承诺方式办理公众聚集场所投入使用、营业前消防安全检查存在的问题

吕浩

摘要：从公众聚集场所投入使用、营业前消防安全检查告知承诺制产生的背景、起到的作用和存在的问题入手，以陕西省为例，分析公众聚集场所投入使用、营业前消防安全检查告知承诺制的实施现状和存在的问题，从合理区分承诺对象主体，构建企业消防安全信用监管体系，告知承诺制的法律属性，改进办事程序，完善消防审查、验收、安全检查之间的有效衔接机制等方面加以探索，寻求可行的改进方向。

关键词：告知承诺制；消防安全检查；改进方向

1 研究背景

承诺制是在我国行政许可制度的改革中应运而生的，在法治国家、法治政府、法治社会的建设中，不断起着推动诚信社会建设、促进政府职能转变、助推营商环境优化的作用。2019年底，应急管理部在自贸区率先尝试推广公众聚集场所投入使用、营业前消防安全检查（以下简称：开业前消防安全检查）告知承诺制，2021年4月修改的《中华人民共和国消防法》（以下简称《消防法》）又将这一做法全面推行，受委托的第三方评估组在四川、广东、湖北等地的调研却发现推行效果很不理想，与改革初衷相去甚远，政策几乎没有“落地”。本文从陕西省告知承诺制办理开业前消防安全检查的实际情况出发，分析告知承诺制当前在陕西省落地实施上面临的实际问题，并就如何解决问题加强行政许可的告知承诺工作，提出合理可行的方向和建议。

2 相关概念

2.1  公众聚集场所

按照最新版《消防法》的解释，公众聚集场所是指宾馆、饭店、商场、集贸市场、客运车站候车室、客运码头候船厅、民用机场航站楼、体育场馆、会堂以及公共娱乐场所等。

2.2  承诺制

承诺制是指公民、法人和其他组织提出行政审批申请，行政审批机关一次性告知其审批条件和需要提交的材料，申请人以书面形式承诺其符合审批条件，由行政审批机关作出行政审批决定的方式[1]。

2.3  消防告知承诺

消防告知承诺是指申请人向消防救援机构提出公共聚集场所投入使用、营业前的消防安全许可申请，消防救援机构一次性告知其申请条件和需要提交的材料，当事人承诺符合消防安全标准并提供相關材料的，消防救援机构不再进行实质性审查，当场作出行政许可决定。在行政许可办理完成后，消防救援机构再对作出承诺的公众聚集场所进行核查[2-3]。

3 消防告知承诺制的意义

“十四五”国家应急体系规划中重点提出了全面推行行政执法公示、执法全过程记录、重大执法决定法制审核三项制度，以及开业前消防安全检查告知承诺制。

告知承诺方式办理开业前消防安全检查模式实施，一方面顺应了中央“放管服”的重要决策部署，在优化营商环境、释放市场主体活力上，在“证照分离”的大方向上以及消防执法改革的推进中，起到的积极的作用。通过消防告知承诺制，使办事程序得到了极大的简化：减少了证明事项、简化了行政审批、方便了企业和群众办事创业，消防审批部门也提高了行政效率，有更多空间去提升服务的质量和效果。另一方面，告知承诺制的实施也是消防行政许可制度的一次积极探索和尝试，是一次监管模式的全新转变，将更多的责任和权利交给了公民，让他们在遵守法律规定的同时，可以自主管理和决策，增强了其法治意识和自我管理能力。

4 消防告知承诺制在陕西实施的现状和问题

自2021年4月实行告知承诺管理办理开业前消防安全检查以来，陕西省各级消防部门共办理行政许可820件，其中非承诺制650件，承诺制170件，承诺制办理行政许可的占比为20.7%，见表1。

可以看出，陕西省各地市多数市场主体在办理公众聚集场所投入使用、营业前消防安全检查的行政许可时，仍选择了非承诺制方式，也就是类似原来的事前检查制，只有约五分之一选择了承诺制。

总体来看，告知承诺制在完善消防法律法规的实际应用、缩减办事流程、优化营商环境方面起到了积极作用，而在具体实施过程中，各地消防告知承诺制办理的实际情况不一，仍然存在一些时间差、建筑合法性、技术检查质量等新的风险问题。

5 消防行政许可告知承诺制存在的问题

5.1  在程序设定上不尽合理，增加了申报对象的风险承担

当前承诺制是场所在作出相应的消防安全承诺后开业，之后消防部门再自作出行政许可的20个工作日内进行核查，若发现现场实际情况与承诺内容不符，则会责令停业并处罚款，对于逾期不改的还要依法撤销行政许可。在程序设定上，有一定的新颖性和便民性，但是对于办事群众来讲，增加了不必要法律的风险且涉及失信惩戒，相比之下，办事群众则更愿意选择程序相对繁琐的非承诺制办理程序，从侧面也证明该制度在实践层面存在问题，需要进一步改进。

5.2  取消住建部门的许可前置，增加了隐患风险

当前住建部门对于消防验收项目的范围有相应的规定，其中未纳入消防验收范围和未被确定为抽查对象的建筑和场所，在具体的施工中难免存在或多或少的违规情况，从而造成各种先天隐患，整改难度大。而办理开业前消防安全检查的行政许可，自从“住建部门消防验收”的前置条件被取消后，尽管简化了办事环节，但告知承诺和非承诺方式办理消防行政许可的程序中，在后期的核查中均会涉及很多的消防技术问题，对于未经消防验收的场所，在申请承诺制办理中，会不同程度存在风险隐患，此种情况下，申请人几乎无法确定自身场所能否符合消防技术标准要求，对存在的风险和可能承担的后果，均充满了不确定性。

5.3  承诺书中“回溯性”条件的设定，增加了申报对象的顾虑

在办理开业前消防安全检查的“消防安全承诺书”中，在申请人的承诺项目中存在“场所所在建筑为合法建筑”。但是现实中，作为市场主体所使用的建筑用地，有相当大一部分不同程度地在土地使用、规划等方面存在违法违规问题，特别是一些经济欠发达地区的城乡接合部问题尤为突出，有的地方比例甚至超过合法建筑，但是在消防安全硬件条件上又能符合相关规范要求。在这种情况下，使用者即便可以承诺制办理，但考虑到其自身“非法建筑”的现实情况，其在作出承诺后仍有被撤销许可的可能，便不愿提出申请，且此种情况在陕西很普遍，执法部门难以尽查，造成存量问题越积越多。

5.4  规范标准理解不一致，增加了技术争议风险

在技术规范标准的理解上，设计单位、图审机构、住建部门、消防救援机构等由于工作环境、实践程度、专业方向上的参差不齐，对于规范标准的认知均不同程度地存在偏差。评判把控的标准，多来源于自身熟知的领域，对于理论和实践中是否可行，往往缺乏有效的衔接。导致住建和消防救援部门在验收和消防安全检查环节，协同不畅，风险和矛盾难以调节。

5.5  申报对象规模的差异未区分，增加了界定矛盾

公众聚集场所涉及的范围非常广泛，且其中多数为个体户经营的小规模场所，而在申报条件和标准要求上对于此类小场所和传统的规模较大场所在界定上缺乏统一可行的执行标准，在申报和评定上存在不同场所“一刀切”的现象，乃至在后期纳入“双随机、一公开”监管后，也存在监管标准是否能够统一化的问题。

5.6  法律属性不够明晰，增加了法律责任的不确定性

公众聚集场所投入使用、营业前消防安全检查实施告知承诺制，是我国在行政审批制度和消防执法改革中的一项重要举措，准确定位该制度的法律属性问题，有利于行政关系中行政审批机关、申请人以及第三人的权利义务和责任承担的明晰。《优化营商环境条例》等相关制度规定仅在程序上设定了方向，而具体的框架并未完善，无法对告知承诺制的法规制定提供基本的分析框架。因此，告知承诺制的法律属性问题，在当前律法层面仍未明确界定。

5.7  事中事后监管机制不成熟，增加了监管难度

在实施告知承诺制以来，消防救援机构和被服务的市场主体之间均不同程度地存在一些不适应情况。主要表现在：第一，由于告知承诺制的实施主要目的是在于降低市场准入门槛，强化事中事后的监管，但因侥幸和懈怠思想作祟，申请人对自身问题往往会有所隐瞒，致使承诺内容流于形式，不能切实解决自身隐患问题，为事后整改增加了难度。第二，事中事后的监管难度与当前现有的消防执法力量比例悬殊。陕西省全部消防部门监管单位有32万余家，消防监督干部仅有931人，现有力量难以应付如此庞大的社会单位规模。第三，由于部分图审和行政审批机构事前把关不严、不准，与消防救援部门之间衔接不畅，开业前消防安全检查现状与消防技术标准衔接不紧密，对后果预期还存在着不明朗等情况，在实施告知承诺制后，承诺制法律风险和开业前检查法律风险明显加大，导致出现了部分社会单位不敢办、消防机构人员不愿办的情况[4]。

6 优化消防行政许可告知承诺制的建议和措施

6.1  对承诺方式办理对象加以区分对待

在告知承诺制检查中，应对法人组织、非法人组织、个体经营者等的实际情况，根据不同的规模、经营情况等，设定不同的判定标准，特别是对一些大型综合体建筑、火灾高危单位等要设定更为严格的要求。同时，针对一些配套法规不太明朗的市场主体定位和执行标准问题，既要畅通反映问题的途径，统一标准后进行权威的答疑释义，也要尽快组织实施相关标准规范的出台，合理设定办理对象的条件梯次和办理标准。

6.2  构建消防安全信用监管体系

实施告知承诺制必须要依托健全的信用监管体系，才能从申请人自身的信誉角度，对申请公众聚集场所投入使用、营业前消防安全检查的主体资格予以区分。2023年月，陕西省在《陕西省消防安全领域信用监管办法（试行）》（征求意见稿）中，探索推行将市场主体消防安全责任人、消防技术服务机构及其相关从业人员、注册消防工程师、消防设施操作员等纳入消防安全领域信用监管对象，同时也将行政许可、行政处罚、信用承诺等信息纳入了省公共信用信息目录，并设定积分制，将消防安全领域信誉分级化。据此，建议可以对信誉情况不同的市场主体，在申报程序、评定标准等方面的严格程度上加以区别对待，让信誉良好的主体采取承诺制快速办理，较差的不仅只能采取非承诺制，且标准要更为严格，倒逼市场主体重视消防安全信誉[5]。

6.3  加快告知承诺制相关立法的进程

当前，对于告知承诺制主要还是通过行政命令和政策纲要来推行，在法律基础方面还存在欠缺，除了各地制定的一些地方性的法规之外，唯一的法律基础仍旧是国务院的《优化营商环境条例》，那么加强相匹配的立法工作就尤显重要。因此，应在告知承诺制实践运行的基础上加快对于构建立法框架的研究，进一步促进告知承诺制相关法律法规的形成。

6.4  探索消防行政许可备案登记新模式

当前，针对公众聚集场所投入使用、营业前消防安全检查这一行政许可的特殊性，一些地区正积极探索“备案登记模式”，即申请人仅用通过依法备案登记，便可按程序正常营业，事后消防救援机构对已备案登记的场所以“双随机”监管模式进行抽查，并辅以信用监管措施，强化主体的消防安全信用信息的考察，促使其自主履行消防安全责任，并实现“放”与“管”的有机统一，有效实现简政放权和加强事中事后监管的目的。

6.5  进一步改进承诺办理方式

可借鉴“许可备案制度”，实行类似的告知承诺登记制，在充分承认住建部门审核验收或未审核验收结论的基础上，特别是对那些硬件合规而在其他方面欠缺的“非法建筑”，设置更严格的登记条件，将侧重点放在管理及消防硬件设施的完好性上。在实践层面，可以改变办事程序，将办理方式改为登记制的同时，将承诺书中“合法建筑”要求的条款取消，再辅以“技术审查和行政审批分离”制度，将技术层面问题交由社会技术力量来负责，由社会单位自觉委托专业的第三方消防监督检查服务机构进行评估、检查和整改，出具鉴定意见，消防机构根据评定结论负责行政审批，从而实现风险转移和优化服务的目的[6]。

6.6  完善消防审查、验收、安全检查之间的有效衔接机制

2020年，陕西省住建厅和省消防救援总队出台了《关于做好建设工程消防设计审查验收和消防监督检查工作衔接的通知》，其中明确了住建和消防部门之间在违法行为查处、灭火和应急救援预案编制、消防技术标准学习宣贯，以及新生事物新问题等方面的信息互通共享，但实际在实施过程中仍收效甚微，没有真正形成有效合力。这些顶层设计要在技术标准上达成共识，形成统一的认知，也需在国家层面出台相关许可程序的衔接規定，多部门间信息共享、技术互通。

参考文献：

[1]章志远，赖楚琳.法治一体建设视域中的行政许可告知承诺制[J].法治现代化研究，2023（2）：42-56.

[2]李鹏辉.放管结合 齐抓共治补齐短板——消防告知承诺制实施现状调查[J].中国应急管理，2022（2）：16-19.

[3]龙鑫.浅谈提高基层消防执法监督工作能力的对策[J].科技视界，2019（17）：240-241.

[4]李江.浅谈消防监督员执法中存在的问题及对策[J].中国科技纵横，2019（13）：182-183.

[5]馬小明.浅谈提高基层消防执法监督工作能力的对策[J].今日消防.2019，4（10）：31-32.

[6]优化营商环境背景下消防行政许可告知承诺制若干问题研究[J]武警学院学报.2021，37（12）：77-80.

Commitment to the way for the public gathering place fire safety inspection problems

-- Taking shaanxi province as an example

Lu Hao

（Baoji Fire and Rescue Division，Shanxi Baoji 721000）

Abstract： Starting from the background， role and problems of the commitment system of informing fire safety inspection before putting into use and business of public gathering places， taking Shaanxi Province as an example， analyze the current situation and problems of the implementation of the commitment system of informing fire safety inspection before putting into use and business of public gathering places， from the reasonable distinction of the subject of commitment， the construction of enterprise fire safety credit supervision system， the legal attributes of the commitment system， the improvement of the procedure， and the improvement of the effective interface mechanism between fire examination， acceptance and safety inspection. Attributes， improve the procedures， improve the effective interface mechanism between fire review， acceptance， safety inspection， etc. to explore and seek feasible directions for improvement.

Keywords： inform the commitment system; fire safety inspection; improve the direction