聚焦先导产业 提高立法质量

黄灵

上海市十六届人大常委会第二次会议现场

上海市十六届人大常委会第二次会议于2023年4月25日至4月26日举行，會议听取和讨论了市政府《关于本市三大先导产业发展情况的报告》，听取了关于《上海市野生动物保护条例（草案）》的说明与解读以及相关审议意见报告等，表决通过了《关于修改上海市制定地方性法规条例的决定》……

着力建设三大先导产业创新高地

2018年，习近平总书记在上海考察时指出，要聚焦集成电路、人工智能、生物医药等关键领域，集合精锐力量，尽早取得重大突破。2020年，习近平总书记在“浦东开发开放30周年庆祝大会”上指出，“要加快在集成电路、生物医药、人工智能等领域打造世界级产业集群”。

据本次会议《关于本市三大先导产业发展情况的报告》显示：上海深入贯彻落实习近平总书记考察上海重要讲话精神和国家战略部署，着力建设三大先导产业创新高地。2022年三大先导产业总规模超1.4万亿元，“十四五”期间政府将继续推动三大产业规模提升和人才倍增。报告指出，上海市将围绕深入实施三大先导产业“上海方案”，全力推进创新攻关、加快项目落地、加强企业服务，持续发挥三大先导产业引领作用，加快建设世界级产业集群。

生物医药是事关人民健康福祉的“朝阳产业”。上海正瞄准高端化、智能化、国际化，做强生物医药创新引擎，打造参与国际生物医药产业竞争与创新合作的重要力量。近年来，上海生物医药创新能力进一步增强，产业生态不断优化，龙头和骨干企业成长壮大，逐步形成了创新要素富集、国际化程度高的生物医药产业体系，成为参与国际生物医药产业竞争与创新合作的重要城市。

人工智能是新一轮科技革命和产业变革的重要驱动力量。上海自2017年起在全国率先布局发展人工智能产业，2018年举办首届世界人工智能大会，着力建设人工智能创新策源、应用示范、制度供给、人才集聚的“上海高地”，推动产业规模持续扩大——从2018年1340亿元到2022年突破3800亿元，年均增长超29%。

会上，上海市十六届人大常委会组成人员围绕关于上海市三大先导产业发展情况进行了充分讨论。徐建光委员表示，生物医药产业要以关键技术攻关和高端产品研制为主线，布局建设创新设施和转化平台，不断优化产业空间布局和公共配套，形成生物技术药物等关键核心技术的竞争力，为创新药、医疗器械等产品迭代升级提供有力支撑。金为民委员指出，要持续加大对三大先导产业领域基础研究的资金投入，不断完善财政科研经费管理机制，更好发挥基础研究对三大先导产业发展的支撑作用。毛祥东委员建议，形成三大产业发展优势要紧紧依靠人才战略—— 一方面吸引人才安家上海；另一方面在上海各高校加大相关人才培养力度，为发展提供源源不断的创新动力。

表决通过《关于修改上海市制定地方性法规条例的决定》

《上海市人民代表大会常务委员会关于修改〈上海市制定地方性法规条例〉的决定》（以下简称《决定》）已由上海市第十六届人民代表大会常务委员会第二次会议于2023年4月26日表决通过，自2023年5月1日起施行。

2001年2月，上海市第十一届人民代表大会第四次会议审议通过了《上海市制定地方性法规条例》（以下简称《条例》），并分别于2004年、2005年、2015年作了修正。《条例》实施后，对规范和保障上海市制定地方性法规工作开展，提高地方立法质量，推进全面依法治市进程，发挥了重要作用。近年来，中央、上海市委对加强和改进新时代地方立法工作作出了一系列重要决策部署，人民群众对进一步提高立法质量也有许多新期盼。2023年3月，第十四届全国人民代表大会第一次会议对《中华人民共和国立法法》（以下简称《立法法》）作出了新的修改，为加强新时代立法工作提供了更为完善的制度保障。因此，适时修改《条例》对进一步贯彻落实好新修改的《立法法》的要求，更好地强化制度供给，在法治轨道上深入推进城市治理体系和治理能力现代化，具有重要意义。

《决定》共十九条，主要内容如下——

首先，完善地方立法的指导思想和原则，包括：贯彻落实《立法法》规定和党的二十大精神，完善地方立法的指导思想；进一步完善依宪立法、依法立法，维护社会主义法制的统一、尊严、权威方面的规定；贯彻全过程人民民主重大理念，增加制定地方性法规应当坚持和发展全过程人民民主方面的规定；为增强立法的针对性、适用性、可操作性，进一步贯彻“小快灵”“小切口”立法要求，增加规定——地方性法规根据内容选择采用若干规定、规定、实施办法、条例等适当的立法体例；贯彻党中央关于社会主义核心价值观融入法治建设的部署以及《立法法》的要求，增加关于“制定地方性法规应当倡导和弘扬社会主义核心价值观”的规定。

其次，完善立法决策与改革决策相衔接、相统一的制度机制，包括：根据《立法法》相关规定，明确制定地方性法规应当适应改革需要，处理好改革与法治的关系，发挥法治在上海市治理体系和治理能力现代化中的重要作用；进一步完善在法治轨道上推动改革发展的保障机制，健全暂时调整或者暂时停止适用地方性法规部分规定的相关制度。

再次，增加“制定浦东新区法规的特别规定”专章，为继续做好浦东新区法规立法工作提供制度支撑，包括：第一，衔接好《中共中央、国务院关于支持浦东新区高水平改革开放打造社会主义现代化建设引领区的意见》《立法法》的规定和全国人大常委会授权决定，明确浦东新区法规比照经济特区法规，可以对法律、行政法规、部门规章等作出变通规定，在浦东新区实施；此外，对制定浦东新区法规应当建立市委领导的统筹协调机制，立足在浦东全域打造特殊经济功能区的改革创新实践需要，注重发挥创新和变通作用，引领带动全市相关领域改革发展提出要求。第二，优化制定浦东新区法规的工作机制，对上海市人大常委会、市人大各专门委员会、常委会有关工作机构、市人民政府及其相关部门、浦东新区等方面的职责任务作了进一步明确。第三，围绕浦东新区法规的变通性特征，就立法各阶段针对相关变通性条款的说明义务作了明确。第四，对浦东新区法规的司法适用作出安排，要求上海市各级人民法院、人民检察院依法适用浦东新区法规。第五，对浦东新区管理措施的制定以及转化机制作了规定。

从次，提炼上海市实践经验，增加基层立法联系点和区域协同立法方面的相关规定，包括：贯彻全过程人民民主重大理念，结合《立法法》的规定，明确上海市人大常委会根据实际需要设立基层立法联系点，深入听取基层群众、有关方面对地方性法规修改决定和立法工作的意见；贯彻区域协同发展战略，结合《立法法》的要求，规定上海市人大及其常委会根据区域协调发展的需要，可以会同有关省级人大及其常委会建立区域协同立法工作机制，协同制定地方性法规。

最后，完善制定地方性法规的立法程序和工作机制，包括：提炼实践做法，并与修改后的《上海市人民代表大会议事规则》相衔接，进一步明确——上海市人大常委会决定提请市人民代表大会会议审议的地方性法规案，可以适时组织代表研读讨论，征求代表的意见；适应特殊情况下紧急立法的需要，完善相关立法程序；进一步完善法规案终止审议和延期审议方面的制度；贯彻党中央关于推进科学立法、民主立法、依法立法的精神，丰富立法形式，统筹立改废释纂等要求，增加规定——上海市人民代表大会及其常务委员会坚持科学立法、民主立法、依法立法的精神，通过制定、修改、废止、解释、编纂等多种形式，发挥地方立法实施性、补充性、试验性作用；总结实践经验、顺应发展要求，增加制定专项立法计划、加强立法宣传、编制立法技术规范、公布法规及相关立法文件等方面的规定。