建党百年来反腐败犯罪立法的历程、经验及完善对策

摘   要：建党百年来，反腐败犯罪立法经历从无到有、从简约到细密的过程，现已形成较为科学完善的反腐败犯罪立法体系。百年反腐败犯罪立法昭示：坚持依法反腐与依规治腐的统一，坚持反腐败犯罪立法与反腐败机构建设的统一，坚持反腐败犯罪立法与腐败犯罪变化的统一，坚持惩办从严与从宽的统一，坚持反腐败犯罪立法与严格反腐败执法的统一。随着时代的变迁，各种腐败变种层出不穷，未来反腐败犯罪立法的重点是：增设新罪名，扩大腐败犯罪对象范围，严密腐败犯罪法网；加强反腐败犯罪立法与《监察法》的衔接，化解立法矛盾；加强反腐败犯罪立法与党内法规的衔接，实现纪法统一；加强反腐败犯罪执法，保证腐败犯罪立法的现实化。

关键词：反腐败犯罪立法；建党百年；刑事立法；反腐败机构；反腐败犯罪执法

中图分类号：D924.3                 文献标识码：A                文章编号：1674-9170（2023）03-0001-10

腐败是为谋求个人私利而滥用公共权力的行为（国际货币基金组织对腐败所下的定义）。腐败犯罪是指公职人员，利用职务上的便利，实施违反刑法规定应受刑罚处罚的行为。建党百年来，中国共产党高度重视反腐败犯罪立法工作。尤其是改革开放后，不断推进制度反腐。所谓制度反腐，即通过制定较完善的制度来反对和防止腐败。邓小平提出，克服特权等腐败现象，“要解决思想问题，也要解决制度问题”；“制度问题更带有根本性、全局性、稳定性和长期性”。[1]党的十八大以来，面对严峻复杂的反腐败斗争形势，以习近平同志为核心的新一届党中央以强烈的责任感、使命感，正风肃纪、惩腐治贪。同时，根据惩治腐败犯罪的客观需要，不断完善反腐败犯罪立法。当前学界对腐败犯罪立法的研究，重点主要集中在具体个罪上，少有对立法沿革的探讨。因此，系统总结建党百年来反腐败犯罪立法的经验，对于不断推进我们党反腐败大业具有重要的理论和实践意义。

一、建党百年来反腐败犯罪立法的历程

（一）新中国成立前我们党领导的反腐败犯罪立法

1．第一、二次国内革命战争时期

中华苏维埃共和国临时中央政府于1931年11月在江西瑞金成立。1932年2月，中央苏区政府作出决定，开展了历时两年的惩腐肃贪运动，这是中共历史上第一次较大规模的反腐运动。其中的谢步升贪腐案打响中共反腐第一枪，谢步升案发时任瑞金县叶坪村苏维埃政府主席，他的主要罪状有：吞没公款、以权势强奸妇女、收受贿赂等九项。谢案查办时遇到阻力，毛泽东力主严惩。1932年5月5日，瑞金县苏维埃裁判部对谢步升案进行了公开审理，判处其死刑。5月9日，谢步升被枪决。谢步升成为临时中央政府成立以来第一个被处决的贪官。[2]51-79

1933年秋，中央苏区反腐败斗争进入高潮。由于中央苏区没有惩治腐败的专门法律，造成苏维埃临时最高法庭在办理这类案件时，裁判依据不明确，处罚标准不统一。1933年12月15日，中华苏维埃政府制定《关于惩治贪污浪费行为》训令。这是我们党成立以来所颁布的首部比较完整的关于反腐败的法律文献。训令规定：苏维埃机关、国营企业及公共团体的工作人员“贪污公款在500元以上者，处以死刑；贪污公款在300元以上500元以下者，处以2年以上5年以下的监禁；贪污公款在100元以上300元以下者，处以半年以上2年以下的监禁；贪污公款在100元以下者，处以半年以下的强迫劳动……凡挪用公款为私人营利者以贪污论罪。苏维埃机关、国营企业及公共团体的工作人员，因玩忽职务而浪费公款，致使国家受到损失者，依其浪费程度处以警告、撤销职务以至1个月以上3年以下的监禁。”

2．抗日战争时期

在抗日战争时期，我们党始终将保持廉政、严惩腐败作为施政纲领的核心内容之一。边区政府在施政纲领和立法中明确规定公务人员必须廉洁奉公，如有违者，处以相应的行政处分，触犯刑法的，依法追究刑事责任。1938年8月15日颁布《陕甘宁边区政府惩治贪污暂行条例》，1939年又公布了《陕甘宁边区惩治贪污条例（草案）》。《条例（草案）》第2条规定有十种行为之一者，即以贪污论罪。《条例（草案）》第3条规定：（1）贪污1000元以上者，处以死刑。（2）贪污500元以上者，处以5年以上有期徒刑或死刑。（3）贪污300元以上500元以下者，处3年以上5年以下之有期徒刑。（4）贪污100元以上300元以下者，处1年以上3年以下之有期徒刑。（5）贪污100元以下者，处1年以下之有期徒刑或苦役。其它如晋察冀边区及晋冀鲁豫边区都有类似的规定。①

3．解放战争时期

在解放战争時期，我们党在各个解放区颁布了一系列的惩治贪污条例。如1947年5月6日东北行政委员会颁布的《东北解放区惩治贪污暂行条例》第4条规定：（1）贪污60万元以上者，处以死刑、无期徒刑或十年以上有期徒刑。（2）贪污40万元以上、60万元以下者，处无期徒刑或五年以上十年以下有期徒刑。（3）贪污20万元以上、40万元以下者，处三年以上五年以下之有期徒刑。（4）贪污10万元以上、20万元以下者，处一年以上三年以下之有期徒刑。（5）贪污1万元以上10万元以下者，处一年以下之有期徒刑。（6）贪污1万元以下者，处三个月以下之徒刑。《晋冀鲁豫边区惩治贪污条例》除规定贪污罪定罪量刑数额标准外，第5条、第6条还规定“教唆他人贪污，照正犯治罪；帮助他人贪污，照从犯治罪”“集体贪污以其负责人为主犯，其余依情节分别照正犯或从犯治罪”。

（二）新中国成立后我们党领导的反腐败犯罪立法

1．改革开放前30年的反腐败犯罪立法（新中国成立后至1979年）

1949年10月1日，新中国成立。1950年5月，首任中央纪委书记朱德在《加强党的纪律检查工作》一文中指出：“为了更有效地制止贪污腐化的行为，我们将请政府制定并颁布一个《惩治贪污条例》，使任何一个贪污国家财产的人，都逃不脱应有的惩处。”1952年2月，经党中央和毛主席批准，由河北省人民法院判决，经最高人民法院核准，对大贪污犯原天津地委前任书记刘青山，现任地委书记、专员张子善判处死刑，立即执行。[3]开国肃贪第一枪，宣示我们党保持党政机关廉洁、反对贪污腐败的意志和决心。枪响之后两个月，1952年4月18日，中央人民政府委员会第十四次会议批准《中华人民共和国惩治贪污条例》，这是我们党执政后颁布的第三个刑事法律，是新中国第一部专门惩治贪污腐败的条例。《条例》的颁布为惩治腐败犯罪提供了锐利的刑法武器。该单行条例的特点是：（1）刑事法网疏而不漏，贪污犯罪的主体和客观要件宽泛。（2）处罚严厉，广泛适用重刑。[4]

2．改革开放后40年的反腐败犯罪立法

1978年12月，党的十一届三中全会召开。在这次具有转折意义的大会上，党中央果断地作出把党和国家的工作重心转移到经济建设上来、实行改革开放的伟大决策，确立“有法可依，有法必依，执法必严，违法必究”的法制原则。邓小平同志强调：“在整个改革开放过程中都要反对腐败。对干部和共产党员来说，廉政建设要作为大事来抓。还是要靠法制，搞法制靠得住些。”[5]随后在1979年7月1日五届人大二次会议上通过的我国第一部刑法典中，分别在破坏社会主义经济秩序罪、侵犯财产罪和渎职罪中分别用3个条文规定挪用特定款物罪、贪污罪和受贿罪、行贿罪、介绍贿赂罪5个涉及腐败犯罪的罪名。

进入1980年代，随着我国改革开放的推进，腐败犯罪蔓延。为了加大对受贿犯罪的惩治，第五届全国人大常委会1982年3月8日通过的《关于严惩严重破坏经济的罪犯的决定》中，专门对受贿罪作出重大修改，即将受贿罪的最高刑罚，由原来的有期徒刑15年，提高到无期徒刑和死刑。

为了更加系统有效地惩治贪污贿赂等腐败犯罪，第六届全国人大常委会于1988年1月21日专门通过《关于惩治贪污罪贿赂罪的补充规定》（以下简称《补充规定》）。在这一单行刑法中，新增挪用公款罪、单位受贿罪、单位行贿罪、巨额财产来源不明罪、隐瞒境外存款罪；扩大贪污罪、受贿罪的主体范围和贪污罪的犯罪对象；明确规定贪污、受贿罪的定罪数额标准等。

进入1990年代，随着我国社会主义市场经济的发展，非国家工作人员的腐败犯罪呈严重态势。第八届全国人大常委会1995年2月28日通过的《关于惩治违反公司法的犯罪的决定》，新增职务侵占罪、非国家工作人员受贿罪和挪用资金罪，首次将非公经济组织工作人员的腐败行为纳入刑法调整。

1997年，我国全面修订刑法典，第八届全国人民代表大会1997年3月14日通过的《中华人民共和国刑法》单设“贪污贿赂罪”一章，增设对单位行贿罪，对公司、企业人员行贿罪和集体私分国有资产罪，集体私分罚没财物罪等罪名，增设新型受贿犯罪行為，修改贪污受贿犯罪的定罪量刑数额标准。

步入2000年代，第十届全国人大常委会2006年6月29日通过的《刑法修正案（六）》和2009年2月28日通过的《刑法修正案（七）》及2011年2月25日通过的《刑法修正案（八）》分别又对个别贪贿犯罪作出修改。

党的十八大后，以习近平同志为核心的党中央强力反腐，第十二届全国人大常委会第十六次会议2015年8月29日通过的《刑法修正案（九）》又对贪污贿赂犯罪作出比较全面的修改和完善。[6]这是1997年刑法典修订后对腐败犯罪的又一次重要修改。为了加强对民营经济的法律保护，第十三届全国人大常委会第二十四次会议2020年12月26日通过的《刑法修正案（十一）》，又对非国家工作人员的贪污贿赂犯罪作出重要的修改和完善。[7]

总之，目前，我国已形成了较为科学完善的反腐败犯罪立法体系。

二、建党百年来反腐败犯罪立法的经验

（一）坚持依法反腐与依规治腐的统一

回顾我们党百年反腐历程可以看到：我们党始终坚持依法反腐与依规治腐的统一。“没有党规党法，国法就很难保障。”[8]即从党法、国法两个方面合力同时加强对腐败的治理。

1926年7月，中共召开的第四届中央执行委员会第三次扩大会议要求从严惩治党内腐败现象。8月4日，中央颁布《关于坚决清洗贪污腐化分子的通告》。这是我们党历史上的首个反腐败文件。[9]

1937年7月7日，抗日战争全面爆发。8月，洛川会议召开，我们党制定并通过了著名的《抗日救国十大纲领》，其中第四条明确提出“改革政治机构，实行地方自治，铲除贪官污吏，建立廉洁政府”的要求。这是我们党历史上首次明确提出建立“廉洁政府”的政治纲领。同年9月，陕甘宁边区政府成立后，为整肃干部纪律，先后制定一系列规定，旨在践行廉洁政治，实现廉洁政府，严惩贪污腐败。特别是1941年5月颁布的《陕甘宁边区施政纲领》，明确提出“厉行廉洁政治”“共产党员有犯法者从重治罪”，尺度之严、决心之坚，彰明昭著。

1949年3月，在解放战争即将取得胜利的时候，我们党召开的七届二中全会上，毛泽东及时警告“糖衣炮弹”将成为无产阶级的主要危险。这是党在执政前夕第一次向全党敲响的反腐警钟。

改革开放后，随着腐败现象的滋长蔓延，中共中央、国务院1982年4月13日作出的《关于打击经济领域中严重犯罪活动的决定》中强调“坚决严肃地进行反腐化变质的斗争”。1989年7月28日，中共中央政治局通过《中共中央、国务院关于近期做几件群众关心的事的决定》，明确提出“从我做起”的廉政措施，下定决心要“坚决惩治腐败，带头廉洁奉公、艰苦奋斗”。

我们党于1988年开始起草首部纪律处分条例，历时9年，十五易其稿，1997年2月27日《中国共产党纪律处分条例（试行）》出台。2003年12月31日，《中国共产党纪律处分条例》正式发布施行。《条例》共计178条，将违纪情形划分为九个大类，其中包括违反廉洁自律规定的行为，贪污贿赂行为，失职、渎职行为等。

十八大之后，随着全面从严治党的不断推进，原有的《条例》已经不能适应新形势的要求。一个最突出的表现是：党内规则混同于国家法律。2015年10月和2018年8月党中央分别对《中国共产党纪律处分条例》进行修订。2015年修订的《条例》坚持纪严于法、纪在法前、纪法分开原则。而2018年新修订的《条例》，“使全面从严治党的思路举措更加科学、更加严密、更加有效”[10]。

1997年3月28日，中共中央印发《中国共产党党员领导干部廉洁从政若干准则（试行）》，第一次详尽规范党员领导干部廉洁从政行为。2009年12月29日，中共中央政治局审议通过《中国共产党党员领导干部廉洁从政若干准则》，《准则（试行）》在试行12年之后“转正”。

步入新世纪后，贪污贿赂犯罪呈现新特点，特别是一些贿赂案件的定性存在重大争议。2007年5月30日，中央纪委专门制定《关于严格禁止利用职务上的便利谋取不正当利益的若干规定》。最高人民检察院、最高人民法院充分吸收该规定的内容，于2007年7月8日颁布《关于办理受贿刑事案件适用法律若干问题的意见》，该司法解释的出台，为新形势下如何惩治受贿犯罪提供了法律依据，也成为改革开放以来纪法及时有效衔接的一个范例。

党的十八大以来，我们党坚持依法治国和依规治党的有机统一。“坚持纪严于法、纪在法前，实现纪法分开”，是十八大以来制度创新的又一成果。[11]截至2022年6月底，共制定修订中央党内法规156部，其中制定修订起“四梁八柱”作用的准则、条例45部。[12]坚持依法反腐与依规治腐的统一，大大提升了党和国家反腐败的效能。

（二）坚持反腐败犯罪立法与反腐败机构建设的统一

为了使立法规定落地生根，必须要有组织保障。没有机构和组织保障，立法只能是一纸空文。

在党的五大前，党内尚无专门的监察机构。随着大革命高潮的到来，党员人数迅速扩大。1927年4月，在党的第五次全国代表大会上，决定在中央和省设立监察委员会，并选举产生中国共产党第一个专门的监察机构——中央监察委员会。由于第一次国共合作失败，革命形势恶化，各省监委还没成立，中央监委也未能开展实际工作。1928年6月，党的六大通过的党章删去“监察委员会”一章，重新规定“为监督各级党部之财政会计及各机关之工作起见，党的全国大会、省县市代表大会，选举中央或省县审查委员会。”由此，审查委员会正式取代监察委员会。

1931年11月，中华苏维埃共和国临时中央政府在瑞金成立。在临时中央政府下面，成立了中央工农检察部。“从1931年中华苏维埃共和国的诞生到1934年10月10日中央机关离开红色心脏，中央工农检察机关在3年时间里”，第一项中心工作就是“严惩腐败，查处大案、要案”[2]223-244。

随着党取得区域执政地位后，苏区和政府内出现各种腐败现象，严重损害革命利益，1933年9月，中共中央作出《关于成立中央党务委员会及中央苏区省县监察委员会的决议》，从1933年冬起，中央苏区各省、县委纷纷成立党的监察委员会，并在实际工作中与同级的苏维埃政府监察机构共同行使职权。

1945年七大党章取消六大党章中“审查委员会”一章，专列“党的监察机关”一章（第八章）。该章规定：党的中央委员会认为必要时，得成立党的中央监察委员会及各地方党的监察委员会。由于抗战胜利后形势发展迅猛，党的七大关于监察机关的设置并未得到落实。

全国解放后，1949年11月，中共中央作出《关于成立中央及各级党的纪律检查委员会的决定》，宣布在中央和地方建立党的纪律检查委员会。《决定》明确中央及各级党的纪委的任务与职权。同时，在政务院下设中央人民监察委员会，在县市以上的各级人民政府，设立人民监察机关，以监督各级国家机关和公务人员是否履行其职责，并检举其中之违法失职的机关和人员。1959年第一届全国人大第四次会议上行政监察机构被撤消。此后，行政监察机构职能归属到各级党的监察机构。到“文化大革命”，党的各级监委也被撤销。

1949年10月1日，中华人民共和国成立，根据《共同纲领》和《中央人民政府组织法》规定，最高人民检察署同时宣告成立，查办贪污贿赂等腐败案件成为检察机关的重要职能之一。“文革”期间，检察院被撤销。

中共十一届三中全会决定重新设立中共中央纪律检查委员会，它是中共中央专门领导反腐败的机构。随后，地方各级党委也相继设立纪律检查委员会，各级纪委在同级党委领导下开展工作。由于这种体制影响纪检工作的开展，从1980年起中央纪委以下的各级纪委的领导关系改为“双重领导”，即受同级党委和上级纪委的领导。

1986年12月，全国人大常委会决定设立监察部。我国县以上各级人民政府相继恢复行政监察机关。1993年，中共中央又决定中央纪委、监察部合署办公，并把反腐败作为合署办公的首要任务。2007年5月，中央又批准成立国家预防腐败局。

1978年3月，五届全国人大第一次会议决定重新设置人民检察院。从1978年至1983年，全国县以上地方人民检察院全部设立，其经济检察和法纪检察主要承担着法定的反腐败职能。1989年8月12日，最高检决定将经济检察厅改为贪污贿赂检察厅，8月18日，全国检察机关首个反贪污贿赂犯罪工作局在广东省检察院成立。1995年11月，最高检设反贪污贿赂总局。

2014年6月，中共中央政治局召开会议，审议通过《党的纪律检查体制改革实施方案》，党的纪律检查体制改革启动。2014年11月，最高检调整职务犯罪侦查预防机构，将原反贪污贿赂总局、渎职侵权检察厅、职务犯罪预防厅整合，组建新的“反贪污贿赂总局”。

2016年1月，习近平总书记在十八届中央纪委六次全会上指出，“要坚持党对党风廉政建设和反腐败工作的统一领导，扩大监察范围，整合监察力量，健全国家监察组织架构，形成全面覆盖国家机关及其公务员的国家监察体系。”[15]2016年11月，中办印发《关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点方案》，揭开监察体制改革的序幕。2017年10月18日，中共十九大报告进一步明确要“深化国家监察体制改革，将试点工作在全国推开”。10月29日，中共中央办公厅印发《关于在全国各地推开国家监察体制改革试点方案》。“到2018年2月，四级检察院反贪、反渎和预防部门职能、机构及44151名检察人员全部按时完成转隶。”[14]

2018年3月11日和3月20日，第十三届全国人民代表大会第一次会议通过《宪法（修正案）》和《监察法》。2018年3月23日，国家监委正式揭牌，与中央纪委合署办公。至此，各级监委全部组建完成，一个統一、高效、权威的反腐败体制正式确立。

正是由于反腐败机构的建立和不断完善，反腐败犯罪立法得到及时有效地执行。

（三）坚持反腐败犯罪立法与腐败犯罪变化的统一

腐败犯罪的变化是促进我国腐败犯罪立法的内在动因。1979年刑法典只规定5个腐败犯罪罪名。其中贪污罪规定在侵犯财产罪中，受贿罪则规定在渎职罪中且法定最高刑明显偏轻。刑法实施后，伴随着改革开放，受贿犯罪的社会危害日益严重，对受贿犯罪惩治力度不足的问题日益突出。1982年3月，立法机关颁布的《关于严惩严重破坏经济的罪犯的决定》对受贿罪作出重大修改，即受贿罪比照贪污罪论处，“情节特别严重的，处无期徒刑或者死刑”。

随着以经济建设为中心和“对外开放、对内搞活”政策的确立，特别是1984年十二届三中全会通过《中共中央关于经济体制改革的决定》后，我国经济结构不断变化，随之经济领域腐败犯罪日益猖獗，原有的5个罪名显然不适应打击腐败犯罪的客观需要。鑒此，1988年1月21日，第六届全国人大常委会第二十四次会议通过《补充规定》，对贪污贿赂犯罪作出系统的修改。1997年立法机关全面修订刑法典时，又专门设立“贪污贿赂罪”专章，对腐败犯罪作出进一步的修改和完善。

步入新世纪后，我国政治、经济、文化、道德等各领域都发生巨大变化，腐败犯罪惩治面临严重挑战。立法机关又先后通过《刑法修正案（六）》《刑法修正案（七）》《刑法修正案（八）》《刑法修正案（九）》《刑法修正案（十一）》分别对涉及腐败犯罪问题作出修正，实现了腐败犯罪立法的与时俱进，发挥了腐败犯罪立法的保障法、后盾法的价值功能。

（四）坚持惩办从严与从宽的统一

在百年腐败犯罪立法中，我们党始终坚持惩办与宽大相结合和宽严相济的刑事政策。

在抗日战争期间和解放战争时期，我们党在腐败犯罪立法中在坚持从严的同时，就注意从宽的一面。如1939年《陕甘宁边区惩治贪污条例（草案）》第5条规定：“犯本条例之罪，于发觉前自首者，除依第六条之规定令其缴出所得财物外，得减轻或免除其刑。”1942年《晋冀鲁豫边区惩治贪污暂行办法》第6条规定：“凡第3条、第4条、第5条之未遂罪，按本刑减轻惩治之。”

解放后，1952年的《惩治贪污条例》第4条专门规定了十一种需要“从重或加重处刑”的情形，如贪赃枉法者、屡犯不改者、拒不坦白或阻止他人坦白者等。第5条规定有四种情形之一的，“得从轻或减轻处刑，或缓刑，或免刑予以行政处分”，如自动坦白、彻底坦白、真诚悔过、检举他人而立功的等。

1988年的《补充规定》专门规定，个人贪污、受贿数额在2千元以上不满5千元，“犯罪后自首、立功或者有悔改表现、积极退赃的，可以减轻处罚，或者免予刑事处罚”。“行贿人在被追诉前，主动交代行贿行为的，可以减轻处罚，或者免予刑事处罚”。1989年8月15日，“两高”联合发布《关于贪污、受贿、投机倒把等犯罪分子必须在限期内自首坦白的通告》，通告发布以后，腐败犯罪分子纷纷投案自首。据统计，“有36000多名贪污贿赂犯罪分子到检察机关投案自首，在已经被逮捕、判刑关押的人犯中，有9457人坦白交代了新的犯罪事实。在自首人员中，有县处级干部742人，司局级干部40人，省部级干部1人”[15]。

“97刑法”基本沿用1988年《补充规定》规定的从重、从轻情节。2015年《刑法修正案（九）》进一步扩大坦白从宽的适用范围。2018年《监察法》第31条规定，涉嫌职务犯罪的被调查人主动认罪认罚，有四种情形之一的，“监察机关经领导人员集体研究，并报上一级监察机关批准，可以在移送人民检察院时提出从宽处罚的建议”。2018年6月25日，河北省政协原副主席艾文礼携带赃款赃物主动到中央纪委国家监委投案，成为党的十九大后首个投案自首的省部级干部。经查证：艾收受他人贿赂6400余万元，犯罪数额特别巨大。这一犯罪金额本应当判处10年以上有期徒刑或无期徒刑，但鉴于其主动投案，如实供述自己的罪行，构成自首；真诚认罪、悔罪；积极主动退缴全部赃款赃物，最终依法对其减轻处罚，审判机关对被告人艾文礼以受贿罪判处有期徒刑8年，“体现了惩罚与教育相结合的法治原则”[16]。

（五）坚持反腐败犯罪立法与严格反腐败执法的统一

中央苏区时期，经调查中央政府总务厅干部左祥云在任职期间，勾结反动分子贪污公款，并盗窃公章企图逃跑等，犯有严重罪行。1934年2月13日，中华苏维埃共和国临时最高法庭在中央大礼堂开庭，1934年2月18日左祥云被执行枪决。[2]

抗日战争时期，肖玉壁案是因贪污被查处的典型案例之一。肖战功赫赫，曾任陕甘宁边区某区主席、贸易局副局长。他在任税务分局局长期间，利用职权贪污、挪用公款，被边区政府依法判处死刑。他不服，写信向毛泽东求情。毛泽东明确表示：“我完全拥护法院判决。”1941年底，肖玉壁被执行枪决。[17]

新中国建立后，毛泽东说：“应把反贪污、反浪费、反官僚主义的斗争看作如同镇压反革命的斗争一样的重要。”[18]1951年12月至1952年10月，党中央发动新中国第一次大规模的反腐败运动，即“三反”运动。在“三反”运动中，“判处刑事处分的38402人，占已处理部分的3.6%。其中机关管制的17175人，占判处刑事处分的44.7%；劳动改造的11165人，占29.1%；判处有期徒刑的9942人，占25.9%；判处无期徒刑的67人，占0.17%；经中央和大行政区批准判处死刑的42人（内有杀人犯5人），死刑缓刑9人，共计51人，占0.14%。”[19]河北省天津地委前任书记刘青山、现任书记兼专员张子善因贪污腐败被判处死刑。

1980年“79刑法”实施，当年广东海丰县委书记王仲腐败案发。王仲自1979年下半年到1981年8月，贪污、受贿总金额达6.9万元。1983年1月17日，王仲被依法判处死刑，王仲案也被称为中国“改革开放反腐第一案”[20]。2000年3月8日，江西省原副省长胡长清被依法执行死刑，成为新中国第一个因腐败被判处死刑的副省级干部。2000年7月31日，曾任第九届全国人大常委会副委员长的成克杰，以受贿罪被判处死刑，成为新中国第一个因腐败被枪毙的“副国级”领导干部。

十八大以后，我国反腐力度进一步加大。2013年至2017年有100名省部级以上高官因腐败被审判机关判处刑罚。[21]2015年6月11日，原中共中央政治局常委周永康被判处无期徒刑，成为我们党执政后因腐败受到法律制裁的第一个“正国级”官员。《刑法修正案（九）》增设终身监禁刑后，截至2022年已有21名被告人因“贪贿数额特别巨大、犯罪情节特别严重、社会影响特别恶劣、给国家和人民利益造成特别重大损失”而被判处终身监禁。2021年1月5日，经最高人民法院核准，中国华融资产管理股份有限公司原党委书记、董事长赖小民因受贿罪、贪污罪、重婚罪被执行死刑。赖犯利用职务上便利，为他人谋取不正当利益，索取、非法收受他人财物，共计折合人民币17.88亿余元，并利用职务上的便利，贪污公共财物共计人民币2513万余元。赖犯成为新中国成立以来被查办的中管干部中犯罪金额最大的腐败分子。

三、未来反腐败犯罪立法的完善对策

建党百年来，特别是改革开放以来，我国腐败犯罪立法已经过多次修改，腐败犯罪范围不断扩大。但总体而言，仍存在“厉而不严”的特点，即腐敗犯罪刑罚严厉，重刑多（不仅保留死刑，还设有终身监禁刑）、轻刑少；腐败犯罪法网宽疏，入罪条件严格，大量腐败行为难以定罪处罚。党的二十大报告强调：“腐败是危害党的生命力和战斗力的最大毒瘤，反腐败是最彻底的自我革命。……深化标本兼治，推进反腐败国家立法”。鉴此，笔者提出以下建议，供立法和执法机关参考。

（一）增设新罪名，扩大腐败犯罪对象范围，严密刑事法网

当前，腐败犯罪中主要是贿赂犯罪案件，而受贿罪、行贿罪的犯罪构成都存在条件过严的问题，如受贿罪必须要“为他人谋取利益”，所有的行贿罪必须是“为谋取不正当利益”，从而导致危害日益严重的收受“礼金”行为难以入罪，即便“两高”有条件地将其纳入刑事惩罚的范围，①也引发学者的诸多批评。[22]党的十八大以来查处的腐败案件昭示：“家族腐败”“亲缘腐败”现象十分严重。一些公职人员的亲属，利用官员的职权便利，建立“官商勾结”“钱权交易”和不当利益输送网络。虽然《刑法修正案（七）》增设利用影响力受贿罪，但现行刑法仍没有将全部利益冲突行为纳入刑事惩罚的范围，“我国公职刑法罪名体系存在难以规制利益冲突型腐败的结构性障碍”[23]。而“利益冲突罪的立法具有独特的抑止腐败作用，促进了刑法功能的转变，是将积极治理主义理念引入反腐立法体系的标志”[24]。

笔者建议，修改现行罪名，增设新罪名，扩大腐败犯罪对象范围；扩大利用影响力受贿罪的犯罪主体；增设外国公职人员、国际公共组织官员受贿罪等。[4]

（二）加强反腐败犯罪立法与《监察法》的衔接，化解立法之间的矛盾

如何加强反腐败国家立法与其它法律的衔接，化解立法与立法之间的矛盾，对于科学立法、严格司法都具有重要意义。目前如何加强《监察法》与《刑法》的衔接至关重要。《监察法》与《刑法》存在着以下几方面的矛盾：（1）《监察法》中公职人员范围和《刑法》中国家工作人员的主体不同。《监察法》第15条规定和《刑法》第93条规定存在差异和不一致。（2）《监察法》中的监察人员与《刑法》中司法人员不同。监察机关不是司法机关，监察人员不是司法人员，但监察机关可以采取多种调查措施。虽然职务犯罪调查不是侦查，但监察机关事实上承担着原来职务犯罪侦查的职能。监察人员在职务犯罪调查中刑讯逼供、暴力取证、徇私枉法的，不能适用刑讯逼供罪、暴力逼取证罪和徇私枉法罪。（3）认罪认罚条件不同。职务犯罪调查阶段适用认罪认罚从宽条件，不论是实体条件还是程序条件，都比普通犯罪更加严格。[25]（4）刑事辩护制度不同。普通刑事案件在侦查阶段，律师就可以接受委托会见犯罪嫌疑人，提出无罪、罪轻或从轻辩护的意见，而职务犯罪案件在监察调查期间，刑事辩护律师不能介入。

《监察法》与《刑法》《刑事诉讼法》之间的矛盾直接影响对腐败犯罪的惩处。如《刑法》与《监察法》职务犯罪主体范围不同直接影响《监察法》的有效实施，具体表现在：监察机关和监察人员实施的职务犯罪行为得不到追诉；原“国家工作人员”和监察人员以外的其他“公职人员”实施的职务犯罪行为得不到追诉。[26]《监察法》关于职务犯罪认罪认罚的规定，限制了职务犯罪认罪认罚的适用。鉴此，笔者认为：（1）及时修改《刑法》第93条规定，统一国家工作人员和公职人员的范围。在立法未作修改前，司法机关应当恪守罪刑法定原则，不得擅自扩大或限制《刑法》关于犯罪主体的相关规定。（2）对不符合《监察法》认罪认罚的条件，但在审查起诉或审判阶段符合《刑事诉讼法》认罪认罚条件的职务犯罪案件，适用《刑事诉讼法》认罪认罚的规定。（3）修改《监察法》或《刑事诉讼法》，明确监察调查案件，被调查人有委托律师行使辩护的权利。[27]

（三）加强反腐败犯罪立法与党内法规的衔接，实现纪法统一

党纪与法律都是从严治党、反腐倡廉的重要依据和保证。目前，“党内法规与国家法律之间仍然存在着诸多不协调、不衔接和不一致的情形，亟需予以妥善处理”[28]。从反腐败领域来看，当前纪法衔接特别应当重视严重违纪行为的犯罪化问题。如前述的利益冲突问题，改革开放四十年来先后颁布过数十项针对利益冲突问题的规范性文件，②但一直没有将其纳入刑法调整的范围。只有将那些情节严重的利益冲突行为纳入犯罪惩治范围，才能有效地遏制利益冲突行为的不断发生。

（四）加强反腐败犯罪执法，保证腐败犯罪立法的现实化

“徒法不足以自行”，法律的生命力在于执行。再多再好的制度如不能有效地执行也是徒具空文。只有严格执法，才能使科学的腐败犯罪立法产生良好的法律效果。2016年启动的纪检监察体制改革旨在整合反腐败资源力量，促进我国反腐败工作的法治化，提高反腐败力度，我国党风廉政建设和反腐败斗争因而取得了举世瞩目的历史性成就。但我们同时也应该看到，在近年的反腐败斗争中，存在着腐败案件查处多，但腐败犯罪查处率不高，纪检监察机关移送检察机关审查起诉的腐败犯罪案件比例低。2018年至2020年的三年间，纪检监察机关立案187.5万件，作出党纪政纪处分181.2万人，但移送司法机关处理的只有5.5万人，仅占党纪政纪处分人数的3%。其次，腐败犯罪在整个刑事犯罪中的比例不断下降。从刑事审判看，贪贿犯罪在整个刑事犯罪中的比例也在不断下降，2018至2020年全国审判机关审结的贪贿案件总量只占当年一审审结数2.02%。而该比例在十八大之前一般在3%左右，查办案件多的年份甚至超过5%，少的也有2.86%（2009年）。腐败犯罪入罪比例下降的主要原因是以纪代法，将一些涉嫌腐败犯罪的案件，仅作党纪政务处理，即将监督执纪“四种形态”中的第四种形态转化为第三种形态，由“严重违纪涉嫌违法立案审查”，转化为“党纪重处分、重大职务调整”。“‘四转三形态畸宽，导致本应该被依法判处刑罚的被调查人转化为仅受纪律处分，这不仅会给‘纪法衔接带来严重阻碍，也违反《刑法》中‘罪责刑相适应等基本原则，会对我国法治建设带来巨大冲击”[29]。所以，纪检监察机关、司法机关要进一步加强反腐败犯罪执法、司法，不断提高腐败犯罪的入罪率。在查办腐败犯罪案件中，注意防止“压案不办”“以纪代法”现象。凡涉嫌职务犯罪的，纪检监察机关调查终结后，一律移送检察机关审查起诉。对有案不办、有罪不究的纪检监察人员和司法人员要严肃依法追究法律责任。

全面从严治党是实现新时代党的自我革命的根本要求。制度治党、依规治党是我们党全面从严治党的治本之策。党推进自我革命的重要内容之一，就是持续开展反腐败斗争，坚持惩治腐败无禁区、全覆盖、零容忍。“当前，反腐败斗争取得压倒性胜利并全面巩固，但形势依然严峻复杂，铲除腐败滋生土壤任务依然艰巨。”[30]党的二十大报告专门对“完善党的自我革命制度规范体系”作出了重要部署，并强调“推进反腐败国家立法”。因此，加强反腐败犯罪立法是全面从严治党和开展反腐败斗争的重要举措，任重而道远。

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责任编校   王学青

One Hundred Years of Legislation Against Corruption Crimes by

the Communist Party of China：History， Enlightenment

and Prospects

ZHANG Zhaosong（Law School， Zhejiang University of Technology， Hangzhou 310023， Zhejiang， China）

Abstract： In the past hundred years since the founding of the Party， legislation against corruption crimes has experienced a process of development from mere simple scratches to a detailed massive creation， and has formed a relatively scientific and perfect legislation system. Anti-corruption legislation in one hundred years reveals the necessity of adherence to the unity of anti-corruption in accordance with the law and in accordance with rules， the unity of criminal legislation against corruption and anti-corruption institution building， the unity of legislation in pace with corruption situation， the unity of severeness and tolerance in making punishments， and the unity of the anti-corruption criminal legislation and law enforcement. With the development of time， various forms of corruption emerge endlessly， and emphasis for future efforts would be put on adding new charges， expanding the targets of corruption crime， and tightening the criminal law net； on strengthening the connection between corruption crime legislation and the Supervision Law to resolve legislative contradictions； on strengthening the connection between legislation and Party rules and disciplines to realize the unification of discipline and law； on strengthening law enforcement to ensure the substantiation of corruption crime legislation.

Key words： anti-corruption legislation； the century of Party history； criminal legislation； anti-corruption institutions； anti-corruption law enforcement

收稿日期： 2023-03-23

基金項目： 国家社会科学基金项目（16BFX078）；浙江省高校重大人文社科攻关计划项目（2021QN051）

作者简介： 张兆松（1962— ），男，浙江金华人，浙江工业大学法学院教授。