环境质量改善目标下的规制工具整合研究*

刘 静

从上世纪七十年代初创至今,我国环境保护工作已取得了不少成绩,生态文明建设体制机制逐步健全,环境质量总体改善。但与此同时,“生态环境保护结构型、根源性、趋势性压力总体上尚未根本缓解”,(1)《“十四五”土壤、地下水和农村生态环境保护规划》第一(二)条。进一步改善环境质量在未来一段时间内仍将是我国环境保护工作的核心。《关于构建现代环境治理体系的指导意见》指出,构建多元主体共同参与、多样工具良性互动的环境治理体系是推动生态环境根本好转的制度保障。(2)参见中共中央办公厅、国务院办公厅:《关于构建现代环境治理体系的指导意见》(中办发[2020]6号)第一条。值得注意的是,日益复杂与多样的规制工具彼此交叠与互动,共同构筑了一幅互相补充与重复冲突共存的环境规制图谱。以环境质量改善为核心实现环境法的转型已日益成为学界的共识。(3)参见徐祥民:《环境质量目标主义:关于环境法直接规制目标的思考》,载《中国法学》2015年第6期;吕忠梅:《从后果控制到风险预防—中国环境法的重要转型》,载《中国生态文明》2019年第1期。实现这一转型离不开制度工具的进一步完善。但总体来看,学界对于规制工具的研究多集中于个体分析或不同工具间的优劣比较,(4)参见马士国:《基于市场的环境规制工具研究述评》,载《经济社会体制比较》2009年第2期;应飞虎、涂永前:《公共规制中的信息工具》,载《中国社会科学》2010年第4期;刘丹鹤:《环境规制工具选择及政策启示》,载《北京理工大学学报(社会科学版)》2010年第2期;王红梅:《中国环境规制政策工具的比较与选择》,载《中国人口·资源与环境》2016年第9期。工具间的互动形态及其对环境质量目的实现的影响还未得到足够关注。本文将对污染防治领域主要环境规制工具的互动进行探讨,分析其改善环境质量的潜力,并在环境质量改善目标的关照下,对工具的整合提出建议。

一、环境规制的目标与手段

(一)环境规制的阶段性目标:环境质量改善

国际经验显示,为应对复杂多样的环境问题,环境规制模式经历了从以污染控制为目的导向,到以环境质量改善为目的导向,再到以环境风险防控为目的导向的转变。(5)参见李挚萍:《论以环境质量改善为核心的环境法制转型》,载《重庆大学学报(社会科学版)》2017年第2期。而上世纪七十年代以来,我国环境法得到了长足的发展,也开始经历规制模式的转型。

传统环境法遵从着为规制对象设定行为规则,并对违法者施以惩罚的设计逻辑,重在通过对个体义务的规定来调节行为,实现对污染一定程度的控制。(6)参见徐祥民等:《我国环境法中的三种立法设计思路》,载《海峡法学》2016年第1期。随着环境法的不断发展,规则的设计日益多样化和精细化;《环境保护法》下处罚力度的增加、污染环境罪的演变以及公益诉讼的发展也带来了“环境重罚主义”的倾向。(7)参见何香柏:《我国威慑型环境执法困境的破解——基于观念和机制的分析》,载《法学评论》2016年第4期;邓可祝:《重罚主义背景下的合作型环境法:模式、机制与实效》,载《法学评论》2018年第2期;胡苑:《论威慑型环境规制中的执法可实现性》,载《法学》2019年第11期;吴卫星:《我国环保立法行政罚款制度之发展与反思——以新〈固体废物污染环境防治法〉为例的分析》,载《法学评论》2021年第3期。这些变革或使行为规则更为合理,或强化法律责任的效能,仍体现为不法行为惩罚模式的延续。但更先进的规则设置和更严厉的处罚设定并不必然带来环境质量的提升。个体行为合规性增加,而环境质量继续恶化的情形并不鲜见。(8)参见姜渊:《探寻与构建中央和地方同时“在场”的环境质量目标制度——以环保督察常态化之争为切入点》,载《政法论丛》2021年第2期。在对不法行为惩罚模式反思的基础上,学者们提出应以环境质量目标为导向重塑我国的环境法律体系。(9)同前注③,徐祥民文。

近年来环境法律政策与实践的发展也反映了我国环境规制模式的转型。环境质量改善作为环境规制阶段性任务的定位日益得到重视。2015年中共中央、国务院印发的《生态文明体制改革总体方案》提出,进行生态文明体制改革应“以解决生态环境领域突出问题为导向”,(10)中共中央、国务院:《生态文明体制改革总体方案》,载《中华人民共和国国务院公报》2015年第28期,第一(一)点。强调了提升环境质量的重要意义。2020年《关于构建现代环境治理体系的指导意见》也将构建现代化环境治理体系的目的设定为“为推动生态环境根本好转、建设生态文明和美丽中国提供有力制度保障”。《国家生态环境保护“十三五”规划》更是将“到2020年,生态环境质量总体改善”设定为“十三五”环境保护工作的主要目标,并明确了“坚持质量核心、系统施治”的基本原则。(11)参见生态环境部:《“十三五”生态环境保护规划》第一章第二、三节。这些变化都表现出从“十三五”开始,政府对环境保护工作部署的重点已经脱离了单纯的污染减排和事后治理,而转向了以各种手段促进环境质量的改善。(12)参见查玮、郭婷:《以提高质量为核心推进环境管理转型——专访环境保护部环境规划院副院长吴舜泽》,载《中国环境报》2015年12月31日;陈海嵩:《实现环境质量改善目标的国家义务构造》,载《法治研究》2018年第6期。《“十四五”土壤、地下水和农村生态环境保护规划》更是将2035年土壤环境风险得到全面管控设定为工作目标,从而为我国的环境保护工作融入了风险管控的因素。(13)参见生态环境部:《“十四五”土壤、地下水和农村生态环境保护规划》,第二(三)条。

(二)实现环境质量改善的规制工具箱

改善环境质量已经替代污染控制成为我国环境法的阶段性任务,现有规制能否匹配这一目的转型则成为一个重要问题。随着环境法的发展,环境规制工具日益多元,共同构筑了实现环境质量目的的规制工具箱。立法和行政机关通过强制性规范和标准为从事具有环境影响行为的主体设置行为准则,并对违反者施加法律责任的方式来保障实施是传统的环境规制方式,又被称之为命令控制模式。这类工具产生的历史最久,涵盖了污染防治、资源保护的各个领域。随着以命令控制工具为代表的第一代环境法向第二代、第三代环境法转型,新型的治理工具,如经济激励工具、信息工具、私人规制工具开始出现。(14)参见王树义、皮里阳:《论第二代环境法及其基本特征》,载《湖北社会科学》2013年第11期;郭武:《论中国第二代环境法的形成和发展趋势》,载《法商研究》2017年第1期;谭冰霖:《论第三代环境规制》,载《现代法学》2018年第1期。但值得注意的是,以信息工具和私人规制工具为代表的第三代治理工具尚处于发展初期,适用范围有限。市场机制在环境治理中的意义虽然日益得到认可,但现阶段其主要作用领域仍限于温室气体减排、资源保护等;且其运行有赖于政府规制创造的市场条件。现阶段适用最为广泛,发展最为成熟,发挥主导作用的仍是传统的命令控制工具。从政策文件的内容来看,其虽然提出了要通过多元措施来推动现代化环境治理体系的建设,但仍应坚持“党的集中统一领导为统领,以强化政府主导作用为关键”。(15)中共中央办公厅、国务院办公厅《关于构建现代环境治理体系的指导意见》第一点“总体要求”。这也强调了政府规制措施的基础性作用。故而本文重点探讨体现为命令控制模式的环境规制手段在实现提升环境质量方面的作用。再者,污染防治、资源利用和生态保护领域的规制工具有着较大的差异。由于污染防治领域的规制较为成熟,本文选择污染防治相关规制工具为研究对象,分析其在提升环境质量方面的作用。

应对环境规制目标从污染控制向质量改善的转型,学者们提出规制工具的设计应当从传统的不法行为惩罚向总行为控制转型。(16)参见徐祥民:《地方政府环境质量责任的法理与制度完善》,载《现代法学》2019年第3期。由于环境质量取决于既定空间单元内的总行为,而非个体的环境行为或执法行为,应通过对总体行为的调控来实现环境品质的提升。这包括了对环境质量目标的设定、总环境行为的许可;总行为的分解以及监督评价。具体来看,这些制度可以表现为生态环境质量标准制度、环境决策制度、环境规划制度和环境质量及环保业绩评估制度等。其中,政府环境目标责任制和考核评价制度尤其受到重视。(17)参见陈海嵩:《新〈环境保护法〉中政府责任的实施路径——以环保目标责任制与考核评价制度为中心的考察》,载《社会科学家》2017年第8期;姜渊:《政府环境法律责任的反思与重构》,载《中国地质大学学报(社会科学版)》2020年第2期;李立峰等:《以环境质量为核心的政府环境责任考核建议》,载《环境保护》2015年第15期。这些工具从总体上设定环境质量改善目标,要求政府在总体层面进行决策并对此承担责任,就质量改善目的的达成具有重要意义。虽然总行为控制模式要求更多地关注政府的环境保护义务及其实现,但政府环境质量目标的达成最终需要将宏观层面的目标转化为具体可操作的指标,并进一步向规制对象分解,通过对规制对象的行为调节来实现目的。否则总行为控制工具也将成为空中楼阁。这也就意味着传统指向个体行为控制的规制工具仍应在环境质量目的的实现中扮演重要作用,其意义并不因规制目标的转型而消解。在污染控制领域,环境质量目标的达成需要通过生态环境质量标准和环境保护规划来设定保护目标,根据该目标以总量控制制度形成对污染总行为的约束,再通过传统的点源控制手段对个体行为进行调节来实现。

常见的对点源污染进行规制的措施有排放标准、环境影响评价和排污许可。大量文献已就这些工具的理论与实践进行了个别化地分析。但实践过程中,这些工具往往叠加使用,呈现出复杂的互动样态;并借由这些或互相补充支持或彼此重复乃至抵消的互动关系,共同影响着规制对象的行为选择。同时这些点源控制工具又与进行总行为控制的总量控制制度,以及用于环境质量目标设定的生态环境质量标准形成互动,影响着环境保护目的的实现。而工具间如何互动,互动的工具又构筑了怎样的环境规制图谱还未引起学界重视。环境法治体系的完善离不开系统观导向方法论的指导。(18)参见蔡守秋:《论环境资源法治体系的完善》,载《荆楚法学》2021年第1期。本文将从整体角度出发,通过勾勒这些规制工具的互动图谱,分析其在改善环境质量方面的作用,并对进一步整合规制工具提出建议。

二、环境规制工具分析

如前所述,我国已发展出从目标设定、总行为控制,到个体污染源规制的多样化规制工具。虽然对规制工具进行个体研究的相关理论论述不少,然而基于我国国情发展起来的环境规制制度与基于西方经验建立的传统理论之间的差异仍然不可不察。

(一)生态环境标准

从国外环境标准发展的实践来看,生态环境质量标准往往被用于确定环境保护目标,其是在保障环境安全和公众健康需要的基础上建立的,较少考虑经济技术的可行性。而排放标准则通过控制排污行为来实现环境质量目标。例如,美国的《清洁空气法》确立了基于“风险”的质量标准制定路径;(19)参见王美舒:《论重金属污染防治环境标准制定的法律规制》,载《北京联合大学学报(人文社会科学版)》2016年第3期。同时通过判例明确了成本并非制定大气环境质量标准时的考量因素。(20)工业界认为,联邦环保局在制定铅、颗粒物和臭氧等污染物的大气环境质量标准时,仅考虑了健康因素。在缺乏污染与健康损害的科学确证的情形下设置严格的标准对其过于严苛。但这一要求遭到了法院的驳回。详见Natural Resources Defense Council, Inc. v. U.S. Environmental Protection Agency案(824 F. 2d 1146(D.C. Cir. 1987))与Whitman v. American Trucking Associations案(531 U.S. 457(2001))．《清洁水法》则要求各州在确定州内各水域用途的基础上,制定与该用途适应的水质标准。而“两法”下的排放标准(排放限值导则)所规定的不仅仅是单一的排放浓度或总量的要求,而是基于某类技术所确定的,可在具体污染场景下的特定化的一类方法。这些技术要求本身不具有强制性,企业可以选择不同的措施达到标准规定的技术所能实现的排放绩效。(21)参见宋国君、贾册:《中国空气固定源排污许可证内容设计》,载《环境污染与防治》2019年第7期。在确定生态环境质量标准与排放标准的关系方面,《清洁空气法》与《清洁水法》采取了不同的路径。《清洁空气法》下排放标准需要根据空气质量标准,在区分达标区与非达标区,新旧污染源的基础上确定。(22)参见宋国君等:《中美燃煤火电厂空气污染物排放标准比较研究》,载《中国环境管理》2017年第1期。而在水污染防治方面,从质量标准到排放标准的规制路径则因州政府缺乏政治动力,以及削减额度的分配难题以失败告终。《清洁水法》转而采取了技术水平与总量控制相结合的水质确定方式。(23)参见[美]詹姆斯·萨尔兹曼、巴顿·汤普森:《美国环境法》,徐卓然、胡慕云译,北京大学出版社2016年版,第133页。

经过多年的发展,我国已经形成较为完整的生态环境标准体系。作为点源污染管制工具,我国的排放标准未与环境质量挂钩,即使一定区域内的排放源都按照排放标准排污,区域环境质量仍不能达标的情形并不罕见。(24)参见宋国君等:《我国工业点源水污染物排放标准体系设计》,载《环境保护》2016年第14期。再者,虽然标准制定的过程考虑了技术经济可行性,但其本身并未确定各类情形下应当遵守的技术规范,仅规定了统一化的浓度限值。(25)参见宋国君等:《点源基于地表水质排放限值制度设计》,载《中国环境科学》2020年第8期。如我国《污水综合排放标准》划分了三级污水排放标准,规定了相应的最高允许排放浓度。地方标准即使对之有所细化,也都是以最高排放浓度和最高排水量的方式对排污进行控制。然而,不同污染物的致害机理和纳污水体特征使得排污量与污染程度之间存在复杂的关系,难以简单对应;不同污染源减排的边际成本相差甚大;面源污染更进一步加大了污染组成的复杂性。这都使得简单划一的浓度控制在实现环境质量目标上力有未逮。(26)参见刘超:《污水排放标准制度的特定化——以实现“最严格水资源管理“纳污红线制度为中心》,载《法律科学(西北政法大学学报)》2013年第2期。

针对以上不足,《生态环境标准管理办法》扩展了环境标准的内涵。如规定生态环境质量标准除了包括既有的功能分类,控制项目及限值规定外,还应当包含监测要求、生态环境质量评价方法、标准的实施与监督等;(27)参见《生态环境标准管理办法》第13条。排放标准则应包含排放控制对象、方式、去向;控制项目、指标、限值和监测位置以及必要的技术和管理措施要求、监测技术规范、达标判定等内容。(28)参见《生态环境标准管理办法》第23条。这一修订无疑增加了标准的可实施性,并促进其与排污许可等制度的衔接。但要实现与环境质量的接轨,仍有赖于标准修订的完成。

(二)环境影响评价

从理论上看,环境影响评价主要体现为一种咨询性决策机制,即通过提供科学客观的专业意见,向公众陈述项目利弊,为决策者的审批提供科学依据,以使之可以在平衡经济、社会和环境需要的基础上做出合理决策。(29)参见田亦尧:《建设项目环评否决权的制度本源与改革路径》,载《现代法学》2016年第2期。同时,环境影响评价制度还可以通过企业、规划编制机关、公众的参与,使得项目或规划、政策能得到适用对象和公众的广泛认可,从而获得普遍服从的状态。(30)参见包存宽等:《关于新时期环境影响评价“放管服”改革的思考》,载《环境保护》2018年第9期。

不同于国外通常将环境影响评价制度定位为决策咨询机制,我国的环评制度从设计之初就是以行政权力为中心的,强化其在项目建设中的“准入”作用。首先,环评审批内嵌于建设项目许可程序中,只有获得环评审批,建设项目本身才能获得批准。这使得“我国的环评审批活动与其说是行政权力干预环评这一专业(科学)知识过程,不如说开发许可这一行政权力过程“引入”了环评”。(31)参见金自宁:《专业知识与行政权力:我国环评审批的制度定位》,载《现代法学》2021年第3期。此外,环保部门还曾承担着认可环评机构资质乃至对环评服务定价的功能,进一步导致了环评在实践中演变为项目的准生证。

近年来,在行政审批“放管服”的影响下,我国环境影响评价制度经历了一系列重要变化,(32)参见朱源等:《建设项目环境影响评价“放管服”的地方经验和改革建议》,载《环境保护》2019年第22期。使得环评源头预防的价值有所减弱。环评介入的时间节点从项目可行性研究阶段推迟到项目开工建设之前,使得环评做出于选址、规模、工艺等核心要素确定之后,冲淡了事前预防之意。环评审批与建设项目审批从串联改为并联,提高了建设项目获得审批的效率,但更进一步将环境考量从项目批准部门中剥离,丧失了进行环境经济、社会利益综合平衡的机会。再加上缺乏制度约束的环评审批权下放、审批时限缩短,乃至通过通知承诺改实质审批为形式审批更使得环评在整个环境规制图谱中作用的弱化。(33)参见朱谦:《环评告知承诺审批改革的实践面向及其合法性审视》,载《学术论坛》2021年第1期;谢海波:《“放管服”背景下环境影响评价行政审批改革的法治化问题与解决路径》,载《南京工业大学学报(社会科学版)》2021年第2期。

(三)总量控制

我国早年的总量控制制度适用于采取浓度控制后环境质量仍不能达标的区域;现今其已发展为一项全国性的制度。(34)参见《大气污染防治法》(2015年版),第21条;《水污染防治法》(2008年版),第18条。由于早期环境污染的严重形势,我国难以在短期内实现大量的污染物削减,以保障环境质量。故而总量控制中的“总量”实际上是在基于当前环境管理基础和水平,以基准年排污总量为基线确定的排放削减;而不是基于环境容量来确定的,考虑了污染物累积效应和环境承载能力需求的总量。(35)参见热海提主编:《环境规划与管理》,中国环境科学出版社2007年版,第408页;王志平:《基于环境承载力的总量控制管理方式改革思路探讨》,载《环境保护》2016年第10期。很多地区设置的总量控制指标都高于环境容量需要的总量控制水平。(36)参见管瑜珍:《点源水污染排污许可限值》,载《环境污染与防治》2017年第9期。

由于排污许可的缓慢发展,加上以区域、行业为单位的指标设定涉及范围广泛,以及监测数据的缺乏,地方政府缺乏将该指标分解到具体排污者的可靠手段,(37)参见徐家良、范笑仙:《制度安排、制度变迁与政府管制限度:对排污许可证制度演变过程的分析》,载《上海社会科学院学术季刊》2002年第1期。即使是指标能分解到具体排污单位,这一过程也难以反映不同排放行为对于环境质量造成的差异化影响。排放总量的指标分解主要考量污染破坏趋势的控制,以及排放限值与各地国民经济发展规划的衔接。(38)例如,“九五”污染物排放总量控制实施方案只笼统地提到国家根据环境统计数据和排污系数确定排放总量基数,并下达到各省。参见《“九五“期间全国主要污染排放总量控制实施方案(试行)》(环控[1997]383号)。随着经验的积累,指标分解计划日益详尽。对于部分重点行业,生态环境部制定了专门的总量分配标准。(39)参见《环境保护部关于印发《建设项目主要污染物排放总量指标审核及管理暂行办法》的通知》(环发[2014]第197号)。其中,对于火电、钢铁、水泥、造纸、印染行业采取绩效方法核定,其他行业按照国家或地方污染物排放标准及单位产品基准排水量、烟气量等予以核定。但即使是基于行业设定的指标分配方式也难以反映保障地区环境质量的需要。

(四)排污许可

排污许可是另一项常用于控制污染源排放的制度。源于西方理论的排污许可主要根据排放源的具体情况,将排放标准具体化为特定的排放限值和其他应当遵守的规范。(40)参见宋国君、张震:《美国工业点源水污染物排放标准体系及启示》,载《环境污染与防治》2014年第1期;梁鹏等:《欧盟最佳可行技术体系研究及其对我国的启示——以钢铁行业为例》,载《环境保护》2017年第2期。其是一项综合性环境管理手段,是“记载企业各项环境保护义务的守法文书和契约”,既为排污者载明环保义务清单,提供守法指南;也为环保部门提供执法依据和标准。(41)参见谢伟:《论我国排污许可证的执行》,载《法学论坛》2018年第6期。换言之,排污许可证是对污染物产控污过程提出全部管控要求的行政许可文件,包含了污染物排放浓度限值,排放量限值,污染物防治设施及运行条件,生产设施、主要产品及产能、原辅材料,以及监测、记录和报告要求等等。

这一制度定位与我国排污许可相差甚远,我国排污许可证制度设立的初衷是为了分解总量控制计划下的排污指标,而非准许、核定和规制排污行为。(42)参见孙佑海:《如何完善落实排污许可制度》,载《环境保护》2014年第14期。早期的排污许可呈现出碎片化管理特征,即在管理范围上按照环境媒介分隔管理,在管理环节上聚焦末端控制而未纳入过程管理,(43)参见李艳萍:《我国排污许可制度:现状与建议》,载《环境保护》2015年第19期。在管理目标上与环境质量改善目标脱节。(44)参见李挚萍、陈曦珩:《综合排污许可制度运行的体制基础及困境分析》,载《政法论丛》2019年第2期。“十三”期间,党中央开始全力推动排污许可制度的适用,将排污许可制度定位为固定污染源环境管理的核心制度,衔接环境影响评价、总量控制、排污收费、环境统计、排污权交易等制度,开始向排污许可的理论定位靠拢。(45)参见《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》《中共中央国务院关于加快推进生态文明建设的意见》《生态文明体制改革总体方案》《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》。

三、环境规制工具的互动与环境质量目标的实现

多样化的工具从事前与事中,过程与结果等不同角度对具有污染、破坏环境可能的行为进行了规制。其间既有互为补充支撑,也有互相重叠乃至冲突之处,共同构建了我国环境规制体系的图谱,并影响着环境质量改善目标的达成。

(一)技术规制与绩效规制叠加的效果

从对个体行为的调节来看,上述命令控制工具在两个层面发挥作用:对生产排污过程应当遵守的标准或采用的技术的控制,和对于排放结果的绩效标准规制。(46)参见谭冰霖:《环境规制的反身法路向》,载《中外法学》2016年第6期。前者指向生产和污染治理的过程,通过对工艺流程、原材料、末端治理技术的控制实现环境保护的效果,但存在技术标准选择困难和灵活性不足的问题。(47)参见[美]理查德·B·斯图尔特:《环境规制的新时代》,载王慧编译:《美国环境法的改革:规制效率与有效执行》,法律出版社2016年版,第6-14页;王清军:《自我规制与环境法的实施》,载《西南政法大学学报》2017年第1期。基于绩效的结果控制对企业留有更多的灵活性,企业可以选择开发、采用更先进的技术达到同样的标准,但有赖于行政机关对排放结果的有效监测。虽然二者各有优劣,一定程度的并存也具有合理性,但当其在同一规制对象上叠加时,就容易产生多重规制的浪费乃至冲突。当技术规制所致的结果与绩效规制相同,则会带来双重的执法和守法成本;若二者指向的结果不一致,其中较弱的规制则失去意义。故而两种规制方式通常不适合作用于同一规制对象。但两种方式对于规制者而言,所需信息不同,监测成本存在差异。此时,以变通的方式适用二者,可以获得更好的执法效果,并降低执法成本。例如,仅技术方案对应的排放绩效要求具有法律约束力,而允许企业选择是否采用推荐技术来实现合法排放。这在给与企业技术指导的同时又保留了灵活性,避免了双重规制带来的制度成本叠加以及潜在冲突。

我国的环境规制制度中,污染排放标准起步较早。其主要体现为在借鉴国际经验、考虑经济技术可行性基础上制定的统一的污染物排放的浓度限值,是一种典型的结果控制。排污许可和环境影响评价则兼具技术控制与绩效控制的要求。从环评的内容来看,早期主要关注污染物的末端排放,侧重分析评估污染物和噪声排放是否达到排放标准,及其对水、大气等主要环境要素的影响程度;上世纪90年代以后,也开始加入总量控制、清洁生产、公众参与等内容。(48)参见朱坦等:《环境影响评价回顾与思考》,载《环境保护》2013年第14期。改革后的排污许可证既载明排放口应遵守的排污浓度与总量限值,也包含了独立的对可行技术的规范。多样化的技术与绩效规制方式是否兼容,则有待下文进一步阐述。

(二)点源规制工具的协调性

我国现有的环境规制工具箱中既有用于环境质量目标设定的生态环境质量标准,也有进行点源污染控制的排放标准、环境影响评价和排放许可制度。总量控制制度中的总排污量设定着眼于总行为控制,而当指标分解到个体污染源时,又可以进行点源污染控制。这些点源控制工具通过程序上的衔接和实体上的协调,共同影响个体污染源的排放选择;同时个体选择与总行为控制工具、质量目的设定工具的衔接,共同决定着环境保护目的的实现。

1.程序衔接

对环境有较大影响的建设行为,很大程度上同时受到环境标准、环境影响评价、三同时和排放许可的规制。这些工具涉及到建设项目从设计、施工、投产到运行的全部阶段,彼此衔接,构筑了建设项目环境管理的全链条。

在环评审批环节后移,同时排污许可广泛适用的情形下,环境影响评价、三同时和排污许可间的衔接问题开始凸显。由于环评从项目可行性阶段后移到了项目开工建设之前,其适用阶段就与三同时中“同时设计”的项目设计阶段混同,从而失去了根据环评报告编制项目设计书中环境保护篇章的意义。正因如此,2017年修订的《建设项目环境保护管理条例》将三同时与环评的衔接设置在了建设和竣工验收阶段,即在项目建设中按照环评要求实施环保对策措施,并组织验收。(49)参见《建设项目环境保护管理条例》(2017版),第16、19条。而竣工验收的意义在某种程度上也与新建立的排污许可制度存在重叠。企业应该在项目投产,开始排污之前获得许可。而且排污许可也应反映环评文件和批复中的要求。(50)参见国务院办公厅印发的《控制污染物排放许可实施方案》(国办发〔2016〕81号)第2条。目前环保设施的竣工验收已由环保部门转为企业自行开展。如果排污许可能够发挥落实环评要求的作用,确保环保设施得到建设和运行,则“同时竣工验收”的意义也将弱化。

环评与排污许可改革不仅使三同时的意义虚化,甚至在一定程度重构了环评与排污许可的时序衔接。传统上,环评构建了建设项目的环境准入门槛,而排污许可则为单位生产运营阶段的排污行为提供法律依据。二者为两项独立且先后适用的行政许可,符合多阶段行政行为的构造。而近年来的环评告知承诺制和环评与排污许可同步审批的改革试点则改变了这种结构。告知承诺制的改革使得环评审批从实质审查转变为形式审查;而同步审批则使得排污许可的审查阶段提前至环评审批阶段。这使得环评与排污许可的两项审批在实质意义上合并为一项审批,从而产生是否应当保留环评与排污许可多阶段行政行为构造的质疑。(51)参见王社坤:《环评与排污许可制度衔接的实践展开与规则重构》,载《政法论丛》2020年第5期。最近印发的《“十四五”环境影响评价和排污许可工作实施方案》更进一步指出,对符合规划环评要求,排污许可能有效衔接的环境影响报告表可改为备案制,并深化纳入排污许可管理项目的自主验收改革,似有以排污许可部分替代环境影响评价审批之意。(52)参见《关于印发〈“十四五”环境影响评价与排污许可工作实施方案〉的通知》,(环环评[2022]26号),第三(六)条。

2.实体协调

如前所述,我国的主要环境规制制度既涉及了技术规制,也包含绩效规制。各种制度叠床架屋增加了环境治理的制度成本。零碎而复杂的规则之间由于缺乏协调性,时常互相冲突,降低了政策运行的效率。(53)参见Federico PASINI:《环境许可制度:中国路径之建议》,胡晶媚译,载《中国政法大学学报》2017年第6期。为了解决不同制度重叠冲突的问题,我国开始了排污许可改革。作为固定污染源污染防治的核心制度,它不仅仅是对排污行为的准许,更要求整合过去多项环境规制手段。

然而,目前排污许可对既有环境规制措施的整合停留在规范层面,即于许可证中载明排放标准、总量控制和环境影响评价的相关要求,在实质意义上对各类措施的协调十分有限。排污许可证中虽然同时具备可行技术和排放限值的要求,但其排放限值并非根据可行技术要求计算得出,而是平移的排放标准、环评要求、总量控制等规范中的要求。具体来说,排放浓度应根据国家和地方污染物排放标准确定。(54)参见《排污许可证申请与核发技术规范 总则》(HJ942-2018),第5.2.2条。排放量则可根据许可证申请和核发技术规范确定的核算方法、总量控制的要求及环评文件和审批意见确定的排放量来决定。(55)同上注,第5.2.1,5.2.3条。这三种方式分别以行业、区域和项目为单元来配置许可排放量。但由于缺乏具体操作规程,这些方法如何决定污染物排放总量尚不明确。(56)参见李挚萍、陈曦珩:《生态环境综合治理视域下排污许可制度改革研究》,载《环境保护》2022年第3期。再者,这些制度在我国的实施早于排污许可,彼此之间,以及其与排污许可间的要求并不完全一致。

我国的排放标准体现为数值型的排放限值规定,是在借鉴国外标准,综合考虑技术、经济可行性等因素做出的,并非基于特定的技术要求,与排污许可下的可行技术指南更没有直接的关联。此外,排放标准与排污许可技术规范之间,以及排放标准之间还存在达标判定标准的一致性问题。例如,部分技术规范要求根据污水排放浓度的日均值是否满足排放浓度限值来判断达标;而有些排放标准又规定可将现场即时采样或监测结果作为判断达标的依据,从而导致了实践中合法性判定的困惑。(57)参见王焕松等:《我国排污许可证后监管问题分析与政策建议》,载《环境保护》2021年第5期。正因如此,《国家环境保护标准“十三五”发展规划》把将达标判定、达标排放量核算等技术要求纳入排放标准作为标准制修工作的重要任务。(58)《国家环境保护标准“十三五”发展规划》第四(一)2条。

就总量控制与排污许可的关系而言,总量控制下分解的排放指标和许可核发技术指南中载明的基于绩效的核算方法都可以成为确定排放量限值的依据。但两项制度下的核算方法也不完全一致。以火电行业为例,总量控制和排污许可均采用绩效法来核算排放量,即根据机组规模、发电小时数和排放绩效值来计算。(59)《火电行业排污许可证申请与核发技术规范》第二(二)2部分。但在总量分配和排污许可下,核算的参数,如发电小时数和绩效值并不相同,导致不同制度下认定的允许排放水平差异很大。(60)参见帅伟等:《火电行业主要环境管理制度深度融合存在的问题与建议》,载《环境影响评价》2021年第4期。

从环评和排污许可的关系来看,独立演进的两项制度在评价内容与审查标准方面存在着相当程度的重合。在审查内容上,都涉及到项目产排污过程、排放绩效要求、采取的污染防治措施等方面;审查标准上都需要考察项目选址布局、采取的污染防治措施能否确保达标排放。(61)同前注,王社坤文。正因如此,一系列政策文件都开始强调环评与排污许可的衔接。(62)如《控制污染物排放许可制实施方案》(国办发[2016]81号)第一条第二项;《关于做好环境影响评价制度与排污许可制衔接相关工作的通知》(环办环评〔2017〕84号);《排污许可管理办法(试行)》(2018年环境保护部令第48号)第八条。亦有学者提出,应整合两项制度,以排污许可证取代环境影响评价许可证。(63)参见韩冬梅:《论中国水污染点源排放控制政策体系的改革——基于排污许可证制度的政策整合》,载《中国软科学》2016年第6期;冯嘉:《排污许可制与环评制度如何衔接》,载《中华环境》2017年第7期。但要实现二者的整合,实践中仍存在不少困难。例如,它们都需要核算污染源强以选择合适的减排手段,但环评根据理论最大产能,而许可根据实际产能来进行核算。环评需要兼顾环境质量和特定环境目标的需求,而排污许可则侧重达标排放。(64)参见吴满昌、程飞鸿:《论环境影响评价与排污许可制度的互动和衔接——从制度逻辑和构造建议的角度》,载《北京理工大学学报(社会科学版)》2020年第2期。这导致了环评的管理要求显著严于排污许可。由于重审批,轻监管的环评实践,企业有时出于获得环评审批的目的,做出不切实际的较高承诺。这进一步加大了通过排污许可落实环评要求的难度。在具体衔接过程中,还存在环境影响评价与排污许可所涉内容、管理要求、技术规范、管理平台不一致的问题。(65)参见卫小平:《环境影响评价与排污许可制的衔接对策研究》,载《环境保护》2019年第11期。虽然排污许可的核发提出了承接环评报告的要求,但由于短期内实现排污许可全覆盖的紧迫任务,以及二者不同的编制要求加大了逐一对应的难度,许可在实践中演变为以排放标准要求为主,按行业类型粗略管理的制度,难以实现环评和许可本身所蕴含的精细化、差异管理的需求。(66)同前注,王焕松等文。再者,环评经过了几十年的发展,现已形成较为完整的环境影响评价技术导则体系;而排污许可核发中,环保部门又制定了大量的核发指南和技术导则。这些技术体系既有重叠,也不完全配套。再加上二者所适用的管理平台差异,数据不对接,加大了监管难度。

(三)环境规制工具与规制目标的适配性

环境规制工具间不仅需要彼此协调,还应服务于环境质量目标的实现。生态环境质量标准是直接用以界定环境质量目标的工具。根据《生态环境标准管理办法》,生态环境质量标准应当“反映生态环境质量特征,以生态环境基准研究成果为依据”,实现“保护生态环境,保障公众健康”的目的。(67)《生态环境标准管理办法》第10条、12条。但实践中,我国的环境基准研究较为滞后。(68)参见葛峰等:《国外土壤环境基准研究进展及对中国的启示》,载《土壤学报》2021年第2期。由于缺乏系统的环境基准研究,现行标准多参照国外环境基准制定,难以反映各国环境本底状况、公众身体素质的差异,导致对环境的“过保护”和“欠保护”并存。(69)参见毕岑岑等:《环境基准向环境标准转化的机制探讨》,载《环境科学》2012年第12期。另外,我国生态环境质量标准的制定还存在按照使用功能粗放式划定统一标准的问题,未能充分反映区域环境特征,以及保护环境质量和公众健康的需要。(70)参见孟伟等:《流域水质目标管理技术研究》,载《环境科学研究》2008年第1期。再者,由于环境标准制定主体往往基于本单位利益考量来确定标准的范围和内容,容易导致标准的交叉重叠和覆盖不全。(71)如就辐射防护,生态环境部门的放射环境管理处和核工业部都有制定相关标准。而对于部分具有重大健康风险的重金属、持久性有机污染物则未纳入空气和水质量标准。

总量控制制度是为了应对浓度控制在保障环境质量方面的不足引入的,是一种总行为控制制度。相对于关注个体行为的不法行为惩罚模式,总行为控制主义关注区域类所有个体总行为产生的结果,能更好地发挥预判法律实施效果,调动执法积极性,防范违法交易行为的作用。(72)同前注③,徐祥民文。常见的总行为控制指标包括依权力的控制指标、依给定标准的控制指标和依自然的控制指标三类。前两者基于立法或权力机关设定的标准来确定控制总量,但并不必然遵从保护环境的科学规律;仅第三种模式与实现人与自然和谐相处的目标相契合。如前所述,我国的主要污染物排放总量控制是由行政机关设定的,基于现状进行的排放削减而非基于环境容量进行的排放量控制。目标设定往往高于环境容量的要求,不能满足保障人体健康和保护生态环境的目的实现。

排放标准、环境影响评价和排污许可则是通过点源排放控制间接实现保护环境质量的手段。从国外经验来看,存在着根据生态环境质量标准确定污染物排放标准和以基于技术的路径确定排放标准,再以环境质量要求加以矫正的路径。我国排放标准的制定是在参照国际经验和经济技术水平,由各方博弈达成,既未反映环境质量要求,也未完全遵从基于技术的标准确定路径。就排污许可而言,由于实现全覆盖的紧迫要求,实践中其排放量主要是根据污染物排放标准和总量控制要求,在“既不放松,也不加严”的环境管理原则下核定的。(73)参见王焕松等:《衔接水质目标与管控现状的水污染物许可排放量核算方法研究——以造纸和纸制品业为例》,载《环境保护》2022年第13期。排放量核准标准过于宽松,导致许可量远高于实际排放量的情形并不罕见。(74)同前注,王焕松等文。再者,作为排放量核准依据的污染物排放标准和总量控制标准都不是以保障环境质量为目的制定的,这也使得通过排污许可实现特定环境质量目标的任务落空。与旨在进行过程控制的排污许可不同,环境影响评价是直接指向环境质量的,通过对规划和建设项目可能造成的环境影响进行分析、预测和评估,决定项目的准入和预防、减缓措施的采取来实现环境保护的效果。但实践中长期存在的重准入,轻监管现象严重制约着环境质量保障目标的达成。

四、整合环境规制工具的建议

如前所述,我国多样化的环境规制工具在遏制环境污染的同时,也带来了彼此间的协调问题,并进一步制约了环境质量改善目标的实现。要克服这一问题,就应在共同的环境质量目标下对规制工具加以整合。

(一)整合环境规制工具的总体路径:从目标设定到工具组合的选择

我国环境规制工具碎片化,难以实现环境质量改善目标的原因在于其是在不同年代,应对不同环境问题的背景下产生的;而非在一个在既定目标下经过统筹考虑建立的和谐一致、彼此配合的完备体系。早期的排放标准和三同时制度重在末端治理,是在以发展经济、实现脱贫为中心任务的年代,在不妨碍企业建设运行基础上的对环境要素一定程度的考量。环评制度的建立则引入了源头防控的意涵。而排污许可改革又使我国的环保工作走向全过程管理。在这一转型过程中,工作重心在防控链条的不同阶段及工具间游移,导致制度设计重个体工具的完善而非彼此衔接。在以新的制度为既有制度的不足不停打补丁的过程中,立法者并未统筹考虑这些不断叠加,目的各异的制度之间彼此的协调问题,产生了更多工具、更严规制必然能遏制环境污染、提升环境质量的误区。

要克服复杂多样的规制工具带来的治理困境,需要在统一明晰的目标指导下对规制工具加以整合。斯图尔特在分析美国环境法不足之时指出,理想的环境管理体制应当是根据环境资源状况及其面临的人为压力设定可实现的国家环境目标,以实现环境质量的改善。再将全国性环境目标根据不同的行业部门和区域生态系统特点分解为更具体的辅助性目标。在此基础上,由立法者选择合适的规制机制和措施。(75)See Richard B. Stewart, “A New Generation of Environmental Regulation?” Capital University Law Review, Vol 29, No.1, 2001, pp.21-182.然而这意味着需要一个中央机构在全面掌握信息的基础上设定合适的环境目标,再就实现目标的手段进行全面规划。斯图尔特将未能实现这一理想管制的根源指向了缺乏集中控制和规划的美国环境管理体制。Gunningham与Sinclair在分析西方国家,特别是澳大利亚治理工具的基础上,设计了“设定政策目标—分析环境问题的特征—识别潜在的管制参与者和管制工具—展开咨询与公众参与”的工具组合设计路径。他们指出,尽管目标的多变性和科学信息的缺乏可能增加量化目标的难度,但决策者仍应尽可能地确定环境目标,并指出了在目标确定中应当考虑的价值和衡量方式。(76)See Neil Gunningham et al, Smart Regulation: Designing Environmental Policy, Oxford: Oxford University Press, 1998, pp. 380-381.以设定总体目标为起点建立规制工具组合的方式有利于在统一的指导下协调各工具的关系,将冲突重叠降到最低。值得庆幸的是,我国并不存在从总体目标设置到工具组合选择的制度设计障碍。事实上,作为一个单一制国家,环境保护五年规划就发挥着设定国家总体环境目的的作用。只是,这些目标设定的科学性,以及规制目标与规制工具之间的协调性还有待加强。

(二)环境规制目标的设定

我国单一制的政治体制和至上而下的环境政策推行传统为质量目标的确定和分解提供了便利。但值得注意的是,我国环境规制的目标过去长期定位为污染控制,通过对污染物排放量的削减来防止环境质量的进一步恶化。这是在经济高速发展、资金短缺情形下的权宜之举。但在这一过程中环境质量目标的设定往往是基于环境现状的指标一定程度的提升,或者是环境介质达标率的提升。目标的设定往往需要援引生态环境质量标准来予以具体化。这一目标设定方式考虑到了目标实现的可行性。然而,生态环境质量标准本身的不足使我国的环境质量目的设定不能满足维护公众健康或生态安全的需求。

科学设定环境质量目标,需要使环境风险得到控制,从而实现人与自然的和谐相处,增进人类的福利。人类活动可能创造多种多样的环境风险,基于保护对象的不同,可以分为人体健康风险和生态环境风险。人类活动对于人体健康的风险应当受到严格的控制,以保障人类生存的基本条件。对于生态环境的风险受规制的程度则应经过更审慎地利益衡量。“保障公众健康,推进生态文明建设,促进经济社会可持续发展”已作为环境法的目的明确写入《环境保护法》中。(77)《环境保护法》第一条。环境健康工作的十三五、十四五规划也明确将健康风险防控列为生态环境管理的核心。(78)生态环境部:《国家环境保护“十三五”环境与健康工作规划》,第一条;生态环境部:《“十四五”环境健康工作规划》,第一条。此外,环境质量的改善还需要区分人类活动噪声的健康风险和生态环境风险,制定有针对性的风险管控措施。我国现阶段风险管理理论实践都呈现出粗略化的特点,将人体健康风险与生态环境风险混合,导致人体健康风险未能得到重视,呈现出规制不足的面貌。(79)参见刘卫先:《环境风险类型化视角下环境标准的差异化研究》,载《中国人口·资源与环境》2019年第7期。未来在环境保护目标的设定上,应当形成以保障公众健康为核心,逐步拓展到维护生态安全的目标设定方式。这也意味着以环境质量改善为目的的环境规制是一种过渡阶段,目的设置的科学化和精细化最终应当指向人体健康风险和生态环境风险的控制,从而使我国环境规制进入风险防控的下一阶段。(80)同前注③,吕忠梅文;朱炳成:《面向公众健康保障的生态环境法律规制转型》,载《吉首大学学报(社会科学版)》2019年第5期。

(三)环境规制工具的协调

在确定制度设计目的的基础上,决策者应当选择合适的规制工具组合,并加以整合。

首先,在设立以风险控制为核心的质量目标的基础上,应根据环境质量目标科学确定污染行为的控制总量。总量控制的设定依据应从环境质量现状转变为环境容量,从而实现从依权力的总行为控制到依自然的总行为控制的转型。合理的总行为控制将成为沟通环境质量目的与个体污染源控制工具的桥梁,避免过去达标率提升,总量削减任务完成,而环境质量继续恶化的窘境。

第二,对于个体污染源而言,应合理安排过程控制与结果控制措施,尽量避免双重管制带来的浪费和冲突。对于排放浓度和排放量监测较为容易,例如适合安装自动监控设施,能够以物料平衡等方式较为准确估算排放量的行业和企业,可以采取绩效控制的方式。而排放浓度和排放量容易造假,监测成本高的规制对象,若生产过程较为单一,污染控制技术较为成熟确定,进行过程控制也不失为一项有效选择。

第三,应实现环境影响评价、排放标准与排污许可间的协调。近年来,排污许可开始替代环评成为固定源污染防治的核心制度。这一改革动向在避免重复审批、提升效率的同时,因为许可节点的不断后移,以及环境决策与项目决策的进一步分离,也使得环评蕴含的源头防控意味弱化。强化规制工具程序衔接的重点不应当是规制重心的后移,而是各项工具各司其职,衔接顺畅。环评作为源头防控的核心机制的地位不应消解。应注重环评侧重环境质量保障,而排污许可侧重过程控制的区分,进行两项工具的制度完善;同时使环评回归为项目决策提供科学咨询意见的本质。

第四,规制工具的协调不应局限于通过排污许可对规制对象各类环境义务的载明,还应在实体内容上实现多种工具的对接。排放标准的制定存在基于风险和基于技术的不同路径。其制定依据和路径应当在标准中予以明确。如果选择基于技术的路径,也应根据保障环境质量的需求来加以调整。而排放标准的制定和排污许可中企业排放限值的确定应当以同样的技术规范作为依据;排放标准确定各行业应采取的技术水平,再由执法者在颁发许可证的过程中,个案化地将技术标准对应的排放限值具体化。环境影响评价应摆脱单纯行政准入的定位,理顺专业知识与行政权力的定位,使环评报告中提出的技术要求具备可操作性,并通过排污许可得到有效实施。