。农业家庭的人口数量也不断减少,1961年有超过3400万人,到1999年只有1100万人,仅剩不到1/3。此外,主要从事农业的人口数量由1961年的约1200万降至1999年的230万,38年间只剩下1/5。”(23)宇泽弘文:《社会共通资本》,李博译,第46页。有学者认为“单凭农业调整是难以实现收入均等化的,它不得不借助于保护政策。其根本原因在于经济的迅速增长诱导了非农收入的迅速增长,致使农业调整和农业劳动生产率的提高未达到如此快的速度。”(24)速水佑次郎:《日本农业保护政策探》,朱钢等译,中国物价出版社,1993年,第69页。上述观点认为,在某种条件下,乡村振兴政策的实施没有达到其预期目标,而是出现了政策目标的偏离。而肯定论的观点则认为,“即使《农业基本法》所描绘的远景只实现了一部分,并不能就对制定《农业基本法》的意义进行质疑。其意义应该在于,国家将农业政策的方向以基本法的形式公布于众。此外,《农业基本法》倡导的纠正农业与其他产业之间的劳动生产率以及生活水平差距这一政策理念,从当时的情况来看是必然的,从以后的发展来看,也是一项非常积极的政策”(25)加藤弘之、丁红卫:《日本经济新论:日中比较的视点》,中国市场出版社,2008年,第123页。。

综合来看,在乡村振兴政策尤其是乡村振兴社会政策评价的问题上,我们不能单一地采用经济、人口等有形指标来加以评价,而要突出评价指标体系的综合性,表现在乡村振兴社会政策评价的问题上,就是要强调乡村振兴社会政策的“社会性”。这里所说的“社会性”,主要是指由乡村振兴社会政策实施而产生的效果,并不能简单地运用经济数据、人口指标数据来加以衡量评判,而要看乡村发展的综合指标,要看乡村问题的解决及社会生活秩序的生成。应该看到,在城市化进程中,城市作为一块磁铁,对于农民具有不可抗拒的吸引力,因此,陷入困境的乡村发展指标不可能因乡村振兴政策的实施而发生根本性的逆转。因此,我们在评价乡村振兴社会政策时,应该超越这些指标,强调乡村社会秩序的维系,以及乡土社会延续的重要性。虽然乡村振兴政策在经济指标方面存在诸多局限,但如果以社会均衡、社会公正为标准,我们依然可以清晰地发现乡村振兴社会政策所发挥的特殊作用:(1)以城乡均衡为发展指标,我们会发现在乡村振兴社会政策实施的背景下,一定程度上能够使乡村社会得以避免断崖式的下滑,而呈现出一种结构性的均衡和协调,保持了城乡社会发展的相对均衡性;(2)避免城乡居民间出现严重的社会分化,使其在经济收入和生活品质方面不至于产生严重的差距;(3)发展型社会政策努力赋予村落以发展活力,使乡村获得持续的内生性发展。正是在这一意义上,日本学界将乡村振兴政策的目标往往表述为“地域活性化”,这里所说的“活性化”,可以将其划归为内生性发展的范畴,而不是简单的外部资源输入,努力激活其内生性的发展力量,并在乡村培养起有力的发展“承载者”;(4)建立起城乡对流的一种新的社会交往格局,打破城乡之间各种条件的闭锁和限制,努力构建一种城乡良性循环的、对流式发展的社会。