健全预算定额标准体系 助力自然资源调查监测

高永臻，栾 鹏，李兴武

(中国自然资源经济研究院，北京 101149)

按照生态文明建设总体目标要求，开展自然资源调查监测，查清各类资源的分布、范围、面积、权属性质等底数和变化情况，开展科学分析和客观评价，既是自然资源管理部门的职责所在，也是自然资源管理的重要基础性工作。项目支出定额标准体系建设是部门预算管理改革的重要内容，也是实施全面规范透明、标准科学的预算制度的基础支撑。预算定额标准在项目预算编制、预算评审、资金分配、预算执行、内部控制、绩效评价工作中发挥着重要作用。预算定额标准的合理与否能够直接促进或阻碍行业发展和事业目标实现，影响项目实施效果和财政资金使用效益。加快推进自然资源调查项目预算定额标准体系建设，既是提高财政资金配置效率的现实需要，也是更好服务自然资源管理和生态文明建设的必然要求。

1 预算定额标准体系

预算定额标准是连接项目工作任务与经费支出的纽带，是基于工作手段中的人员配备、设备配备、材料消耗和劳动定额等技术因素和人员劳动报酬、材料价格、固定资产折旧年限等经济因素的一种价值计量标准，具体表现为价格，是衡量项目经费与项目任务是否匹配、平衡与合理的尺子。标准水平的合理与否直接影响项目承担单位消耗能否得到合理补偿，直接影响市场主体的投资积极性和项目承担单位积极性，从而影响工作任务目标的实现。

从项目支出定额标准的内涵角度来说，包括技术内涵和经济内涵。技术内涵，就是定额标准需要适应自然资源调查生产组织形式、生产技术水平，满足不同工作领域需要和各工作手段不同技术条件、工作精度的要求；经济内涵，就是预算标准需要满足财政需要，契合政府支出经济分类科目的支出范围和合理的成本费用构成要求。从项目支出标准的外延角度来说，包括规范的项目文本和量化的支出标准。项目文本在框架结构、支出内容、文本格式等方面要统一，文本中要明确项目立项依据、实施方案、项目支出明细等内容。除传统意义上的支出定额、预算标准外，将财政资金分配规范及方法等也纳入支出标准范畴。

预算标准体系建设是深化预算管理改革，实现项目支出标准化的重要抓手。从2000年部门预算改革开始，为提高预算分配的公平性和合理性，我国实行“基本支出+项目支出”的管理模式。基本支出主要是保障机关事业单位正常运转而发生的支出，项目支出是为完成特定的工作任务或事业发展目标而发生的支出。简单地说，基本支出是“养人”的费用，项目支出是“做事”的费用。基本支出实行定员定额管理，支出范围和额度具有一定刚性。项目支出是计划性支出，一般实行“以收定支”。

按照财政部《中央本级项目支出定额标准系统建设实施方案》，项目支出定额标准分为财政部标准和部门内部标准。财政部标准分为通用定额标准和专用定额标准。通用定额标准是指适用于所有或大多数部门的、共性的项目定额标准，具有普遍适用性，主要由财政部负责编制；专用定额标准是指适用于特定部门、专项资金或专项业务项目，由部门负责编制。部门内部标准由部门负责编制(见图1)。

鉴于自然资源调查监测项目资金均是以项目形式安排的中央部门预算，文章主要讨论项目支出预算定额标准。

图1 中央本级项目定额标准体系

2 自然资源调查工作内容

要建立某一领域定额标准体系，制定相应工作预算标准，首先应弄清楚该领域主要工作内容。

自然资源调查是国家公益性、基础性工作，涉及面广、涵盖领域宽、服务对象多、标准要求高，体系庞大且复杂，是一项系统工程。自然资源分类是自然资源管理的基础，是开展调查监测工作的前提。自然资源管理部门和研究学者各有不同分类方法。从管理部门角度来看，《自然资源调查监测体系构建总体方案》(自然资发〔2020〕15号)中，采用以立体空间位置为基本纽带的分层分类方法，将自然资源划分为地表基质层、地表覆盖层、管理层，地表基质层下设地下资源层。根据以上进一步细化为土地、矿产、森林、草原、水、湿地、海域海岛七类资源。从学者研究角度来看，葛良胜等按照自然资源的空间属性，将陆域自然资源划分为地下空间、地表空间、底层空间和管理空间。再根据各资源层所赋存的资源对象分为不同的实体类型：地下空间、矿产、浅表地质层、土地、水、森林、草和湿地。综合以上两种分类方法，形成基于自然资源管理角度的分类(其中，阳光、空气、风等其他自然资源暂不列入)，如图2所示。

图2 自然资源分类

3 自然资源调查预算定额标准现状和问题

3.1 预算定额标准现状

按照国家和财政部预算定额标准体系建设要求，原国土资源部、国家海洋局和国家测绘地理信息局一直重视预算定额标准的研制和管理。经过多年的不懈努力，形成了一批有突破和创新的预算定额标准，直接或间接应用于项目管理，为部门项目预算编制和预算管理提供了基础支撑，为土地调查、地质矿产调查、测绘生产预算资金申报提供了保障(见表1)。

表1 自然资源调查预算定额标准现状(已发布)

除以上已发布预算定额标准外，原国土资源部制定了《国土资源调查预算标准(土地调查部分)》、原国家海洋局制定了《海洋调查预算标准》，虽未正式发布，但也已经在部门内部使用，在部门项目预算管理中发挥了积极作用。

3.2 存在的问题

上述系列预算定额标准发布使用或内部试用以来，对自然资源调查项目预算管理和保障项目顺利实施发挥了重要作用，但是还存在一些问题。

第一，预算定额标准体系尚不健全。按照财政部预算定额标准体系建设最新要求和自然资源调查监测体系构建总体方案，目前的预算定额标准覆盖了大部分业务范围，能够满足基本履职和项目支出预算管理的需要，但是仍未实现财政资金安排项目的全覆盖，仍然存在标准短缺情况。一是从预算管理阶段看，只有预算标准，尚无概算标准；二是从调查监测业务范围看，森林、草原、水、湿地、海洋、油气地质调查等工作领域尚无正式发布的预算标准；三是从自然资源调查管理范围看，信息化(数据库)建设、科学(对策)研究业务尚无预算标准。

第二，预算标准的动态修订更新不够及时。预算标准的时效性非常强，需要随着社会经济发展、技术进步、财政体制改革和自然资源管理内容变化，其水平和结构也应随之进行动态调整，如测绘生产定额标准已经十多年未修订。

第三，预算定额标准管理环节的衔接还不够紧密。一是在定额标准的“管”“用”“定”还一定程度上存在缺乏统一领导、统一规划、统一认识、统一思路现象；二是标准宣贯力度还不够，广大标准使用单位自觉维护预算标准的热情不高；三是与预算标准使用过程中密切相关的预算管理制度还不健全；四是预算标准研究还缺乏相应的力量支撑。

4 自然资源调查预算定额标准体系框架设计

自然资源调查预算定额标准体系建设是一项艰巨的、复杂的、长期性的工作。通过上述对预算定额体系内涵、自然资源调查定额标准现状和问题的研究分析，可以认为，需要在建立健全预算定额行政管理体系的基础上，研究制定统一规范的项目文本格式；需要根据社会经济发展和调查监测工作技术规范要求变化制修订基础定额；需要研究制定涵盖不同资源类型的一系列项目支出预算标准；需要建立预动态调整机制，对预算定额标准进行及时调整。

自然资源调查项目支出定额标准体系是由各类标准组成的相互联系、相互补充的有机整体。在梳理分析研究项目支出定额标准体系建设要求基础上，遵循自然资源调查业务工作特点和规律，预算定额标准体系框架如图3所示。

总体上来说，自然资源项目支出预算定额体系主要内容包括：预算定额管理体系、预算标准体系、预算定额标准管理信息系统。

第一，自然资源调查预算定额标准体系要以管理体系业务平台建设为前提。这是在当前市场经济条件下，为更好开展预算定额管理工作需要着重解决的问题。管理体系又包含管理体制、组织体系、制度体系、人才队伍建设四个方面内容。在这一业务管理平台上进行预算定额标准的制定、修改、发布、使用。

第二，建立健全自然资源调查监测预算标准体系。其任务是在当前已有基础上，研制补充完善包含不同类型自然资源调查监测工作、不同技术条件、工作精度合乎技术规范技术标准要求的一系列预算定额标准。按照前述自然资源分类和调查工作内容，预算标准体系应包括地下空间、区域地质调查、矿产地质调查、土地资源调查、森林资源调查、草原资源调查、水资源调查、湿地资源调查、海洋(海域海岛)资源调查、技术研究与综合研究等在内的预算定额标准。其中，地下空间、地质、土地、矿产、海洋和林草湿地等资源调查监测按资源门类、工作手段制定预算标准，技术研究与综合研究主要是制定费用定额标准。需要说明的是，数据建设预算定额标准财政部已有通用预算标准，自然资源调查监测数据分析评价、成果及应用预算标准归入“技术研究与综合研究”，以费用定额标准的形式呈现。

第三，建立预算定额标准信息系统，为基础数据的采集、定额标准的研制提供业务管理平台。并且随着社会经济发展和技术水平的提高、各类调查技术规范和要求的更新，将对调查监测生产组织方式和工作效率产生影响，继而直接对预算标准的内容和水平产生影响，需要借助定额管理平台对预算标准进行跟踪评估和动态调整，以适应社会经济发展和保障自然资源调查监测工作的顺利开展。

图3 自然资源调查预算定额标准体系框架