数字政府低绩效问题的构型分析——基于省级层面的模糊集定性比较分析

杜宝贵 房海旭

一、引言

数字政府建设已成为十四五时期国家治理现代化转型的重要举措之一，其在增进民生福祉、改善公共服务、提升治理效能等方面的价值潜力也愈加凸显〔1〕，如何提高数字政府绩效水平成为了当前理论界与实践界相关领域的关注焦点。《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》中明确提出加快建设数字政府，2022年6月国务院发布《关于加强数字政府建设的指导意见》进一步针对数字政府工作进行决策部署，体现了数字政府在国家战略规划体系的重要程度。而在地方层面，自党的十九大报告明确提出数字中国发展战略之后，各省级政府也积极出台了一系列政策大力推动数字政府发展。2018年6月贵州省通过出台《贵州省人民政府关于促进云计算人工智能创新发展加快建设数字贵州的意见》成为了最早将数字政府纳入区域发展规划的省份，同年8月，广西壮族自治区发布了首项省级数字政府专门性政策，随后广东省、湖北省、山东省等地区也陆续出台了数字政府相关发展规划，为地方政府数字化转型工作提供指引。截至2021年12月31日，已有17个省份初步构建了数字政府政策支撑体系，预示着我国地方数字政府实践进入稳步上升阶段。

但是，地方实践的不断推进也逐渐暴露了很多问题。根据清华大学社会科学学院数据治理研究中心发布的《中国数字政府发展研究报告(2021)》显示，我国数字政府建设呈明显差异化空间分布，在组织机构、制度体系、治理能力以及治理效果各级指标维度均表现出明显的东部先进性特征，而中部、西部、东北部地区虽有部分省份呈现一定的后发优势，但整体发展仍然薄弱，存在较大的改进空间〔2〕。是什么原因导致了省域间数字政府建设绩效存在显著差异？哪些资源要素的匮乏造成了部分地区数字政府建设的低绩效问题？不同资源条件之间是否存在一定的协同联动关系？怎样的资源能力配置组合对数字政府绩效结果产生影响？数字政府建设表现不足的地区需要如何破解发展困境？为解答上述问题，本研究基于资源基础理论视角针对地方数字政府绩效问题展开实证分析，运用模糊集定性比较分析法探索影响省级数字政府绩效表现的组态构件，识别改善数字政府低绩效地区建设水平的发展路径，以期为我国政府数字化转型发展以及治理现代化建设提供有益借鉴。

二、文献综述

数字与智能技术对于治理现代化实践的重要驱动作用已经获得了国内外学界的广泛认同。除数字政府概念本身，相关研究还引申出了数字政府建设〔3〕、数字政府治理〔4〕等多方面内涵，凸显了价值理性与工具理性的融合导向〔5〕。既有研究多围绕数字政府的价值性展开，一方面，梳理国家、地区间数字政府的先行实践经验，剖析其内在机理与外部环境从而发展出具有普适性的体系框架，另一方面，针对影响数字政府建设发展的多重因素进行分析检验。其中，Luna等(2014)认为技术、组织及制度的动态交织深刻影响着数字政府的协同演变〔6〕，Gil-Garcia等(2020)实证检验了组织特征、制度安排等因素对于数字政府服务多样性与复杂性的影响〔7〕，刘祺(2020)针对我国数字政府建设的困境成因进行了研究解构〔8〕，李锋等(2021)认为领导重视程度正向作用于数字政府回应力〔9〕，李鹏等(2021)基于创新网络视角就技术赋能与制度创新的作用进行了案例分析〔10〕，阮霁阳(2022)从技术、组织、环境三个维度深入研究了我国数字政府建设的影响因素〔11〕。

梳理发现，当前学界针对数字政府的概念内涵、价值机理、影响因素等问题已经进行了一定的研究探索，对于数字政府实践工作的稳定推进具有重要的指导意义，但仍存在以下局限。第一，就理论视角而言，尽管资源对绩效构成直接影响这一结论已经得到了研究验证〔12〕，但尚无研究基于资源视角探究数字政府绩效问题，因此识别政府内外部资源能力与数字政府建设绩效之间的关系，探索影响地方数字政府建设绩效的组态构型等问题需要相关领域学者的进一步关注。第二，就研究方法而言，既有研究多从理论推导或回归分析等方法展开，忽视了复杂条件组合的联动作用对于数字政府绩效水平的深刻影响，未能有效提高数字政府相关理论的实践切题性，因此在方法的运用上需进一步关注影响因素的多重并发关系，兼顾定性与定量研究的分析优势，提高对数字政府绩效问题的复杂性认知程度。第三，就研究内容而言，鲜有研究针对数字政府建设的低绩效问题展开。既有研究多关注于导致数字政府高绩效表现的组态路径〔13〕，但是纵观我国政府数字化转型进程，导致地方数字政府绩效成果不显著的原因对于推动实践改进、缩小地区差异而言更为关键。同时根据因果非对称性理念，导致数字政府高绩效建设的原因并非可以直接引至数字政府低绩效建设领域进行案例分解。数字政府问题的复杂内在机理使得低绩效结果受其独有因素及组合影响，单一要素的匮乏也并非导致数字政府低绩效的根本原因，不同资源条件的协同联动作用同样深刻影响着我国数字政府实践。基于上述分析，本研究运用定性比较分析方法，从影响数字政府的多重资源能力构因着手，构建数字政府绩效分析框架，识别导致地方数字政府低绩效困境的组态路径，进而为我国数字政府实践改进提供参考。

三、理论基础与研究框架

(一)资源基础理论

资源基础理论(Resource Based Theory，RBT)于1984年由Wernerfelt正式提出，随后经历了由传统资源基础理论到基础能力理论、动态能力理论、企业知识理论的发展演变〔14〕，体现了RBT理论由静态到动态的复杂系统适应性过程。该理论的核心内涵旨在探究组织资源如何导致绩效水平产生差异〔15〕，认为资源主要包含给组织带来优劣势可能的有形和无形资源两种〔16〕，能力则是多种资源经过配置组合的结果〔17〕，组织长期竞争优势的产生在于资源与能力的有机互动，即兼具价值性、稀缺性、难以模仿性以及不可替代性四种特征的组织资源的有效集合〔18〕。但传统资源基础理论受经济性视角的情境制约致使其解释能力及可操性存在局限〔19〕，仅仅依靠组织内部资源与能力无法完全解释产生组织绩效差异的根本原因〔20〕。为解决上述问题，部分学者对影响竞争优势的制度体系〔21〕、社会结构〔22〕、参与主体〔23〕等进行了深入研究，为治理视域下资源基础理论的适用性拓展提供了成果支撑，该理论在公共部门绩效问题上的应用性也得到了研究认可〔24〕。而在数字化转型语境下，Sedera等(2016)基于资源基础理论研究了数字平台以及企业系统平台如何潜在影响组织创新的问题〔25〕，国内学者汤志伟(2021)〔26〕、赵玉攀(2020)〔27〕等分别从宏观层面与微观层面识别了开放政府数据绩效生成的条件组态，有效拓展了资源基础理论的适用范畴。

综合以上梳理可知，资源基础理论发展至今，超越了传统资源基础观的资源能力互动分析框架已经得到了众多研究的认可，其应用也已更多倾向于探索组织如何通过对资源的管理与编排实现竞争优势〔28〕，然而实证研究的不足仍然限制了资源基础理论的发展〔29〕。基于此，本研究基于资源基础理论在组织绩效问题上的基本观点，针对影响数字政府绩效水平的多重资源及能力要素进行归类，重点探究数字政府内外部资源能力的价值与效用，识别导致数字政府建设低绩效的组态路径，分析不同要素组合对于数字政府低绩效问题的作用影响，进而为地方数字政府建设提供路径参考。

(二)分析框架

本研究参照已被信息技术领域相关研究所肯定的有形资源、无形资源、能力这一RBT理论基本分类方法〔30〕，同时基于对数据可得性、权威性的考量，共选取5项测量指标研究影响数字政府绩效水平的潜在因果路径。

有形资源包含财政支持、制度体系两项显在指标。政府的财政资源供给是数字政府建设工作的经济基础，制度体系则为数字政府建设工作的顺利推行提供了政策法律层面的保障与约束。数字政府建设根植于整体性治理、适应性治理以及数字治理等理论，以实现服务型政府的转型为内在发展目标，这一改革指向离不开公共财政的持续投入与系统保障〔31〕，更离不开内含政策支撑、标准化建设以及体系架构的制度创新的形塑作用〔32〕。因此，地区财政支持及制度建设水平是影响数字政府绩效的基础性因素。

无形资源包含公众需求以及府际竞争两项指标。数字时代治理体制改革强调以需求为导向精准式的公共服务供给〔33〕，既有研究也肯定了公众需求在数字政府绩效评估上的关键地位〔34〕。公众需求作为影响地方政府议题关注度的重要资源，对数字政府政策的制定、实施、评估等环节均产生深刻影响，进而作用于数字政府绩效水平。府际竞争的重点则在于衡量特定省域的政治性压力情况。既有研究表明，横向竞争是助推政府机制优化的重要推力之一〔35〕。在我国数字政府建设过程中，府际关系对于政府数字化转型的显著影响主要在于地区之间的学习合作以及绩效锦标赛的客观驱动〔36〕，因此理解地方政府的横向压力程度对于数字政府绩效问题具有重要意义。

能力层面主要由数字服务能力这一指标呈现。作为政府组织与公民进行信息交互的主要媒介，数字服务的应用性被政策制定者与研究者给予了充分的肯定〔37〕。数字时代政府服务创新以实现政务供需的精准匹配为主要目标，能够有效激发数字治理的社会参与性，并满足公众多样化需求，从而为数字政府治理效能的实现提供助力〔38〕。因此，地方数字服务能力对于数字政府绩效问题的评估与考察十分关键。

由此，本研究构建了省级数字政府绩效的基本分析框架(如图1所示)。基于资源基础观的理论指引，本研究认为财政支持、制度体系、公众需求、府际竞争、数字服务能力五类资源及能力要素的联动作用共同影响我国地方数字政府建设的绩效水平，通过多重要素的有效配置与组合可以切实改善数字政府低绩效地区的发展困境，并为区域政府数字化转型进程提供持续动力。

图1 数字政府绩效分析框架

四、研究设计

(一)研究方法

定性比较分析法(Qualitative Comparative Analysis)在公共部门绩效评估领域的应用价值已经获得了众多研究的验证与肯定。这一方法最早于1987年由Ragin提出，集合案例导向与变量导向两种分析方法的优势，旨在探究多重并发因果关系，重点解释前因条件的综合效应〔39〕。其中，模糊集定性比较分析法(Fuzzy Sets of Qualitative Comparative Analysis，fsQCA)在超越二分类条件以及多值条件的局限性上发挥了重要作用，既具备定距变量的优点，同时允许集合理论的运算，使得集合部分隶属程度的校准成为可能〔40〕，有效拓展了定性比较分析方法的应用范畴。

本研究选用模糊集定性比较分析法的原因如下：一是fsQCA方法适用于中小样本，同时将条件变量的数量限制在4-7个〔41〕，与本研究31个案例样本和5个条件变量的基础设定实现了较好的契合；二是fsQCA方法基于整体性视角，承认因果的多重并发关系，有助于解释数字政府绩效问题的复杂性；三是fsQCA方法兼顾独立变量显著性与充分性因素组合〔42〕，既可以识别等效性的条件组态〔43〕，也可以基于因果非对称性理念对结果产生与否的路径进行对比分析〔44〕，从而进一步识别条件组合间的互补或替代性关系，针对特定案例集合具有充分的理论解释空间〔45〕；四是组态分析对于克服传统资源基础观的视野局限性具有重要作用〔46〕，能够与资源基础理论实现良性互动，其适用性也已得到研究认可。

(二)变量设定与数据处理

1.结果变量

本研究重点关注于数字政府低绩效水平的构型分析，选取清华大学社会科学学院数据治理研究中心发布的《中国数字政府发展研究报告(2021)》作为数字政府绩效水平这一结果变量的数据来源〔47〕(参见表1)，提取各省级政府2020年数字政府发展指数数据。该报告在吸纳国内外既有评估体系的基础上构建了中国数字政府发展指数评估体系，运用大数据等多种研究方法系统考察了省级层面数字政府在组织机构、制度体系、治理能力和治理效果等维度的现实发展情况，对于我国地方层面数字政府建设的持续推进具有重要的参考意义。

2.条件变量

本研究选取省级政府的资源及能力要素作为解释变量，依据分析框架的设定分为有形资源、无形资源、能力三种条件变量类别(参见表1)，并将样本数据的时间范围设定为2020年。有形资源中，财政支持选取源自《中国统计年鉴》的各省份2020年一般公共预算支出数据，制度体系选取《中国数字政府发展研究报告(2021)》中各省份2020年制度层数据。无形资源中，公众需求选取各省份政府信息公开工作年度报告中2020年政府信息采用数据，府际竞争水平结合既有研究设定参照毗邻省份2020年数字政府指数得分均值计算。此处需要说明的是，对于数字化转型领域公众需求程度的评估既有研究主要涉及网民比例〔48〕以及政府信息采用次数〔49〕两项指标，为了更好地反映数字政府的外部需求情况，本研究对省级层面公众需求的衡量选取政府信息采用次数作为分析依据。能力维度中，数字政府服务能力情况选取由中央党校(国家行政学院)电子政务研究中心发布的《省级政府和重点城市一体化政务服务能力(政务服务“好差评”)调查评估报告(2021)》中各省级政府2020年一体化政务服务能力总体指数得分。该报告自2015年起依托联合国电子政务调查评估(EGDI)框架针对我国各层级一体化政务服务水平进行了全面客观的研判，对于我国数字政务服务工作的优化发挥了重要作用。

表1 变量设定与来源

(三)变量赋值与校准

为了使得原始数值清晰呈现集合中的隶属程度,需要针对模糊集内连续变量进行校准。本研究依照定性比较分析方法的研究惯例设定样本数据的5%、50%、95%分位数作为完全不隶属、交叉点(案例最大模糊点)、完全隶属三个校准锚点,具体校准情况见表2。在确定各变量的校准锚点之后,通过fsQCA软件中calibrate(x,n1,n1,n3)功能进一步实现将原始数据转化为隶属度在0-1之间校准值的操作化。同时,为保证输出结果的有效性,本研究参照既有研究结合案例实际情况针对交叉点数据进行了一定调整〔50〕,最终形成各案例数据的校准转化结果。

表2 变量校准情况

五、实证分析

(一)单变量必要条件分析

根据fsQCA的分析要求，对条件变量的衡量主要参考覆盖度(coverage)和一致性(consistency)两项指标。其中，覆盖度用以反映解释变量对案例样本的解释力度，一致性用以判断解释变量或组合是否构成结果的必要条件〔51〕。本研究单变量必要条件分析结果如表3所示。“～公众需求”“～数字服务能力”的一致性指数在0.8-0.9之间，因此以上2个条件变量构成数字政府低绩效的充分条件。所有条件变量的一致性指数均小于0.9，故不存在数字政府低绩效的必要条件。基于以上分析可知，数字政府绩效问题具有复杂性特征，单一条件的匮乏并非导致数字政府低绩效困境的根本原因，因此需要进一步探究资源能力要素的多重配置组合对于数字政府低绩效问题的作用路径。

表3 数字政府低绩效的必要条件分析

(二)条件组态分析

基于数据校准结果，本研究进一步对真值表进行了分析，参考既有研究的操作标准，将最小案例频数设置为1，同时将原始一致性(raw consist)设定在0.8以上，PRI一致性(PRI consist)设定在0.75以上〔52〕，最后基于以上操作设定进行标准化分析。

fsQCA软件输出复杂解、简约解、中间解三种。为保证输出结果的组态数量适中且具备代表性，本研究选用中间解进行深入分析。由中间解输出组态路径共包含5条，数字政府低绩效的组态分析如表4所示。相应条件的判断标准如下：核心条件同时出现在简约解与中间解中，边缘条件仅出现在中间解中，若多条核心条件出现于同一条中间解内，则判定其均为核心条件〔53〕。

由表4可知，数字政府低绩效的组态构型总覆盖率为0.753844，表明以上组态覆盖了75.3844%的案例，同时其解的一致性也达到了0.9以上，可知该组态分析结果具有较强的稳定性与解释能力。通过对比简约解与中间解的输出结果可以定位“～公众需求*～数字服务能力”“～制度体系*～数字服务能力”是数字政府低绩效组态构型中的核心条件。

表4 数字政府低绩效的组态分析

路径1表示，对于数字服务能力低下、公众需求不足且制度体系不完善的地区，当其所受府际竞争压力也持较低水平时，会导致数字政府建设的低绩效问题。其中，制度体系、公众需求、数字服务能力为核心条件，府际竞争为边缘条件。路径1可以解释约61.38%的案例，涉及省份包括新疆、青海、甘肃、辽宁等。因此对于路径1涉及省份而言，除府际竞争压力这一外在资源因素外，提升数字服务能力、刺激公众需求、健全制度机制对于改善其数字政府建设绩效尤为关键。

路径2表示，对于公众需求匮乏、数字服务能力低下的地区，当其同时面临财政支持不足与弱府际竞争压力时会导致数字政府的低绩效问题。公众需求、数字服务能力为核心条件，财政支持与府际竞争为边缘条件。该条路径可以解释约64.56%的案例，涉及省份包括山西、内蒙古、吉林等。因此对于路径2涉及省份而言，能够依靠政府自身倾向性投入解决资源困境的方式主要包含刺激公众需求、提升数字服务能力以及增大财政支持力度三个方面。

路径3表示，对于制度体系支撑不足、数字服务能力低下的地区，当其财政支持不足且面临较弱的府际竞争压力时会导致数字政府建设的低绩效问题。路径3内含制度体系、数字服务能力两项核心条件，财政支持与府际竞争类属于边缘条件。该条路径可以解释约59.56%的案例，涉及省份包括黑龙江、陕西等。因此对于路径3涉及省份而言，除健全制度体系、提升数字服务能力外，公共预算支出的投入也是其改善数字政府建设绩效的有力手段。

路径4表示，对于数字服务能力低下、公众需求不足且制度体系不完善的地区，当其财政投入力度较低时，会导致数字政府建设的低绩效问题。其中，制度体系、公众需求、数字服务能力为核心条件，财政支持为边缘条件。路径4可以解释约62.43%的案例，涉及省份包括西藏、海南等。因此对于路径4涉及省份而言，增强公众数字服务需求，提升政府数字服务能力，推进政策法律体系完善，兼顾财政投入保障能够有效改善其数字政府建设的低绩效问题。

路径5表示，对于公众需求匮乏的地区，当其数字服务能力水平也较为低下时，即使财政支持力度较高、制度体系较完善、府际竞争压力较强也会造成数字政府建设的低绩效问题。其中，公众需求与数字服务能力为核心条件，财政支持、制度体系、府际竞争压力为边缘条件。该条路径能够解释约34.19%的案例。路径5的案例属地为广西壮族自治区，其数字政府得分为58.3，大致位于各省份中间水平。广西虽然位于西部地区，但其在建设数字政府过程中的制度建设与府际竞争水平均高于各省份均值，财政支持力度也位于西部省份前列，与组态分析结果基本保持一致，因此对于广西的数字政府发展规划而言，刺激公众需求与提升数字服务能力对于改善其数字政府绩效表现尤为关键。

本研究进一步对不同组态构型间的异同条件进行了对比分析。路径1与路径4同时内含“～制度体系*～公众需求*～数字服务能力”这一条件组合，且三类资源要素均构成核心条件，表明其在数字政府低绩效结果上影响显著。府际竞争与财政支持分别出现在路径1与路径4中，构成潜在替代性关系，说明对于制度体系支撑不足、公众需求匮乏的地区，当其同时存在数字服务能力低下的问题时，财政支持不足与弱府际竞争水平之间可以相互替代，从而导致数字政府低绩效问题。路径2与路径3同时内含“～财政支持*～府际竞争*～数字服务能力”的条件组合，除数字服务能力低下外，虽然2条路径其余重合要素均类属于辅助性质，但也表明对于财政支持力度不足、府际竞争压力弱的地区，当其同时存在数字服务能力低下的问题时，弱制度体系与弱公众需求两项核心条件构成潜在替代性关系，从而造成数字政府建设的低绩效困境。

综合以上组态分析结果可知，弱数字服务能力、弱公众需求在导致数字政府低绩效问题上发挥了更为重要的作用，而弱制度体系尽管同为导致数字政府低绩效的核心条件，但根据路径5的组态构型结果显示，即使制度体系、财政支持、府际竞争共同保持较高的水平，只要其所属地区面临公众需求不足且数字服务能力低下的情况，依然难以保证数字政府建设的高绩效实现。

除此之外，为了进一步探究因果非对称性理念在数字政府绩效问题上的表现，本研究尝试对导致数字政府高绩效水平的条件组态进行分析。首先，数字政府高绩效水平一致性分析结果显示，数字服务能力的一致性水平为0.908012，根据判定标准其为导致数字政府高绩效水平的必要条件，制度体系与公众需求的一致性水平分别为0.858086、0.805959，表明二者构成导致数字政府高绩效水平的充分条件(参见表5)。其次，中间解输出结果仅包含一条路径，即“制度体系*公众需求*府际竞争*数字服务能力”，该条路径能够解释约60.59%的案例，解的一致性水平为0.942946。数字政府高绩效表现的组态路径涉及上海、浙江、广东、江苏、安徽以及福建等六地，从地理区位来看均属于东中部地区，符合我国省级数字政府发展水平的空间分布特征。

表5 数字政府高绩效的必要条件分析

通过对比导致数字政府不同绩效表现的组态分析结果可知：其一，数字服务能力、公众需求、制度体系对于数字政府建设的高、低绩效水平均发挥重要作用；其二，对比数字政府低绩效路径1与数字政府高绩效路径可知，制度体系、公众需求、府际竞争、数字服务能力四类资源及能力要素的组合配置情况，对于数字政府的绩效问题具有决定性影响；其三，数字政府绩效的组态构型具有复杂性特征，呈非对称性分布，这也再次验证了定性比较分析法的因果非对称性假设。

(三)稳健性检验

结合既有研究成果，本研究选用提高一致性门槛〔54〕、跨越不同时段〔55〕、调整校准分位点〔56〕以及随机删除部分案例〔57〕的方式进行稳健性检验。首先，本研究将原一致性门槛提高至0.9，组态输出结果完全一致。其次，本研究将结果变量及条件变量的时间范围调整至2019年，输出组态构型3条，与原路径1、2、5基本保持一致。再次，本研究将原校准分位点中“完全不隶属”调整至0.25，将“完全隶属”调整至0.75，交叉点保持不变，输出组态构型3条，与原路径1、2、3完全一致。最后，本研究随机删除吉林省、河北省两个案例数据并按照原操作流程与标准设定进行二次检验，组态输出结果完全一致。基于以上检验操作可知，本研究分析结果具有较高的稳健性。

六、结论与讨论

本研究基于资源基础理论构建了我国数字政府绩效分析框架，并运用模糊集定性比较分析法研究识别了省级层面数字政府低绩效问题的生成逻辑与组态构型。研究表明，我国省级数字政府绩效问题具有复杂性特征，受到财政支持、制度体系、公众需求、府际竞争以及数字服务能力五类资源能力要素的影响与制约，且不同资源能力要素之间构成多重并发关系，其中数字服务能力、公众需求、制度体系的不足对于导致数字政府低绩效问题的作用最为显著。作为数字化背景下公共价值理论的关注焦点，政府数字服务供给能力及其与公众需求的匹配程度是影响数字政府建设绩效的重要因素，关乎以人为本、需求导向的数字化转型目标的实现。同时，制度体系作为支撑数字政府治理建设的基础性因素，直观反映了地方政府在数字化转型议题上的注意力倾向，为数字政府绩效生成与价值释放提供环境保障。除此之外，基于对数字政府低绩效组态构型的分析，本研究共识别出5条由不同资源及能力要素组合形成的导致数字政府建设低绩效的因果路径。通过对组态构型的深入比较，本研究进一步就要素间的潜在替代关系进行了探索，数字服务能力低下作为稳定条件存在于全部已识别路径中，是数字政府建设低绩效地区的普遍性问题，财政支持与府际竞争、制度体系与公众需求分别构成一定的等效替代关系，为地区结合自身禀赋条件选择性投入资源提供了可能，增强了改善数字政府低绩效问题的实践可操性。既有资源禀赋较差的地区，可针对性选取更为切合省域实际的发展路径进行绩效改善。

地方层面数字政府的先行实践开展至今，离不开内外部资源及能力的支撑性投入与有效配置组合。面对区域间数字政府绩效差异问题，一方面，需关注于实现数字政府高绩效水平的策略路径，推动政府数字化转型进程稳步加快；另一方面，着力提高数字政府低绩效地区的建设水平、缩小地区间发展差距也尤为关键，但鲜有研究深入探索这一问题。由此，为破解数字政府低绩效地区的发展困境，本研究提出如下发展建议。

第一，提升数字服务能力水平，促进数字化赋能发展。作为数字政府建设低绩效地区的共性问题，政府数字服务供给能力水平对于改善组织绩效、实现数字赋能尤为关键。数字服务能力是治理视域下政府能力体系的重要组成部分，也直接关乎公众的便利性感知与服务满意程度。需求导向下的治理现代化建设需要地方政府在政务服务上运用数字技术工具进行提质增效，通过技术人才的储备与培养保证数字化转型工作的人力供给，不断升级政务服务的技术水平，从而实现服务范围的拓宽、服务方式的优化以及服务质量的提升。

第二，激发公众数字化服务需求，构建包容性数字政府服务体系。近年来，我国在信息公开与数据开放方面的工作已经积累了丰富的经验成果，数字化服务的及时性、便利性、透明性也得到了广泛肯定，但仍存在许多发展问题有待解决。一方面，受限于数字技术的发展水平，部分地区迫于政治压力所实施的数字服务不仅未能有效改善公共服务供给水平，甚至加重了公众的办事负担〔58〕，致使数字服务的社会信任度受到影响。另一方面，受限于数字技术的普及程度以及数字服务的技术门槛，部分地区的数字服务辐射范围十分有限，同时社会弱势及边缘群体易被排斥在利用受众之外〔59〕，进一步加重了社会资源分配的失衡。因此，建立以公众需求为根本导向的数字政府服务体系对于地方数字化转型工作的绩效提升尤为关键，数字政府低绩效地区需要切实提高政府的数字技术水平，重视数字技术的赋能作用，宣传推广数字服务的便利性，在扩大数字服务普及范围、充分释放数字赋能价值优势的同时，面向数字弱势群体进行针对性的服务保障，从而有效提高数字政府的社会认可度。

第三，健全数字政府制度支撑体系，为数字政府规范化管理与系统化运行提供保障与制约。数字政府低绩效地区大多尚未形成完善的数字政府政策法律体系，未能针对实践工作进行科学指导与合理规划，在制度建设上的薄弱点突出。因此数字政府低绩效地区需尽快推进专门性政策法律的制定进程。可参考数字政府高绩效地区的既有政策经验进行政策学习，同时把握国家政策指引进行战略布局，为改善数字政府绩效现状提供有力支撑。

第四，阶段化设置数字政府绩效提升目标，因地制宜进行差异化资源投入。对于资源基础较为薄弱的地区，集中注意力倾向在更具发展潜力的资源要素并对其进行合理配置组合是短期内打破数字政府绩效困境的有力手段。因此数字政府低绩效地区可以结合自身发展实际，在保证数字服务能力水平的基础上，对影响数字政府建设成效的资源要素进行优先级排序，有针对性地选取构成替代性关系的资源能力要素进行组合发展，利用有限资源进行价值最大化布局，同时在数字政府发展规划上进行阶段性目标设置，首要改善数字政府低绩效问题，然后谋求政府数字化转型的全面发展。

本研究也存在一定局限。其一，基于资源基础理论，本研究在解释变量的设置过程中进行了一定的筛选，但影响数字政府绩效问题的要素仍有较大的探索空间，如政府信息公开、开放政府数据等，有待在未来研究中纳入更多条件变量进行组态识别。其二，考虑到数据的权威性与可得性，本研究在时序维度上仅针对2019、2020年的数据进行了分析研究，有待进一步纳入时间跨度更广的数据进行深入对比。其三，本研究参考fsQCA方法的比较优势进行研究方法的选定，但该方法在案例解释维度仍具有一定局限，有待结合聚类研究、偏差分析等分类研究方法进一步检验组态构型结果的价值性。