西藏城乡融合发展的路径选择

曾 健

城乡融合发展是乡村振兴的主要路径。西藏和平解放以来,城乡面貌实现了“短短几十年,跨越上千年”的历史巨变。正如马克思在《哲学的贫困》中所形容的“城乡关系一改变,整个社会也跟着改变”,(1)卡尔·马克思、弗里德里希·恩格斯:《马克思恩格斯文集》第1卷,中共中央马克思恩格斯列宁斯大林著作编译局译,北京:人民出版社,2009年,第618页。西藏开启现代化建设新征程,发展不平衡不充分问题仍然较为突出。西藏城乡发展差距呈现不断拉大的趋势,给经济社会继续保持快速发展带来较大压力。(2)邓发旺、徐爱燕:《西藏城乡发展差距分析》,《西藏研究》2010年第5期,第44页。提高城乡发展一体化水平是目前西藏城乡发展的重中之重,也是解决好“三农”问题的根本途径。(3)胡洁:《西藏城乡发展一体化水平测度与评价研究》,《西藏研究》2015年第5期,第76页。破解“非典型”二元结构的独特发展模式约束,必须构建新型高原城乡关系,建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系,走融合发展之路。(4)徐伍达:《民主改革以来西藏农牧区历史巨变》,《西藏研究》2019年第2期,第53—55页。解决城乡二元经济问题等一系列短板,有利于最终实现西藏自治区的城乡融合发展,也对推动实现乡村振兴战略具有十分重大的贡献。(5)庞洪伟、于阳阳:《西藏城乡融合发展水平测度与评价研究》,《西藏发展论坛》2021年第5期,第77页。习近平总书记指出,“没有农业农村现代化,就没有整个国家现代化。在现代化进程中,如何处理好工农关系、城乡关系,在一定程度上决定着现代化的成败。”(6)习近平:《把乡村振兴战略作为新时代“三农”工作总抓手》,《奋斗》2019年第11期,第1页。乡村振兴是“三农工作”的总抓手,而城乡融合是破局乡村问题的重要策略。为加快形成工农互促、城乡互补、全面融合、共同繁荣的新型工农城乡关系,西藏自治区第十次党代会提出“大力实施‘县域突破’战略,坚持产城融合、城乡融合,鼓励有条件的县优化布局生产空间。”(7)王君正:《坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导·全面贯彻新时代党的治藏方略·为建设团结富裕文明和谐美丽的社会主义现代化新西藏而努力奋斗——在中国共产党西藏自治区第十次代表大会上的报告》,《西藏日报》2021年12月3日,第2版。党的二十大报告强调,“着力提高全要素生产率,着力提升产业链供应链韧性和安全水平,着力推进城乡融合和区域协调发展,推动经济实现质的有效提升和量的合理增长。”(8)习近平:《高举中国特色社会主义伟大旗帜·为全面建设社会主义现代化国家而团结奋斗——在中国共产党第二十次全国代表大会上的报告》,《人民日报》2022年10月26日,第1版。进入新发展阶段,西藏提升城乡融合发展水平有利于培育壮大区内市场,畅通城乡要素流通,为加快创建高原经济高质量发展先行区提供高效的资源配置,更好服务和融入新发展格局。

一、西藏城乡关系的演进

和平解放前,西藏只有一些以寺庙为中心,贵族、农奴主庄园为主体形成的居住区,城镇的功能仅仅是一定区域内政治与宗教活动和农副产品的交换中心。(9)《西藏自治区概况》编写组编写:《西藏自治区概况》,修订本,北京:民族出版社,2009年,第547页。地方经济基本上是以使用人力、畜力和简单工具为主的农牧业经济,第一产业占地区生产总值的比重超过97%,领主占有几乎全部生产资料,而占总人口95%左右的农奴和奴隶处于人身依附状态,西藏城镇人口占总人口的6%左右,(10)多杰才旦、江村罗布主编:《西藏经济简史》,北京:中国藏学出版社,1995年,第549页。城镇化长期处于停滞状态。零星分散的城镇存续主要依靠对农牧业超经济压榨作为支撑,基本没有物资流向乡村,是一种单向的物资流动。民主改革后,西藏的城乡关系发生了历史性变革,城镇化建设和城市发展取得了举世瞩目的成就,逐步形成了城乡结合、共同发展的格局,打破了社会长期封闭、停滞的局面,开启了西藏走向现代社会的历史进程。特别是党的十八大以来,西藏加快推进新型城镇化建设,促进城乡融合高质量发展,打造生态良好、特色鲜明、宜居宜业的城乡人居环境。总体而言,西藏城乡关系大致可以划分为以下五个阶段。

(一)平行双向发展的城乡关系(1951—1978年)

新中国成立后,全国实行以重工业为中心的发展战略,以统购统销制度、(11)1953年11月,粮食实行统购统销;1954年9月,棉花实行统购统销;1957年8月,近60种农产品实行国家统一收购,农产品即使完成了国家计划收购或统一收购任务,也不能在市场上自由销售,必须以低价卖给国家及其委托的收购商店。但西藏完成社会主义改革前,实行灵活的“统购统销制度”,广泛开展自由交换。人民公社制度(12)1956年至1958年,全国范围内基本实现由初级社过渡到高级社再过渡到人民公社,实现了农村所有制形式从私有制、半公有制到公有制的根本性变化,国家完全掌控了农产品生产和流通的全过程。和户籍制度(13)1958年1月9日,第一届全国人大常委会第九十一次会议通过《中华人民共和国户口登记条例》,第一次明确将城乡居民分为“非农业户口”和“农业户口”两种不同户籍,开始对人口自由流动实行严格限制和管制。为代表的“三大支柱”,构建了农业经济运行的基本框架,全国层面形成了工业、城市优先发展的城乡关系。与全国其他省市不同,西藏地方的城乡关系呈“平行发展”态势,(14)李涛:《西藏乡村城市化分析——兼论麦基的亚洲城市化模式(Desakota)》,《西藏研究》2005年第1期,第91—95页。有学者将其定义为“非典型”的城乡二元结构。在20世纪50年代,康(川)藏公路和青藏公路同时通车拉萨后,修通了羊八井至日喀则、江孜至日喀则、江孜至亚东、拉萨至江孜、拉萨至泽当、邦达至芒康、黑河至阿里等公路,同时打通从新疆南疆叶城至阿里噶尔昆沙的新藏公路,初步形成连接区内外的公路网,加快了城乡之间的互动联系。民主改革后,建立了农牧民个体所有制,彻底废除了农奴和奴隶对农奴主的人身依附关系,废除了封建制度、封建剥削和封建特权,废除了乌拉差役和高利贷债务,1960年底,全区成立78个县(包括县级区)、283个区级政权和1009个乡级政权。(15)徐伍达:《民主改革以来西藏农牧区历史巨变》,第45—46页。通过“四反双减”,在城镇安置贫民和游民,组织就业、生产,正确处理城乡关系,有力地配合了农村、牧区和寺庙的民主改革。(16)徐伍达:《民主改革以来西藏农牧区历史巨变》,第45页。1966年,全区共试办了150多个人民公社,1970年又陆续办起了1070多个人民公社,到1975年底全区(不含阿里地区和8个边境乡)建立了1921个人民公社,至此西藏农牧区基本实现了人民公社化。(17)徐伍达:《民主改革以来西藏农牧区历史巨变》,第47页。根据进藏部队后勤保障的需要,军地机关相继建立了修理厂、被服厂、皮革厂等工业企业,这些企业随后相继获得较大发展。1959—1978年,西藏全社会固定资产投资重点是进行与政权建设相适应的基础设施建设。中央拨款并派遣技术人员帮助西藏地方进行经济建设,着力“填补空白”。西藏地方出现了带有现代色彩的工厂,工业企业迅速发展,第二产业占地区生产总值的比重呈显著上升趋势。至20世纪70年代后期,西藏的工矿企业发展到200多个。这些企业多利用自然资源,所产产品为当时经济建设和人民生活所急需,如组建了西藏第一个现代化的毛纺企业——林芝毛纺厂。这一阶段,在中央和全国人民的大力支持下,西藏集中力量发展生产和休养生息,努力提高人民生活水平,城乡居民收入逐年增加。1978年,城镇居民人均可支配收入为575元,农村居民人均可支配收入为174元,分别比全国平均水平高232元、40元,过去落后的城乡旧貌均得到极大改善。

(二)变革转型发展的城乡关系(1979—1993年)

党的十一届三中全会后,特别是1980年中央召开第一次西藏工作座谈会,改革开放给西藏城乡关系发展带来了历史性转机。1980年4月,中共中央在《西藏工作座谈会纪要》中明确指出:“发展工业,首先要调整、整顿好现有工业企业,挖掘潜力,发挥效用。要充分利用当地的自然资源,着重发展轻纺工业,决不要搞无米之炊。……还要充分利用水力、地热等资源,发展动力和燃料工业。”(18)中共中央文献研究室、中共西藏自治区委员会编:《西藏工作文献选编(一九四九——二〇〇五年)》,北京:中央文献出版社,2005年,第307页。根据中央指示精神,西藏认真解决工业战线过长问题,大力进行工业结构的调整,“关、停、并、转”了33个长期亏损、严重缺乏原材料、产品无销路和经济效益差的厂矿企业,如化肥厂、糖厂、造纸厂、玻璃厂等,并对保留的工业企业进行全面整顿和改造。随着改革开放和以经济建设为中心政策的确定,西藏对经济确立了“调整、改革、整顿、提高”方针,促进了城乡和区域经济的协调发展。中央从西藏实际出发,以发展农牧业为主,为西藏农牧业和农牧区确定了休养生息的“放、免、减、保”政策,(19)“放”即放宽政策,尊重队、组、户的自主权,取消政府对生产、种植的指令性计划;“免”即免征农牧税收,取消一切形式的派购;“减”即减轻农牧民负担,废除一切形式的用工摊派任务;“保”即保证必要的供应。实行“土地归户使用,自主经营,长期不变”,“牲畜归户,私有私养,自主经营、长期不变”统分结合的双层经营体制,极大减轻了农牧民负担,为农牧区改革和发展注入了全新的生机和活力,农牧业经济开始快速增长。同时,对工业企业进行全面改革调整,“关、停、并、转”了一批无原料、无市场、无技术、不具备发展条件和长期亏损的企业,不断完善国有企业管理体制和经营机制,积极鼓励非公有制企业工业发展,西藏工业在改革、调整、支持中得到较快发展。43项工程项目落地,建成了西藏自治区人民医院、西藏电教馆、拉萨饭店、西藏宾馆等一批重点项目,夯实了城市发展基础。其中,24项集中在拉萨市,占43项工程项目总数的55.8%。广大农牧区实行“两个长期不变”等一系列搞活经济、发展生产力政策,促进了农村商品经济的发展,推动了农村人口向城镇转移,10多万农牧民及内地的国有、集体和个体工商户进入西藏各地的城镇经营工商业,从而带动了城镇的发展与繁荣。期间,城乡居民可支配收入实现了较快增长,从1978年的219元增长到1993年的982元。其中,城镇居民人均可支配收入年均增长9.96%,农村居民人均可支配收入年均增长7.55%,城镇居民人均可支配收入的年均增长速度,较农村居民高出2.41个百分点。同时,西藏城乡居民收入差距也从1978年的3.3∶1扩大到1993年的3.4∶1,城乡居民收入差距逐步扩大。(20)西藏自治区统计局、国家统计局西藏调查总队:《西藏跨越70年(1951—2021)》,内部资料,2021年,第44页。

(三)市场关联薄弱的城乡关系(1994—2000年)

1994年,中央召开第三次西藏工作座谈会,作出了“一个中心、两件大事、三个确保”的重大决策,(21)杨亚波:《座谈会模式:不断推动西藏的改革开放》,《西藏研究》2018年第5期,第33页。确立了西藏经济体制“积极稳妥、循序渐进、适当变通”的改革原则,建立与全国框架一致、体制衔接的社会主义市场经济体制。由于西藏自我发展能力较弱,在逐步建立社会主义市场经济体制过程中,国家支持为加快经济发展提供了强大动力。这一阶段,西藏全社会固定资产累计投资达到288.88亿元。(22)数据由笔者累加所得,参见西藏自治区统计局、国家统计局西藏调查总队:《西藏跨越70年(1951—2021)》,第198页。快速增长的固定资产投资多数集中于城镇,教育、科技、文化和卫生等公共服务资源也集中于拉萨和各地市政府所在地的城镇,中心城镇居民直接受益。62项大庆项目主要是基础建设,其中市政建设为3.12亿元,占总投资额的8.34%。同时,西藏产业“镶嵌”特征明显,城镇基本是消费型的,农业基本自产自销,市场上的工业品、生活消费品的90%靠内地调入,城镇无力向农牧区提供现代意义上的生产生活资料,对乡村辐射和带动不足,城乡经济不能互动。西藏乡镇企业的起步和发展很不充分,在发展速度、规模和企业整体素质上都远远落后于全国平均水平和其他少数民族省区,原因就是以乡镇企业为主的农村非农产业发展滞后。(23)庄永福:《大力启动乡镇企业:西藏农村跨世纪发展的必然选择》,《西藏研究》1999年第2期,第13页。乡镇企业未能带动大批农牧区剩余劳动力向第二、三产业转移。在国家支持重心倾向城镇且城乡市场关联不足情况下,西藏各地的城乡差异快速拉开,1996年西藏城乡居民可支配收入差距达到5.28∶1,达到历史峰值。期间,西藏城镇数量从1993年底的31个增长到2000年的112个,增长了81个,大量新增城镇以“行政建制”变更实现,大多数未达到建制镇标准且居民大多保持传统生产生活方式。

(四)统筹城乡发展的城乡关系(2001—2011年)

2001年,中央召开第四次西藏工作座谈会,这次会议确定国家直接投资建设项目117个,总投资约312亿元(含青藏铁路西藏段投资120亿元)。(24)杨亚波:《座谈会模式:不断推动西藏的改革开放》,第34页。西藏坚定不移贯彻党的十六大,提出统筹城乡经济社会发展战略,(25)城乡统筹与城乡发展一体化关系:党的十七大提出城乡发展一体化,统筹城乡是处理这时期城乡关系的指导方针,城乡统筹和城乡发展一体化是递进关系。把解决好农业、农村和农民问题继续作为全区工作的重中之重,(26)“三农问题”重中之重地位确立:2003年1月中央农村工作会议指出,要把解决好农业、农村和农民问题作为全党工作的重中之重。结合自身实际走中国特色西藏特点的发展路子,(27)中国特色西藏特点的发展路子阶段战略支撑:集中力量实施好基础设施先行战略、特色经济发展和优势资源转化战略、开放带动战略、科教兴藏和人才强区战略、适度集中发展战略和可持续发展战略。进一步引导资金项目向“三农”倾斜,建立财政支农稳定增长机制,在跨越式发展中促进经济社会全面、协调、可持续发展。农业补贴政策是统筹城乡发展的标志性事件。从2004年起,实施主要粮食最低收购价制度、重要农产品临时收储制度,对于保障农民收益起到支撑作用。同年,实施农民直接补贴、良种补贴、农机购置补贴。2006年,实施农业生产资料价格综合补贴,之后“农业补贴制度”延伸到畜牧业、林业和生态环境保护等领域。扎实稳步推进社会主义新农村建设作为统筹城乡关系的重要支撑,促进农村发展、改善农民生存发展的政策不断出台,保障了农村民生条件的快速提升。2006年起,西藏通过以农房改造、游牧民定居、扶贫搬迁和“兴边富民”安居为重点的农牧民安居工程,最大限度改善农牧民居住条件,农村各项社会事业也取得明显进展。合理布局城镇体系,促进人口适度集中,加快统筹城乡关系。分层推进中心城镇、县城、交通干线城镇、边贸城镇建设,立足产业发展和小城镇建设,发挥城镇的辐射带动功能,引导生产要素合理流动,促进人口适度集中。西藏城镇化率从2001年的19.64%上升至2011年的22.81%,提高了3.17个百分点。在统筹城乡发展背景下,西藏城乡居民可支配收入倍差缩小至3.06∶1。

(五)走向融合发展的城乡关系(2012年以来)

党的十八大以来,我国力图从根本上改变农业农村长期从属于城市的地位。党的十九大报告指出“要坚持农业农村优先发展,按照产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕的总要求,建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系,加快推进农业农村现代化”,(28)习近平:《决胜全面建成小康社会·夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告》,《人民日报》2017年10月28日,第1版。标志着我国城乡关系进入融合发展阶段。《西藏自治区新型城镇化规划(2014—2020年)》提出,构建“一圈两翼三点两线”(29)即“一圈”以拉萨至墨竹工卡、拉萨至泽当为两轴线的拉萨—泽当城镇圈;“两翼”,以日喀则市桑珠孜区为区域中心、拉孜县曲下镇和江孜县江孜镇为重要节点、其他小城镇为组成部分的西翼,以巴宜区为区域中心、波密县扎木镇为重要节点、其他小城镇为组成部分的东翼;“三点”,藏东强化卡若区区域中心地位,藏北强化那曲县那曲镇区域中心地位,藏西强化噶尔县狮泉河镇区域中心地位;“两线”为边境沿线重点乡镇和交通沿线重要小城镇。城镇空间新格局,走具有边疆民族特点、地域文化特点和多元多样性特点的新型城镇化道路。围绕全面建成小康社会目标,强化基础设施、城镇化、扶贫开发和生态建设,区域总体内生动力不断增强,城镇化快速推进且城镇聚集功能得到提升,农牧区基础设施、公共服务体系进一步完善,城乡关系呈现融合发展态势。西藏坚持农业农村优先发展,实施“神圣国土守护者、幸福家园建设者”为主题的乡村振兴战略,并对乡村振兴战略进行部署,2020年打赢脱贫攻坚战,乡村振兴制度框架和政策体系基本形成;到2035年,乡村振兴取得决定性进展,农业农村现代化基本实现;到2050年,乡村全面振兴,农业强、农村美、农民富目标全面实现。2020年,西藏自治区党委、政府制定《关于建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系实施意见》,确立了新时期城乡融合发展的制度框架和政策体系,并将县域作为城乡融合发展的重要切入点,促进县乡村功能衔接互补。2021年,全区地级市达到6个,城镇数量146个,城镇建成区面积170平方公里,打造以拉萨市为中心、六地市所在地城镇为重点、其他城镇为基础的三级城镇体系,城镇化率达到36.61%,较2012年底增长了13.86个百分点。(30)旦增兰泽、王香香:《新时代我区住房城乡建设再上新台阶》,《西藏日报》2022年10月10日,第1版。同时,优化城乡建设布局,完成260个乡(镇)规划及1203个村庄规划,积极推进抵边搬迁,完善边境乡镇和强边基础设施,推动美丽乡村和繁荣乡村建设。(31)旦增兰泽、王香香:《新时代我区住房城乡建设再上新台阶》,第1版。2021年,通过地震灾后重建、生态保护搬迁、异地扶贫搬迁和农村危房改造等重点工程,农牧民人均住房建筑面积达到40.63平方米,较2012年底人均增加11.05平方米。(32)旦增兰泽、王香香:《新时代我区住房城乡建设再上新台阶》,第1版。2021年,西藏城镇居民人均可支配收入达到全国城镇居民人均可支配收入的93.9%,农村居民人均可支配收入达到全国水平的85.2%,城乡居民可支配收入倍差进一步缩小至2.82∶1。(33)依据国家统计局网站数据整理。

二、西藏城乡融合发展特征

西藏地方在处理城乡关系过程中明显与其他省市不同,其发展阶段和条件也不同。立足现实基础和挑战,有利于探索一条符合实际的城乡融合发展路子。当前,在以习近平同志为核心的党中央坚强领导下,西藏坚持新发展理念、全面贯彻新时代党的治藏方略,各方面事业取得了历史性成就和历史性变革,夯实了城乡融合发展的基础。社会大局持续稳定向好,经济健康快速发展,增速全国领先,人民生活水平全面提高,基础设施建设全面加快,生态安全屏障日益坚实,城镇化快速推进,城镇体系初现,区域协调性逐步增强,国企改革、农牧区综合改革等重点领域和关键环节改革取得突破性进展,农业产业化龙头企业对西藏农牧业表现出较好带动力,现代社会人口的流动性增强,西藏高质量发展呈现出良好前景。同时,必须清醒认识到,西藏发展底子薄、任务重,发展不平衡不充分问题依然突出,城镇以小为多、多数以行政职能为主且经济职能薄弱,因此必须围绕实现城乡区域居民生活水平大体相当为根本目标,聚焦城乡就业、城乡产业基础、城乡消费平衡、城乡联动和城乡衔接点五个方面分析西藏城乡融合的阶段特征。

(一)产业结构表征与质量虚化

受自然条件和历史因素综合影响,西藏总体发展水平离全国平均水平差距较大,经济高质量发展的基础仍然不牢固,政府驱动经济增长的格局不变,经济发展的依赖性、初级性、粗放性特征明显。2003年西藏产业结构呈现“三二一”的排序结构,产业结构层次从表面看似已接近中等发达水平,产业结构逐渐趋于合理,但产业内在品质不高。西藏第三产业占地区生产总值的“半壁江山”,其就业群体以公共管理、社会保障社会组织、教育、批发和零售业、交通仓储及邮政业、卫生和社会工作为主,2020年这些行业的单位从业人员为26.64万人,约占第三产业单位从业人员的77.66%,其中72.07%的单位从业人员在国有单位就业,第三产业靠政府驱动的外生模式明显。西藏第二产业结构不合理,以建筑业为主,特色优势工业发展不够成熟,工业生产规模小、布局分散、效益偏低。长期以来,西藏工业总产值占第二产业比重不足20%,其中非金属矿物制品业、电力热力生产和供应业、酒精饮料和精制茶制造业、有色金属矿采选业、医药制造业、黑色金属矿采选业、农副食品加工业等七大行业总产值占工业总产值比重超过80%,清洁能源业、天然饮用水产业、藏药产业、民族手工业等特色优势产业占比偏少。2021年,西藏工业增加值189.90亿元,规模以上工业企业187家,其中大型2家、中型9家、小型176家,缺少大中型企业的带动,多以小型企业为主。(34)根据《2021年西藏自治区国民经济和社会发展统计公报》和西藏自治区经信厅调研资料整理。西藏第一产业内部产业结构发展不平衡。2021年西藏第一产业增加值164.12亿元,其中种植业和畜牧业增加值占比超过90%,且受资源环境与市场双重限制,使西藏整个农业相对弱小,农副产品总体竞争能力不足,带动农牧民增收难。(35)曾健:《西藏农业农村现代化阶段特征及对策》,《西藏发展论坛》2021年第3期,第41—47页。

(二)社会就业结构持续性优化

西藏总体处于人口红利的窗口期,乡村从业人员居多。西藏就业规模不断扩大,2021年年末全区就业人员人数达到196万人,较改革开放初期增加103万人,年均增长1.75%。(36)依据《西藏统计年鉴2021》和西藏统计局调研数据整理。随着经济结构的不断优化,西藏第一产业就业人员逐渐向二、三产业转移,三次产业就业人员比重从1978年的82.0∶5.9∶12.1调整优化到2021年的35.9∶15.6∶48.5。(37)依据《西藏统计年鉴2021》和西藏统计局调研数据整理。在全区就业人数逐年提升的情况下,第一产业就业人员比重逐年下降,比1978年下降46.1个百分点,第二、三产业就业人员比重分别上升9.7、36.4个百分点,第三产业成为就业人数最多的产业。(38)依据《西藏统计年鉴2021》和西藏统计局调研数据整理。2021年,全区乡村从业人员达到146.06万人,较1978年增加了65.2万人,年均增长1.38%。(39)依据《西藏统计年鉴2021》和西藏统计局调研数据整理。乡村具备释放和吸收劳动力双重功能,劳动力在城乡流动的外生特点明显。一方面,投资拉动建筑业和第三产业快速增长,城镇快速兴起,促使农村剩余劳动力向城镇流动;另一方面,乡村投资也随之增多,农村剩余劳动力向乡村非农产业转移,部分外来务工人员向乡村非农产业转移。据统计,农牧民转移就业人数从2012年的45万人增至2021年的69.3万人,增长54%。(40)依据《西藏统计年鉴2021》和西藏统计局调研数据整理。就乡村人员从业结构来看,乡村农林牧渔业从业人员长期保持在92万人左右,政府项目投资拉动乡村建筑业、交通运输仓储和邮政业、其他非农行业发展,成为吸纳乡村新增就业人员主渠道。(41)依据《西藏统计年鉴2021》整理。

(三)城乡居民收入消费不平衡

西藏作为全国重点扶持地区,城乡居民收入增速领跑全国,与全国差距逐步缩小,城乡居民收入差距不断缩小。党的十八大以来,西藏城乡居民收入保持快速增长,全区居民人均可支配收入由8568元增加至24950元,累计增加16382元,年均增长12.6%。(42)依据国家统计局网站数据和西藏统计局调研数据整理。其中,城镇居民人均可支配收入由18363元增加至46503元,年均增长10.9%;农村居民人均可支配收入由5698元增加至16935元,累计增加11237元,年均增长12.9%。(43)依据国家统计局网站数据和西藏统计局调研数据整理。城乡居民收入差距逐步缩小,收入比从2012年的3.22下降至2.75,缩小了0.47。(44)依据国家统计局网站数据和西藏统计局调研数据整理。随着西藏城乡居民收入水平的不断提高,居民的消费能力也不断增强,但城乡消费不平衡现象明显。2021年,城镇居民人均消费支出为28159元,城镇居民恩格尔系数降至33.4%,比2012年下降15.9个百分点;农村居民人均消费支出为10577元,农村居民恩格尔系数降至37.8%,比2012年下降15.8个百分点。(45)依据国家统计局网站数据和西藏统计局调研数据整理。衡量居民富裕程度的西藏城乡居民恩格尔系数均降至40%以下,城乡居民的生活水平、消费能力与过去相比已有充足改善。城乡间的消费仍然存在较大差异,全区社会消费品零售总额为810.3亿元,其中城镇社会消费品零售总额占比超过80%。(46)依据国家统计局网站数据和西藏统计局调研数据整理。2021年西藏农村居民人均消费水平仅为城镇居民的37.56%,(47)依据国家统计局网站数据和西藏统计局调研数据整理。农村商品供给种类以及基本公共服务提供数量和质量与城镇相比存在较大差距。

(四)城乡和区域发展关联度低

经过多年发展,西藏逐步形成了“一圈一核两带三区”的空间格局,但城乡区域发展不充分不平衡的问题仍然突出。以拉萨市为中心辐射日喀则市、山南市、林芝市、那曲市的“五城三小时经济圈”,经济总量占全区的80%以上。(48)依据《西藏统计年鉴2021》估算。区域内部存在较大差距,拉萨市作为首府城市,城镇化率为69.8%,跟地处横断山区腹心的昌都市相比高出了51.1个百分点;(49)依据《拉萨市第七次全国人口普查主要数据公报》和《昌都市第七次全国人口普查主要数据公报》整理。全区人口过50万人的4个市中,除拉萨市外,日喀则、昌都和那曲3个市的城镇化率均低于全区平均水平;以拉萨市为核心的城市群(主要集中在“一江两河”地区),在城镇化过程中“虹吸”效应较为突出,“一江两河”地区集聚了全区近40%的人口。(50)徐伍达、邓亚净、妮妮美朵:《西藏实施乡村振兴战略推进报告》,《新西部》2022年第2—3期,第6页。城镇功能体系不完善,联动发展效应不强,城乡区域之间协调发展、区域内部协作发展缺乏有效机制。(51)钟祥浩、李祥妹、王小丹等:《西藏小城镇体系发展思路及其空间布局和功能分类》,《山地学报》2007年第2期,第129—135页。一方面,西藏城镇自身尚不能满足高品质生活要求且消费型特征明显,市场上的工业品、生活消费品依然主要依靠内地调入,城镇对乡村依赖性弱。另一方面,乡镇空间布局分散、规模等级较小,乡村经济“自然经济”特征依然明显,市场化程度低,公共服务向农牧区延伸的成本高、难度大,特别是边境地区发展基础条件薄弱、能源供给较差、经济发展落后。再者,龙头企业与农业的关联度偏低。西藏农业产业化龙头企业数量少且以中小企业为主,资源综合利用程度不高,产业链短、产品附加值低,市场竞争力不强,企业与基地、农户的利益联结机制还不完善,自主带动能力不强。加之,受农村基础设施薄弱的影响,城乡产业关联进一步受到限制。

(五)县城的载体作用日益突出

西藏县城人口规模稳步扩大,县域城镇化(52)县域城镇化:相对于市辖区而言,以县城为中心的城镇化,是县域人口向县城及其建制镇建成区集中的过程。考虑到西藏市辖区少且市辖区下辖农村范围较小,重点讨论以县城为中心的县域城镇化。处于快速提升阶段,县城成为中心城市和乡村衔接的关键,发挥着承上启下的功能。从县域人口结构的变化来看(见表1),2015年至2020年,受撤县设区、(53)2014年以来,先后设立桑珠孜区、卡若区、巴宜区、堆龙区、乃东区、达孜区、色尼区,形成8区66县的行政格局。易地扶贫搬迁、生态搬迁、乡村振兴、人口自然增长等因素的影响,与全国县域人口、县城人口呈现缩减趋势相反,西藏县域总人口从307.4万人增长至316万人,县城常住人口从52.22万人增长至82.37万人,县域城镇化率从16.99%上升至26.07%,年均提高1.8个百分点。就县域、县城平均人口变化而言,西藏县域、县城平均人口约为全国平均水平的1/10,县域平均常住人口从4.46万人逐步增长至4.79万人,县城平均常住人口从0.76万人逐步增长至1.25万人。就县域城镇化与全区城镇化比较而言,西藏县域城镇化平均提升速率比全区总体城镇化平均提升速率高0.3个百分点,县城成为农牧民就近就便就业的重要载体。同时,西藏县域城镇化与全区总体城镇化仍存在较大差距,大多数年份,两者之间相差近10个百分点。

表1: 2015—2020年西藏县域人口结构变化表单位:万人、%

三、加快西藏城乡融合发展路径

西藏城乡融合处于起步的初级阶段,城镇乡村的发展与全国相比存在较大差异性,要坚持所有发展符合“三个赋予一个有利于”要求,以要素和设施建设为支撑,优化城乡空间结构,强化产业空间和生态空间建设,加快形成工农互促、城乡互补、协同发展、共同繁荣的新型城乡关系,促进农业功能转化、农村价值重塑、农民权力扩展,实现城乡要素自由流动、城乡居民福利趋同,走出一条符合西藏实际的城乡融合发展路子。

(一)协同推进新型城镇化

充分发挥后发优势,着力推进新型城镇化和乡村振兴战略,促进城乡融合高质量发展。城镇化在提供经济发展所需人力资本、带动农业现代化和产业化发展、促进经济稳定和可持续发展中具有引领作用。发挥中心城市对于西藏构建现代化经济体系的带动作用,沿交通干线、河谷线、边境一线加快推进新型城镇化建设,推进中心县城和节点城镇建设工程,构建“一圈多轴多节点”城镇功能体系,优化城市空间与布局,实施城市更新行动,整合并升级园区,加大县城城镇化补短板力度,促进分工协作产业体系建设,不断提高各类城镇的综合承载力。完善财政转移支付、城镇建设用地、政府项目投资与农牧民转移人口挂钩政策,推进农牧业转移人口市民化。推动巩固拓展脱贫攻坚成果同全面乡村振兴有效衔接,以县为单位优化乡村空间布局、转化农村新旧发展动能,深化农牧民实用技能培训,精准发展就近就便可增收的劳动密集型产业,实现城乡生态环境共治、基础设施相通、公共服务共享、市场规则相同,生产要素在城乡之间顺畅流动,统筹推动城镇、农村稳步协调发展。

(二)统筹推进区域协调发展

统筹推进区域协调发展是解决发展不均衡问题的重要途径。在未来中长期发展进程中,要抓好对内、对外区域协调发展大局,服务和融入新发展格局。对内统筹优化腹心地区、铁路沿线、边境地区、藏北地区、藏东地区“五大发展区域”空间布局,腹心地区注重生产要素聚集做强增长极、铁路沿线注重发挥区域间经济关联的节点功能、边境地区注重均衡发展、藏北地区注重生态建设、藏东地区突出清洁能源开发,形成优势互补、协调联动的区域经济布局和国土空间体系。加强区域性重大基础设施建设,实现基础设施互联互通,夯实区域协调发展基础支撑。统筹推进文化、体育、医疗、教育、科研及商业等服务设施体系建设,推动区域间、城乡间基本公共服务均等化。对外要积极推动“藏川滇青新”跨省区共同发展,稳慎推进对外开放。推进“藏川滇”协调发展,主动对接成渝经济圈和大香格里拉经济圈,稳步构建连接西北地区和西南地区的交通大通道,凸显西藏在西部地区的重要区位。深化“藏青”协调发展,依托青藏交通、能源、通讯大动脉和地缘优势,强化经济协作和环保合作。以青藏高原第二次科考为契机,共同推进“地球第三极”生态保护建设。拓展“藏疆”协调发展,强化藏西地区在区域发展中的经济地位。主动对接国家“一带一路”倡议,依托面向南亚开放的陆路大通道,稳慎推进对外改革开放,将西藏地方建设成国家面向南亚陆路开放的桥头堡和数字港。通过跨区域对外开放,更加凸显“五大发展区域”的差异化发展优势,在区域协调、均衡发展中推进城乡融合发展。

引导人口合理分布。将全区城乡融合高质量发展项目作为新型城镇化进程中吸纳农牧区转移人口的桥头堡,通过改建扩建基础设施,提高公共服务供给能力,加强特色产业配套建设,鼓励非边境地区集中到腹心地区办学、市场化生产要素流动聚集,促进农牧区人口城镇化。腹心地区创新政策环境,通过搬迁、教育、就业等方式有序接纳藏西北、藏东等地转移人口,确保转移人口来得了、留得住、发展好。藏西北地区通过实施搬迁,推动人口向乡镇迁徙。藏东地区推动深山峡谷、三岩片区人口向腹心地区、交通干线和节点乡镇搬迁聚集。

(三)全面推进乡村建设行动

坚持把县域作为城乡融合发展的重要切入点,强化统筹谋划和顶层设计,加强县城和乡镇对农村的综合服务能力,实现县乡村功能衔接互补。按照“统一规划、适度超前、重点突出”原则,加强水利、公路、电网、信息、物流等重大基础设施网络建设,构建城乡融合发展基础设施支撑体系;统筹公共交通、垃圾、污水、电力、通信、给排水、供热等管网建设,推动公共服务资源配置向乡镇郊区人口集聚地延伸,逐步提升基本公共服务的统筹层次和保障水平。加大投入力度,着力改善和提升乡镇公共服务基础配套设施,推动基础公共服务设施标准化、服务综合信息平台和智能化建设,进一步促进公共服务设施覆盖城乡,稳步提高基本公共服务均等化水平。

(四)构建高原现代产业体系

坚持走生态优先、绿色发展之路,要避免特殊优惠政策效果外溢,积极吸纳创新要素资源,对接区内、区外市场,高起点布局产业。以建筑业为代表强化其引领和支撑功能,以通用航空业、清洁能源业、高新数字产业为代表培育高原新兴战略产业,以旅游文化业、高原生物业为代表开发高原富民特色资源,以高原新型炊具制造业、高原用氧健康产业、藏医药业为代表强化高原轻工业内生动力和承载力,以现代服务业、边贸物流业等为代表发展高原瓶颈产业。加快全区供销社体系建设,以供销体系网助力全区统一市场形成,促进信息、生产要素、商品在城乡和区域间快速流动,整合特色资源,壮大特色产业,强化城乡互动。结合西藏市场主体数量不足实际,充分发挥国有企业特别是县域国有企业在发展壮大特色产业中的功能,并与农牧民构建合理的利益联结机制。加强与国内一流教育科研机构和科技企业合作,建立以企业为主体、市场为导向、产学研深度融合的高原特色技术创新体系。通过升级经济开发区、工业园区、科技创新园区、生态农业园区、现代牧业园区和文化创意园区,促进城乡各个产业互动发展,引领城乡融合发展。

(五)统筹城乡绿色协调发展

完善空间布局,统筹城乡生态保护,因地制宜增加建成区绿地和生态用地规模,大力推进绿色建筑、绿色交通、绿色市政发展的低影响开发模式,加强可再生能源资源利用,完善固体废物管理体系,提升工业固体废物处置能力,鼓励探索低碳生态建设模式,及时总结推广成熟做法和适用技术。建设河湖水系生态缓冲带,提升生态空间在雨洪调蓄、雨水径流净化、生物多样性等方面的功能。全面落实河长制、湖长制,加强河道、湖泊综合整治和长效管理,全面提升水环境质量。实施绿化西藏大行动,稳步实施生态修复,有计划有步骤地修复退化的山体、水体、湿地,推进废弃地修复和再利用,推进区域生态园林建设。结合供暖工程推进情况,积极开展既有建筑节能改造。

(六)完善融合政策支撑体系

重点保障乡镇发展用地。坚持节约集约用地原则,支持年度新增建设用地中一定数量用地计划用于乡镇建设,并予以优先安排、足额保障。鼓励有条件的乡镇通过开展缓坡荒滩等未利用地开发利用、废弃地复垦利用和城乡建设用地增减挂钩试点。鼓励乡镇现有存量行政划拨用地转为经营性用地。改善营商环境。坚持融入全国统一大市场,加快构建高标准市场体系,着力在“放、管、服”上下功夫,以放促活、以管促优、以服促强,努力营造宽松便捷的准入环境、公平有序的市场环境、高效优质的服务环境,促进经济转型发展,助力实体经济做大做强。大力推进政府和社会资本合作,鼓励利用财政资金撬动社会资金。加强政策创新。建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系。消除城市落户限制,尊重群众意愿,深化农牧区集体产权改革,鼓励农牧区一二三产业融合发展,引导群众向城镇移居。引导资本、人才等生产要素在城乡、区域间流转,拓展担保基金覆盖领域,降低合作社、新型集体经济等涉农产业组织融资门槛,加大金融支农力度;鼓励涉农生产性服务业壮大,支持其跨区域灵活经营,服务农牧民和其他涉农经营主体,优化农牧区产业的技术支撑、经营管理保障。深化农牧产业产品开发,延伸产业链条,增加就业岗位,拉动产业提升发展。引导区内企业依据自然、人文等禀赋,到乡镇建设生产基地发展当地优势产业,改善和提升农村产业结构,为群众就近就业搭建平台。

加快城乡融合发展是在西藏进一步落实习近平新时代中国特色社会主义经济思想的重大实践,是全面贯彻落实习近平总书记关于西藏工作的重要指示和新时代党的治藏方略的重要途径,是解决西藏主要矛盾和特殊矛盾的重要举措。推进西藏城乡融合发展,要深入贯彻新发展理念,坚持以人民为中心的发展思想,坚持生态优先绿色发展,把农牧区农牧业农牧民问题放在工作首位,优化生产力空间布局,大力促进资源优势向经济优势转化,走出符合西藏实际的高质量发展路子,确保党的二十大精神在雪域高原落地生根、开花结果。实施城乡融合发展战略有利于强化发展基础支撑体系、构建现代经济体系、促进基本公共服务均等化,巩固政治安定、社会稳定、经济发展、民族团结、宗教和睦、边防巩固、人民安居乐业的大好局面,谱写全面建设社会现代化新西藏新篇章。