财政教育项目库对“双高校”建设的应用研究

赵小雅

教育部、财政部印发《关于实施中国特色高水平高职学校和专业建设计划的意见》，集中力量打造技术技能人才培养高地和技术技能创新服务平台，引领新时代职业教育实现高质量发展。目前高职院校专项资金管理中还存在不少的问题，如何实现“双高计划”建设目标，如何利用财政项目库专项资金作为计划实现的保障和支撑，提高项目预算支出和完善项目绩效评价体系，发挥资金最大效益，是目前亟须研究的。

项目库实施对“双高校”建设的作用

一、保证预算安排科学性、准确性

首先，建立财政项目库，主要是引导单位树立“先定项目再定预算”理念，要求提前统筹谋划，保证项目资金安排的前瞻性、科学性；其次，项目库的推进可以规范项目产生程序，严格控制项目质量，切实强化预算约束，提升资金使用绩效；最后，利用财务制度和流程并结合信息技术，整合预算管理各环节业务流程规范化，将制度规则嵌入进去，加大执行力度，保证建立科学规范、约束有力的预算管理体系。

二、打破项目等资金旧传统，提高资金使用效用

项目库建设未实施前，旧的管理项目资金使用路径为上级部门下达财政专项资金→单位接受资金下达通知并分配任务→业务部门根据分配资金申报项目→财政部门下达专项，业务部门实施专项资金。现在新的管理模式路径为财政下达资金实施→单位从入库项目挑选并排序分配→单位业务部门申报项目→单位内初审小组评审→通过上级评审纳入项目库。让项目先入库，形成项目等资金，对项目的申报、遴选、入库、储备、审批、执行、清理、变更等环节进行信息整合和流程约束。

目前单位项目库在“双高计划”建设中出现的问题

一、项目立项依据有待完善

立项理由不充分，缺乏考证依据。项目编制过程有一个事前评估报告。对于事前评估报告要求一个单位的项目运行需要进行调研、论证分析以及效益情况评估，但是从各单位编写的项目前期必要性和可行性报告内容来看，缺乏调研，个人主观化较为明显，过于形式化，缺乏对项目未来执行过程的评估。

二、建设项目风险考虑不足

编写项目前，要充分了解设备、技术人员、场地资源、环境支持等要素能否满足项目实施条件；设备购置后利用率多高；有些项目实施后是否能带来切实的功效，是否存在重复投入，导致资源浪费等；预期收益和社会影响持续性如何，缺乏调研考证和数据支撑。

三、项目库编写内容严谨性有待提升

首先，项目申报书内容粗糙，预算支出数不准确，对申报书内容理解不充分，项目申报书中对于项目现状分析不够或缺乏足够说服力。其次，项目建设内容与单位规划发展脱节。主要表现在：第一，申报项目存在随意性，缺乏长远性考虑，只是为完成项目申报而编写。第二，对于项目内容填写不考虑节约原则，比如采购设备参数制定过高，一些设备购进却不会使用，造成资源浪费，资金效益不高。第三，预算环节不相互牵制原则，预算项目编制人与预算执行招标办法制定人不一致，招标人与项目验收人不一致，验收人在进行验收时按照实物资产进行验收，报账人在进行报销时拿手续办理转账支付；第四，项目绩效评价指标与预算支出资金不匹配。目前项目申报书中需要填写项目绩效目标，但是编写部门不按照实际情况考虑，根据自己理解随意填写，造成指标与支出内容无关、未量化、绩效目标针对性不强，填写的指标与项目内容牵强、设置目标值过于低，认为只要三级指标制定模糊、指标值制定低些，任务完成就容易，导致有些项目执行结束，实际执行效果与制定目标预期相差很大。第五，缺乏综合性专业人才。专业的事情要交给专业的人去做，保证业务的准确性。业务部门想通过财务关口指导，认为项目是从财务部门报出，财务人员应该把关；财务部门因对业务不了解不熟悉，导致项目申报内容缺乏指导把关。

四、预算管理体系建设有待补充

预算编制缺乏科学性和精准性，预算管理细化不足，预算执行安排内容缺乏前瞻性，对于预算资金执行或者其他目标的完成度不足找理由。预算归口管理不明确，责任意识不强。由于业财不融合，信息不畅通、不对称，出现信息孤岛，致使好多项目采购完成，资金支付手续却迟迟未办理，影响预算执行进度，造成预算执行目标完成出现偏差。再加上人力不足或力度不到位或不是专业人员，缺乏专业知识监管不到位的现象，使得内部监督管理形同虚设。

“双高计划”建设中项目库管理存在问题的原因分析

一、参与人员意识淡薄，对单位项目库事项重视程度不够

现在单位人员有一种错误思想，存在“重项目、轻申报，重预算、轻绩效”的现象，不实地考察，致使项目内容缺乏相关性和可实现性。对于评估报告编写不很重视，对项目政策立项实施的必要性缺乏立项依据和方案实施的可行性。

二、缺乏相关高素质专业人才，信息化利用程度不高

目前，我国出现了物联网、大数据、云计算、区块链等信息化手段应用，各单位信息化水平也在不断完善，但由于各单位业务特点不尽相同，对于项目库在立项、编写等过程中不能完全实现共享信息带来的优势，造成资金低效。

三、预算管理机制不健全，流程闭合不严

项目预算编制方法不科学，项目支出预算编制的具体程序不规范。立项依据不充分，缺乏调研和论证，支出预算内容不科学，对支出明细测算不准确，不适应实际解决问题需求，导致项目资金绩效不高。预算反馈信息沟通不流畅，导致预算执行不及时出现滞后等现象。许多科研项目和培训项目执行后不及时报账或者不上报预算额度，有时会导致部门结余资金被收回或者导致预算执行率偏低等现象发生。

四、绩效评价奖惩机制不完善

绩效目标是指部门及其所属单位使用和管理的财政资金计划在一定期限内达到的产出和效果。项目申报实施部门偏重于项目内容可行性，对于考核追踪缺乏重视，指标设置不科学或存在随意性，缺乏量化评价体系，项目绩效总体目标与项目实施内容相关性不强，没有真正发挥约束机制作用。同时，绩效考评奖惩机制不完善，无法调动业務实施部门人员的积极性，缺乏绩效考评结果的反馈和应用。

“双高计划”中项目库专项资金管理解决对策及保障

一、对专项资金在项目库中应用的解决对策

（一）按照单位发展规划，制定适合本部门滚动遴选最优项目

完善制度学习，规范项目库管理及流程。结合政府制度和文件编写适合本部门发展的制度文件，加快健全项目库管理制度，让每一个部门都对项目库建设过程有一个清晰的认识，对于项目内容相关的责任和项目完成需要的流程一清二楚，对自己的责任定位清晰明了，让所有纳入项目库管理的预算项目都能够实现“生成有据、运行有痕、退出有因、实施有果”的全流程管理。同时，入库项目无论大小，一定要结合国家政策方针及单位发展战略规划，扎实推进项目库的管理工作。各归口业务部门在申报项目时要进行充分市场调研，保证入库的项目与本单位三年的发展规划相匹配；对于实施的项目要做好预算清单，在进行项目编写前要写出项目实施的必要性和可行性报告，阐述项目目前面临的风险和实施的急迫性，让有限的资金合理安排到最需要的项目中 ，从而大大提高入库项目的科学性和严谨性。

（二）加强业财融合，利用信息化工具助力

为保证财政项目库资金真正在预算管理中实现效用最大化，要理清业务部门、财务部门和监督部门的关系。对业务部门实行关口前移，这样才能促进业财深度融合。对于业财融合需要的不仅仅是业务与财务的相互融合，更重要更快捷的方式是要掌握现代信息化技术，以信息技术为工具，通过软件管理系统，保证实现项目申报、预算编制、评审、立项、执行、出库、绩效评价等环节全部通过信息化系统完成，形成各部门无缝衔接，缩小部门之间信息沟通时间差。

（三）加强预算控制，保证预算管理的权威性和约束力

一是重视财政项目库支出预算编制，保持预算的科学性、精准性。单位应进一步加强统筹规划，结合学校实际发展需要择优遴选立项依据充分、项目支出内容比较具体、资金预算比较合理的入库项目的排序工作，设立科学合理的绩效目标，确保教育专项资金投入与单位“十四五”发展战略紧密相关，保证项目库专项资金预算的科学配置带动学校整体资源配置的优化；注重专项资金绩效评价结果运用，将绩效精髓真正引入绩效预算编制中来，提高预算编制的科学化、精准化水平。二是规范项目库滚动管理。对项目库建设，推动单位在预算安排时可以有针对性地考虑发展目标，按发展目标和战略进行遴选排序，报上级进行审批，对于项目库项目申请、设立、变更及退出实施连续动态管理，可以对项目实施调整，有利于指导单位的发展规划需要，保证长远规划目标的实现。三是找准预算痛点，加强制度建设。在项目实施过程中，加强项目单位负责人制度，要按申报书时间节点通知项目部门负责人；加强归口管理，对于单位申报的项目，按归口要求以文件形式下发各单位，明确对专项项目资金管理把关，并对项目进展情况按时间节点进行审核，由项目负责人进行监督汇报完成情况；加强业务沟通，保证预算进度。

（四）建立项目绩效考评体系，保证项目资金最大效益

构建实施绩效预算的保障机制。首先，完善绩效管理组织。单位应该设立预算专职部门，负责预算绩效的执行、评价工作。将实施项目绩效预算的决策权与执行权相分离。其次，制定全方位的规章制度，引入制度约束，以保证绩效运行更规范，对未来项目执行带来保障。最后，保证各部门信息沟通渠道畅通。加大构建财政教育项目库信息系统，使财政一体化中预算执行信息及时传递与反馈，保证学校内部业务部门与财务部门信息沟通顺畅。

建立科学的指标绩效体系。反映项目的绩效指标主要分为产出指标和效益指标，这些指标反映单位项目投入情况，填写时要用准确数值表示；要根据项目实施内容进行合理的定性和定量赋值，既不宜过高也不宜过低，要根据本单位实际情况和预算支出进度安排，进行针对性的有效考评。建立标准的绩效指标评价体系，才能保证项目实施的经济性、有效性、效率性。

建立绩效结果问责制度。首先，健全绩效考评制度，要将绩效考评的职能部门加大，由单位财务部门、审计监督部门、项目实施部门和项目运营部门组成小组，将项目从规划、立项、资金开支和执行过程以及实际结果效益进行认真考核，接受公众的监督评价，用制度管人管事。其次，对于绩效考评的结果要在单位内部公布，对于项目执行差的部门要给予批评。加大考核结果应用，这样能够提高项目部门人员的工作积极性，同时也让他们提升编制质量信心，有效抑制预算编制松弛性。最后，通过绩效考评，加强职能管理。对往年的执行项目进行绩效监控报告，对于在检查过程中绩效低下的项目，将责任到人到部门，在下一年预算安排时减少投入；对于绩效考核优秀的部门，将考核结果纳入年终人员考核中，给予适当物质奖励；对于不合格的部门，要扣除其奖励性绩效，同时扣减下一年额度，并提供整改措施。

二、“双高计划”财政项目库资金应用的保障条件

（一）建设好单位的内控制度

完善的内控体系，是确保单位经济管理活动顺利运行的强有力保障，是单位高效发展的重要保证。从单位层面上来讲，完善的内控体系会使领导决策准确，减少决策失误，保证发展战略定位准确。从业务层面上讲，通过完善的内控制度，打通业务流程，保障执行有力，确保资金的支出高效。

（二）引入多方监督，发挥协同效应

为保证项目在预算执行中的安全性和有效性，各单位可以借助第三方和单位审计监督机构对部分重点项目进行追踪监控，多维度管理有助于项目实施，如业务主管部门、单位内审部门以及社会上的第三方给予指导和监督，有效保证预算管理工作的执行得到重视。

（三）加强人才梯队专业建设

注重人才引进储备，特别是复合型人才。在整个预算管理流程中使用专业人才，才更能保证单位发展战略目标的实现，同时提高绩效管理人员的综合素质，利用大数据、智能平台、云计算等数字智能工具，展开资金使用绩效评价。

（四）引入平衡计分卡作为评价工具

利用平衡计分卡作为项目库在预算管理系统执行中的考核工具，可以有效克服传统评估方法的不足，使各单位从财务、内部管理、使用资金部门、学习与成长等方面设定丰富全面的指标，用以项目绩效评价。

“双高计划”目标的实现，使职业教育成为支撑国家战略发展的重要力量，早日实现教育强国、人才强国的发展目标，更需要我们职业院校不断提高财政教育项目库管理水平，补短板、强弱项、促提升、扬优势，将资金用好、管好，发挥资金的最大效益，为高职院校的可持續发展提供服务支撑。（作者单位：河南水利与环境职业学院）