一体化国家战略体系和能力的架构、构成与构建（下）

严剑峰

上海财经大学国防经济研究中心

（接上期）

三、一体化国家战略体系和能力的构成

1. 一体化的国家战略体系

对于一个国家来说，要实现的目标是多元的，但是最基本的目标无外乎“民富国强”或“富国强军”，即发展和安全两大主题。这里所说的发展，指社会的高质量全面发展，涉及政治、经济、科技、文化、生态、教育与人才等众多领域；安全，指国家的总体安全，也涉及政治、经济、科技、文化、国防与军事、生态与生物、粮食与能源、网络与信息、太空与海洋、外交与海外利益等众多领域。因此，为了实现总体战略目标，必须制定不同领域的战略，这些战略相互交叠、相互支撑、相互协同，形成一个完整的战略体系，共同推动国家总体战略目标的实现。

从时间维度来看，战略可以分为长期、中期、近期战略。中国共产党的长期目标就是“团结带领全国各族人民全面建成社会主义现代化强国、实现第二个百年奋斗目标，以中国式现代化全面推进中华民族伟大复兴”。为了实现“全面建成社会主义现代化强国，总的战略安排是分两步走：从二〇二〇年到二〇三五年基本实现社会主义现代化；从二〇三五年到本世纪中叶把我国建成富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国。”这就是把战略目标分为长期目标、中期目标和近期目标。可见，从时序上看，战略必须保持任务的阶段性、目标的一致性、工作的持续性，形成战略序列，保持战略定力，久久为功。一旦某一领域的战略制定完成，为了推动战略的实现，还必须把这一战略自上而下、由远及近、由粗及细地递进分解，转化为有关部门可以实现的规划、计划、项目，并给予预算支持，以保证战略落到实处。

从战略空间来看战略体系和战略布局问题，就包括陆海空天电网认知等场域，而陆上和海上空间又分东西南北中等，因此，还必须“完善国家安全力量布局，构建全域联动、立体高效的国家安全防护体系。”

战略的制定与实施就是要实现“横向到边、纵向到底、时序相接”的全领域、全时段、全过程覆盖，实现各种战略的协同与对接，最终形成一体化的国家战略体系；战略协同是战略体系的基本要求，没有协同的战略体系就是“一盘散沙”，正是通过战略间的协同作用，实现战略实施效果的倍增效应或乘法效应。国家战略体系的一体化，就是国家层面将各种相互关联的国家战略整合形成有机整体的过程。

2. 一体化的国家战略能力

战略是环境、目标和行动的统一体。因此，战略能力就是一个组织采取一定的行动，综合运用内外部环境中的资源和力量，以达成战略目标、获取战略主动的能力。从战略能力的生成过程来看，战略能力首先包括资源与力量的建设与培育能力、动员能力和组织运用能力；任何组织都存在于一定的环境之中，为了实现组织的稳定、生存和发展，就必然会存在组织内部或组织之间的竞争或对抗，这也是中央多次提及并强调“伟大斗争”“斗争精神”“斗争本领”的缘故。“战略”是解决“做什么”和“怎么做”的问题，而“能力”则解决“能不能做好”“怎么才能做好”的问题。从战略管理的全过程来看，要经历战略筹划、战略实施、战略评估、战略调整等几个阶段，各个阶段所需的能力可以分别称之为战略筹划能力、战略实施能力、战略评估能力、战略调整能力，与战略实施相关的还必须具备战略支撑能力。当然，不同的战略有不同的目标，不同的目标就要有不同的资源和力量支撑，以及相应的实现战略目标的战略能力。从不同的国家战略目标来看，一个国家的战略能力又包括保持社会安定团结的能力、经济社会持续稳定发展的能力、维护国家安全和利益的能力等，其中稳定与安全是基础，而发展又为稳定和安全提供物质基础，所以在平时的发展中，也要照顾到国家安全的需求，一体化谋划、建设与运用。

在这所有的能力中，一个国家的科技创新能力是最为重要的基础能力，因为无论是发展还是安全，涉及国家发展与安全的所有核心领域，几乎都必须依靠科技创新作为基础性的保障。一个缺乏科技创新能力的国家，将在长期的国际竞争中败下阵来。科技创新能力又依赖于人才和教育，所以，在党的二十大报告中，习近平总书记指出“教育、科技、人才是全面建设社会主义现代化国家的基础性、战略性支撑。必须坚持科技是第一生产力、人才是第一资源、创新是第一动力，深入实施科教兴国战略、人才强国战略、创新驱动发展战略，开辟发展新领域新赛道，不断塑造发展新动能新优势。”此外，组织动员能力则是一个国家的核心战略能力。任何组织的发展都不可能是一帆风顺的，会经常碰到各种各样的困难，甚至是危及组织存亡的风险与挑战，此时的组织就必须要有一个坚强的领导核心，以动员组织的内外部资源和力量来化解和消除前进过程中的各种风险与挑战，实现组织的战略目标。对于国家而言，无论是平时的建设，还是应对各种风险挑战、应急应战，组织动员能力都是调动各种资源和力量实现国家战略目标的根本性手段，是战略实施的根本性保证。为此，我们必须坚持党的全面领导和党中央集中统一领导，确保党总揽全局、协调各方的坚强领导核心地位，完善高效权威的国家发展与安全的领导体制，构建一体化国家战略体系的组织保障体系，强化国家发展与安全工作的协调机制，厘顺党政、军政、军地、军民之间的关系，做到“两个坚持”“两个维护”，通过党的坚强领导和组织动员把国家强盛的伟力转变为应对各种风险挑战的能力。我国伟大的抗疫斗争就充分显示了这种集中统一领导和强大组织动员能力的重要性。

3. 一体化国家战略体系与能力的组织保障

战略不会自动产生，也不会自动实现。战略一定是组织的战略，依靠组织制定、实施并不断加以评估矫正和调整。没有组织体系的依托，战略就只能是没有躯壳的“灵魂”和没有根基的“空中楼阁”。为了制定、监督、实施国家战略体系，必须有一定的组织体系作为保障。与国家战略制定、实施有关的组织体系可以分为战略制定层、战略执行层和战略支撑层。

战略制定层。我国已于2014 年1 月决定设立国家安全委员会，作为中共中央关于国家安全工作的决策和议事协调机构，统筹协调涉及国家安全的重大事项和重要工作。但是随着国家安全利益的不断拓展，我国安全面临的现实和潜在威胁不断增多，国家安全涉及的领域越来越宽，内容越来越多、越来越专业，国家安全形势也越来越复杂，由单一的国家安全委员会将很难应对这种复杂的局面。随着国家安全的内涵和外延的深刻变化，维护国家安全的力量构成和协调机构也应随之变化，因此，建议国家根据战略所涉及的领域，把原来的国家安全委员会改名为“国家发展与安全委员会”，统筹协调重要领域的发展与安全问题，并在国家发展与安全委员会下面设立负责各个不同领域发展与安全的分委员会，其成员来自中共中央委员会委员、国务院有关部委、中央军委下属机构；各个发展与安全分委员会作为中央关于某个领域发展与安全工作与事项的决策和议事协调机构，统筹协调本领域发展与安全重大事项和重要工作，并对国家发展与安全委员会负责。在国家安全委员会成立之前的反恐领导小组、中央外事领导小组其实也就相当于现在各自领域发展与安全分委员会的雏形。而国家发展与安全委员会负责国家整体的、跨域的重大国家发展与安全事务，起草总体国家发展与安全战略。以各个领域的发展与安全分战略支持国家总体发展与安全战略，以各个分领域的发展与安全分委员会支撑整个国家发展与安全委员会的目标与行动。

战略执行层。“一分部署，九分落实”。再好的战略也必须通过实施才能变为现实。国家战略的执行层主要成员就是国务院下属各部委和中央军委下属各军种总部及其他机构。他们既是战略制定层各个分委员会的成员单位，也是某个方面或领域战略执行的主要单位，通过他们的规划、计划、项目和预算，使得国家战略转化为可执行、可实施的具体行动方案和年度预算，保证国家战略一步步变成现实。

战略支撑层。战略的实现需要借助一定的力量体系，这种力量体系包括为实现战略目标所依赖的各种力量和资源基础。这些资源和力量既包括国家所有的各种战略咨询与研究机构、国家实验室、大学及其附属研究机构、各级行政事业单位、军队与公安等机构，也包括其他的社会经济基础、资源环境基础、公共基础设施、国际友好力量等，如市场上的高新技术企业、研究机构、咨询机构、社会安保力量等。这些实体为国家战略的实施提供力量和资源的支撑。前面的一类实体机构，可以直接利用行政指令的方式调用，是国家战略力量最重要的支柱；后一类资源与实体则可以通过法律、市场、征召等方式加以动员。战略支撑力量既是平时发展的动力和基础，也是应对各种风险挑战、应急应战、保证国家安全的依托。

4. 实现一体化国家战略的资源与手段

国家战略目标的实现，必须依托于一定的资源和力量，这些资源和力量就构成了一国“硬实力”的基础。资源表现为人、财、物、知识、信息等，力量则具体表现为人财物的组合，是组织化的资源，是具体的个人或组织，其规模大小不同，组织化程度也有所不同。国家实验室、高校、国有企业、军队、公安、国家行政系统、战略物资储备系统都是高度组织化的战略力量。国家运用自己所拥有的资源与力量达成战略目标的能力就构成了一个国家的“软实力”，包含了组织动员能力、国家意志、民族凝聚力和民众的爱国主义精神等。对于一个国家而言，最重要的资源包括自然资源、人才资源、科技资源、信息与情报资源、国防资源与战略物资储备等；最重要的力量包括党政军的组织力量、国家安全防卫力量、战略性科技创新力量等。这些资源和力量既是下一轮战略目标制定的逻辑起点，也是上一轮战略实施、培育建设的结果。

国家无论是实现发展目标，还是实现安全目标，都要借助一定的手段。发展是财富创造和积累的过程，而安全是对发展成果、人民生命财产和国家利益的保护和守卫。发展要充分调动全体人民的积极性，成果也由创造者本人及全体国民所享有，所以必须借助市场的力量来调动千百万劳动者的积极性；安全则具有明显的公共品特性，主要由政府通过国家再分配手段进行提供，主要表现为国家预算分配形式，因此必须实现战略—规划—计划—项目—预算之间的贯通。计划和市场是培育和动员国家战略资源和能力的基本手段，也是国家组织动员能力的基本手段。无论是市场的手段还是计划的手段，都需要一定的法律法规、政策制度作为保障。

四、一体化国家战略与能力体系的构建

构建一体化国家战略和能力体系就是要实现国家总体发展与安全战略和各个分领域发展与安全战略的贯通，实现战略—规划—计划—项目的贯通，实现决策层—执行层—支撑层的贯通，实现战略—力量—资源的贯通。为此，必须重视国家发展与安全战略体系的制定与衔接，重视战略—规划—计划—项目的衔接，重视党和国家战略管理组织体系的建设与完善，重视国家战略资源与力量的建设和积累，特别是要重视科技创新能力和国家组织动员能力建设。(完)