浅析村镇银行设立原因及存在的问题——基于主发起人角度

陈思桦

(河南财经政法大学 金融学院，河南 郑州 450046)

1 引言

村镇银行是农村金融改革的产物，是支持农村金融发展的有益探索。以大型国有银行、城市商业银行、农村商业银行、外资银行为代表的主发起人出于经济利益和社会效益，设立村镇银行，积极响应国家的宏观政策。这使得村镇银行的数量不断增加，截至2021年年末，其数量已达到1649家，分布范围较广，县域覆盖率日益提高，显然已成为金融助力乡村振兴的重要力量。村镇银行设立实行独具特色的主发起人制度，有利于主发起人监督管理村镇银行，在多方面对村镇银行给予必要的支持。村镇银行的设立一定程度上解决了农村地区金融机构覆盖率低的问题，促进了农村投资多样化和信贷业务的发展。

2 村镇银行设立的原因

2.1 村镇银行设立的理论依据

2.1.1 普惠金融

普惠金融体系的基本含义是能有效、全方位地为社会所有阶层和群体提供服务的金融体系。现阶段金融发展并没有实现对社会阶层的全覆盖，例如理财等定制化金融服务是针对有较高储蓄的高净值社会群体。社会发展与金融发展相互作用，共同发展。普惠金融概念的提出和发展旨在让金融服务覆盖到全社会各个阶层，充分寻找潜在的下沉金融市场，满足中小企业、农民、社会老弱病残等弱势群体的合理金融需求，确保民众享有现代、安全、便捷的金融服务，传递现代金融服务理念，刺激经济发展。普惠金融符合“公平发展”的理念，致力于缩小贫富差距，促进和谐社会的发展。

近年来，普惠金融与乡村振兴相结合，更扎实地巩固了普惠金融的成就，也一定程度上解决了“三农”问题。中国人民银行、国家市场监管总局、银保监会、证监会印发的《金融标准化“十四五”发展规划》其中提到，有效推进普惠金融标准建设，包括推广“金融标准+乡村振兴”工作模式，以标准助推农村金融服务体系建设，为农村普惠金融体系的建设提供了规范化、标准化的参考依据。

2.1.2 不完全市场竞争理论

不完全市场竞争理论认为农村金融市场不是一个完全竞争的市场，现阶段的农村金融机构主要有农村商业银行、农村合作银行、农村信用合作社、中国邮政储蓄银行等。村镇银行的设立有利于打破农村区域金融机构垄断竞争的局面，推动农村金融市场向完全竞争的市场发展，推动市场良性竞争。同时，在数字化快速发展的今天，不同农村金融机构主体加强数据共享等可以在一定程度上缓解农户和金融机构之间的信息不对称性，降低农村信贷风险，优化农村金融环境。

2.2 政策因素

政策是风向标。村镇银行是我国社会主义新农村建设和农村金融体制改革的产物，离不开国家政策的导向和支持作用。2006年为弥补农村地区金融机构的不足、完善农村金融基础服务体系，银监会(2018年合并为银保监会，下同)出台《关于调整放宽农村地区银行业金融机构准入政策更好支持社会主义新农村建设的若干意见》，开始在农村试点设立村镇银行。2007年1月银监会又先后发布了村镇银行审批组建的相关细则，为设立村镇银行提供了切实可行的制度保障和操作规范。同年，全国第一家村镇银行——四川仪陇惠民村镇银行成立，村镇银行从设想走向现实。2009年7月银监会出台了未来三年的总体工作安排，进一步完善了村镇银行的整体布局。2010—2011年是村镇银行全面推进的时期，2010年4月，为加快发展农村金融机构，银监会发布相关文件对于总体规划的细节进行了调整和说明。同年5月，国务院推动、鼓励和引导民间投资健康发展，允许民间资本兴办金融机构，扩大了村镇银行的资本来源。在强化监管、注意防范风险的前提下，放宽对金融机构的股比限制。鼓励民间资本发起或参与设立村镇银行金融机构，放宽村镇银行中法人银行最低出资比例的限制。2011—2018年村镇银行进入稳步发展时期。2011年7月25日，中国银监会在《关于调整村镇银行组建核准有关事项的通知》中，调整了组建村镇银行的核准方式，适应了新时代村镇银行的发展。为进一步促进村镇银行的健康发展，银监会对村镇银行的具体经营管理做出了进一步规范。2016年，进一步提升监管能力和服务农村金融事业的水平，对村镇银行的创新集约化、批量化、规模化等培育模式进行探索，鼓励符合条件的主发起人进行村镇银行的并购工作。2018年至今，村镇银行的发展进入管理改革的攻坚期。2018年1月银监会开始探索开展投资管理型的村镇银行管理模式，进行“多县一行”制村镇银行试点工作，进一步探索村镇银行的多种管理模式和发展模式。

从以上政策性文件可以看出，国家对于村镇银行的设立给予了高度的政策支持，并积极进行管理模式的探索。在国家宏观政策的引导下，大量国有制银行、农商行等作为主要发起行成立村镇银行，积极响应国家号召，建设社会主义新农村，不断完善农村金融基础设施。

2.3 基于主发起人经营角度

2.3.1 商业银行经营管理的原则

村镇银行作为一种新兴的农村金融机构，尽管其作用、规模、地位等具有特殊性，但其本质仍属于我国商业银行体系的一部分。作为商业银行的一种特殊类型，村镇银行仍以传统的“安全性”“流动性”“社会性”“盈利性”为其经营管理的目标。村镇银行大都在国家政策呼吁中应运而生，积极承担着“支农支小”的社会责任，是中央支持地方农业发展的有力举措。村镇银行同传统商业银行盈利模式相同，主要依靠存贷款利差获得利润。作为主发起人的大型国有制银行等出于跨区经营、扩大经营范围等原因组建一系列村镇银行，最终目的都是获得更多利润，实现可持续发展。

2.3.2 基于不同主发起人类型

(1)村镇银行的主发起人状况。村镇银行的主发起人主要有大型国有银行、大型股份制银行、政策性银行、城市商业银行、农村商业银行、外资银行等金融机构。图1显示了村镇银行主发起人的类型分布情况。通过调查显示(2021年的调查结果)，在38家主发起人共发起设立的856家村镇银行中，主发起人的平均持股比例为55.7%。下面基于以上几类主发起人类型阐述其发起设立村镇银行的原因。

图1 村镇银行主发起人类型分布

(2)大型国有银行。我国主要有六家大型国有银行，它们是综合性大型商业银行，业务类型丰富齐全、资金雄厚、经营状况良好。中国农业银行深耕农业领域，大力推动农业发展。2008年8月18日由中国农业银行作为主发起人设立的两家村镇银行在湖北省和内蒙古自治区同时开业，是我国首次由大型国有银行作为主发起人发起设立的村镇银行，拓宽了农行的“三农”金融服务渠道，有利于吸引更多大型国有银行发起设立村镇银行。大型国有银行设立村镇银行在注册资本方面有较大优势，其雄厚的资本为后续支持村镇银行的发展提供了可能。大型国有银行设立村镇银行有利于解决长期以来农村基层客户分散化与大型国有商业银行服务集中化的矛盾，降低服务“三农”的门槛，进一步拓宽“三农”服务的覆盖面。同时，大型国有银行也可以自身品牌优势和专业能力，在产品制定、服务理念、流动性、信息技术、人力资源管理方面提供有效的支持和指导。股份制银行自身特点与大型国有银行具有相似性，因此不在这里赘述。

(3)城市商业银行。城商行是中国银行业的重要组成和特殊群体，其前身是20世纪80年代设立的城市信用社，其主要作用是为中小企业提供金融服务，为地方经济搭桥铺路。[1]城商行更加注重农村金融市场的发展，其地方性金融机构的属性更熟悉地方产业发展优势，同时与地方财政有联系，便于开展农村金融服务，精准寻找有发展特色农业需求的农户，助力当地特色产业发展。

(4)农村商业银行。农村商业银行其前身为农村信用社，是辖内农民、农村工商户、企业法人和其他经济组织共同入股形成的股份制地方性金融机构。农村信用社要全部改制为农村商业银行。农村商业银行的主要业务范围为农村，和村镇银行“支农支小”的设立初衷相吻合，并且农村商业银行管理机制相对灵活、决策更加迅速有效，加之农村商业银行在农村信贷方面积累了一定的信息优势、人缘地缘优势等，组建村镇银行具有得天独厚的优势。组建的村镇银行也能延伸农村商业银行的地域服务范围、秉承“助农”初心，有利于农村金融业务的发展。[2]

(5)外资银行。外资银行设立村镇银行的主发起人中仅占比1%。随着中国金融逐步走向对外开放，外资银行对本国经济的推动作用不可忽视。

2007年第一家由内地主发起人设立的村镇银行设立后，同年12月第一家由外资银行——汇丰银行设立的村镇银行成立。汇丰银行的快速行动也使得花旗、渣打、澳大利亚等国银行纷纷加入其中。外资村镇银行如雨后春笋般涌现。外资银行大都具有较为成熟的内控合规理念和风险管理机制，经营理念较为成熟。其出资设立村镇银行主要有两方面原因：首先，为了增加在中国境内的网点数量，扩大网点覆盖率。监管机构往往对大城市开设网点都有着比较严格的程序和要求，而村镇银行的设立门槛较低，这使得外资银行选择村镇银行拓宽网点。其次，为了追随客户。外资银行对于村镇银行地点的选择大都集中在资金充裕的乡镇、大企业集中的地区，例如渣打银行在内蒙古和林格尔开设的村镇银行是奔着蒙牛集团去的。这些地区往往客户较多，信贷业务市场广阔。此外，外资银行看好中国广阔的农村金融市场，认为中国新农村建设中会涌现大量金融借贷需求，大规模特色农业的发展需要资金支持，这蕴藏着巨大的发展潜力。因此，外资银行为了开拓中国农村金融市场、满足自身多元化的经营需求，发展跨境金融业务，实现全球性资产有效配置，纷纷发起设立村镇银行。

3 村镇银行出现的问题——基于主发起人角度

3.1 村镇银行独立性较弱

在主发起人制度下，村镇银行受到主发起人的监管与支持。主发起人对村镇银行有较大的影响力和控制力。随着村镇银行设立数量的增加，主流的管理模式——管理部模式(指设立有10家以上新型农村金融机构的主发起人，通过内设专门管理部门对由其发起成立或实际经营管理的村镇银行进行相应的监督管理，并提供集约化的中后台服务)。一方面有利于主发起人批量设立村镇银行、降低经营成本、加强风险管控力度；另一方面村镇银行过于依赖后台服务，会削弱村镇银行的独立性，丧失独立存续的能力，最终可能会沦为主发起人的分支机构。[3]

3.2 其业务与农村商业银行存在交叉

农村商业银行和村镇银行均属于农村金融供给主体，其业务立足于限定区域尤其是县域农村，两者在业务范围等方面存在重合，可能会产生争抢客户资源等非理性竞争行为。同时，村镇银行设立时间较晚，知名度、信誉度、地域影响力较之村镇银行更低，吸储更难、资金来源成本更高、获利难度更大。如何实现农村商业银行和村镇银行的良性竞争是现阶段亟须考虑的问题。

3.3 不合理的内部股权结构

研究显示，主发起人持股比例与村镇银行脆弱性水平呈正U形关系，表明存在可使村镇银行脆弱性水平最小化的最优主发起人持股比例。[4]调查显示，村镇银行主发起人的平均持股比例高于50%，持股比例较高。股权过度分散，众多中小股东不同的利益需求可能会使村镇银行难以坚守其“支农支小”的初心，而且会弱化主发起人的风险兜底作用。股权过于集中，村镇银行的经营独立性等势必会受到削弱，主发起人与村镇银行呈现同质化趋势，缺乏自身特色的村镇银行将难以长期持续生存。

3.4 民间资本的介入加剧村镇银行内部风险

2010年5月国家出台文件鼓励民间资本发起或参与设立村镇银行、贷款公司、农村资金互助社等金融机构，放宽村镇银行或社区银行中法人银行最低出资比例的限制。民间资本是主发起人之外的有益的资本补充，但潜在地增加了其经营风险。近期河南等地村镇银行暴雷事件，严重损害了储户的利益。民间资本的介入会弱化主发起人的主要发起地位，通过复杂的股权操作等会加剧经营风险，违规的异地、非自营平台吸储行为本身就违反监管规定，加之村镇银行不健全的内控体系，潜在的流动性风险、法律风险随之加大。

4 建议

4.1 基于村镇银行

4.1.1 明确自身定位，坚守“支农支小”的初衷

村镇银行应该长期扎根基层，深耕农村金融市场，坚持“支农支小”的市场定位，加快金融产品的创新，培育和发展符合基层农村需求的金融产品，提高村镇银行内部人员的整体素质和服务意识，完善内部人才培养机制，密切联系农民，切实做到服务“三农”。第一家村镇银行仪陇惠民村镇银行专注培育更小、更专的信贷客户，与农商行产生客群差异、实现错位发展，强化服务“三农”的理念，始终坚守初心，不忘责任，获得了良好的经营效益。

4.1.2 不断建立健全内部控制体系

尽管村镇银行的规模较小，但作为正规的持牌金融机构，村镇银行仍应不断建立健全内部控制机制来控制风险，防止和减少损失。加强贷前审查和贷后监督，明确各部门、各级人员的职权和责任。

4.1.3 自觉接受主发起人的监管

村镇银行要强化自觉接受监督的意识，接受主发起人对于其经营管理的指导意见，不断改进相关工作，与主发起人共同发展。

4.2 基于主发起人

4.2.1 探索最优的持股比例

主发起人应避免股权过于分散和集中，探索最优的持股比例。在实际经营过程中可以审慎地引入民间资本来充实村镇银行的总资本，但需要注重防范风险，加强监督与指导，尽量避免交叉持股等非法行为架空主发起人的主要地位。

4.2.2 明确作为主发起人的责任与义务

主发起人要切实增强履职意愿和履职能力，加强对村镇银行的并表管理，设立或明确专门部门负责村镇银行相关工作，制定并及时完善对村镇银行的支持政策和中长期发展战略，指导其合规审慎经营，不断提高经营管理水平，牵头组织重大风险或问题机构处置工作。主发起人既要切实履行相关义务和责任，又要避免过度干预和“任其发展”，不断提高其管理水平。

4.2.3 加大宣传力度，提高村镇银行的知名度

村镇银行进入市场较晚，品牌度和认可度较低。而其主发起人的经营管理状况较好、品牌信誉度较高。因此，主发起人可以利用其品牌影响力，深入农村基层，向客户宣传村镇银行的知识，提高村镇银行和相关金融知识的普及度，介绍村镇银行的典型“支农支小”的事例，逐步消除大家对于村镇银行先入为主的错误认识，从源头上解决农户们的顾虑。

4.3 基于国家相关部门

4.3.1 完善相关的法律法规

国家相关部门要不断完善法律法规，健全社会法治体系。特别是随着金融科技的发展，各种创新的金融形式尚未得到有效的监管，某些打着法律“擦边球”的行为不断出现，带来了潜在的风险。要及时推进立法进程，制定规范性文件约束不合理的市场行为。

4.3.2 加强监管力度

地方监管部门应加大对主发起人履职的监管力度。相关监管部门应将推动主发起人切实规范履职作为村镇银行监管的重要切入点。引导村镇银行增强接受主发起人依法管理的主动意识。创新监管形式，实施差异化监管，针对村镇银行特点，制定差异化监管指标，推动其可持续发展。

4.3.3 加强政策扶持，优化金融环境

加强政策扶持力度，运用再贷款等金融工具支持村镇银行发展。优化金融机构考核制度，对在服务县域经济发展中发挥积极作用的村镇银行和其主发起人予以财政激励，对村镇银行发放的“支农支小”和重大项目工程贷款予以一定比例的财政贴息，增强村镇银行在贷款市场中的竞争力。[5]

5 结论

村镇银行现如今已进入管理改革的攻坚期，对于其经营管理中出现的问题应给予充分的重视，唯有适时的改革才能适应各种新的经济条件。例如，近期的河南村镇银行事件引发社会各界关注，令储户感到担心与不安，带来了一定程度上的金融风险和社会危机。探索村镇银行和主发起人之间的最优关系，发掘主发起人的最优持股比例，既充分尊重村镇银行的独立性，又能够突出主发起人对村镇银行进行引导和必要的监督作用，这或许是未来改革的重点。村镇银行的发展可以充分借鉴国内外经验，取其精华、去其糟粕，发展有中国特色的村镇银行制度。