公共危机治理背景下社会组织公信力建设的困境与路径

高克凡，赵辰光

(哈尔滨师范大学 管理学院，黑龙江 哈尔滨 150025)

一、问题的提出

2016年中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于改革社会组织管理制度促进社会组织健康有序发展的意见》，要求“充分发挥社会组织服务国家、服务社会、服务群众、服务行业的作用”。社会组织作为介于政府部门与私人部门之间的第三部门，横向跨越慈善、医疗、教育、宗教等多个领域，纵向延展于社会治理多个层级，在公共危机治理情景下，展现出社会资源动员、志愿服务提供、应急政策落实、社会协调等功能效用，对强化社会韧性、提升应急治理水平、保障社会公众利益具有重要意义。社会组织公信力是指在一定社会环境下基于社会组织管理生态，社会公众对其进行评价，并由此形成对社会组织的信任与支持程度。公信力作为社会组织的无形资产，是社会组织的核心竞争力所在，是组织赢得声誉、吸引志愿者、获取社会资助和财政支持以及实现组织终极目标的必要前提。[1](P40-42)公信力高的组织能够在参与公共危机治理过程中得到社会公众更多支持，助力社会组织效能发挥。但在社会组织参与危机治理过程中，诸如“郭美美事件”、“2020年湖北省红十字会‘莆田系’口罩事件”等一系列社会组织“公益低效”与“公益腐败”现象，极大降低了社会公众对社会的组织认同度，严重损害了社会组织的良好形象，使社会组织陷入信任危机，亟需品牌重塑。

针对社会组织公信力建设这一话题，相关学者基于不同分析视角、不同研究方法梳理社会组织公信力建设困境。宏观层面上，社会组织所固有的慈善不足问题、慈善特殊主义、慈善家长式作风、慈善业余主义等自身局限性，使得在社会组织公信力建设过程中难以摆脱自身局限性枷锁。同时，社会组织法规体系缺乏实效、严格双重管理体制框架拘束、监督机制弱位缺位严重阻碍了其社会合法性的获得。微观层面上，研究学者建基于公共危机管理现实情景下社会组织运营管理现实场域，组织导向偏离、自身能力不足、官办色彩严重、使命感缺失、管理体制不健全等问题是致使社会组织公信力不足的内部成因。[2](P86-87)基于社会组织公信力建设困境，一些具备针对性、科学性、专业性的公信力提升路径应运而生。在外部因素上，深化社会组织与政府部门合作关系、完善社会组织法律体系、健全社会组织管理体制是保障社会组织公信力建设效能的基础。在内部因素上，加强社会组织自身建设、建立公开透明信息披露制度、建立独立第三方监督机制、完善社会组织信息公开机制、提升公关能力等举措以提升社会组织公信力。

现有研究侧重于分析在法律体制不健全、规章制度不全面等宏观层面下，探讨资源匮乏、专业能力不足、管理体制缺位等内部短板对社会组织公信力建设的影响，缺乏以公共危机治理为背景，基于宏微观结合的视角对社会组织公信力建设困境底层逻辑深挖。基于此，本文依托社会组织公信力建设现实场域，以公共危机治理为研究背景，深挖引起社会组织公信力消解的深层逻辑，管窥社会组织公信力建设的复杂性与多面性，并由此提出具有针对性、可行性的公信力提升路径，以期为优化社会组织形象、提升社会组织公信力提供路径保障。

二、理论基础与分析框架

资源依赖理论认为，任何组织的生存和发展都需依赖于外部资源的供给流入。社会组织在参与公共危机治理过程中，同样需要外部资源的流入供给，因而高度嵌于组织外部环境中，并形成对外部环境高度的依赖关系。社会组织公信力一般由社会合法性与行政合法性构成。社会合法性是指组织的行为模式要与被社会公众所广泛公认和赞许的价值观念、社会常识、惯例做法相一致，能够获得社会大众的基本认可。获取社会合法性资源是社会组织开展运营管理工作的本质要求。行政合法性作为社会组织运营管理的必须条件，着眼于社会组织“合法律性”与“合规章性”，社会组织一切活动必须符合诸如《慈善法》《民办非企业单位登记管理暂行条例》等法律及官僚体制的程序，使组织得以争取体制内政府资源最大化，并为社会组织开展经营活动设定框架“红线”。社会组织以实现社会利益为最终目标、具有非营利性的本质特征，决定非营利性组织在活动开展需要实现多元理性折中。社会合法性与行政合法性具有优缺互补性，且两者合法性资源皆为社会组织所必须。由此实现社会合法性与行政合法性的双向互济，助推社会组织公信力提升。

以高绩效成果是推进组织公信力建设的应有之义。面对社会需求回应、职能落实、利益实现等现实需要，社会组织需依托于社会制度环境，通过完善组织管理生态实现组织高绩效发展。高绩效工作系统体现为技能提升、动机激励与机会增加三个方面协同互补取得高绩效工作成果。AMO模型作为战略人力资源管理研究领域中的经典思想和经久不衰的模型，认为个人绩效和组织绩效是能力要素、动机要素和机会要素三者的作用函数。其中能力要素是指完成和胜任工作所必须具备的知识与技能，“动机要素”是指激励组织实现高绩效目标的驱动因素，“机会要素”是指组织成员拥有参与组织管理的渠道平台。AMO模型着眼于在实现高绩效工作目标过程中的组织成员的作用，即研究组织中个体对组织绩效的重要性，认为组织的高绩效目标建基于组织成员“能力”“动机”与“机会”三者耦合。社会组织作为社会治理体系的重要组成部分，是一定社会环境下参与公共危机治理的重要主体，即社会组织作为相对独立模块参与至公共危机治理的进程中来。其一，社会组织自身能力水平是影响其治理效能的核心，能否有效落实职能、回应社会需求是社会组织公信力建设中的基础要素。其二，社会组织公信力建设需依托于制度环境，使其拥有“大展身手”的空间，使其获得从“幕后走向台前”的机会，获得社会公众的关注度。其三，动机是实现某一目标的心理倾向或内部驱力，能够激发和维持有机体的行动。社会组织价值导向须以回应社会需求、实现社会利益为先，需在明确自身角色定位继而进行管理决策。基于此，为使AMO模型与社会组织发展现实有效贴合，笔者将原有AMO模型中“动机要素”解释为组织价值导向，但笔者并不否认原有“动机要素”所强调的激励驱动重要作用，如何激励组织成员完成工作是对组织管理的重要检验，故将原有激励要义修正为组织“能力要素”内涵之一。由此指出社会组织公信力建设依赖于“能力”“机会”与“动机”三者耦合，并共同决定了组织合法性资源获取的多寡。由此构建分析框架(图1)。

图1 社会组织公信力建设分析框架(作者自制)

三、社会组织公信力建设困境底层逻辑

(一)能力端——社会需求激增与组织能力欠缺相互冲突

社会组织作为参与社会治理的独立模块，社会组织服务能力由其资源占有、机会空间、组织生态等多方面共同决定，进而产生服务能力阈值。公共危机治理情景下，社会组织公信力易因组织能力不足而削减。其一，伴随社会经济发展、社会环境趋于稳定，社会公众民主意识不断觉醒、美好生活愿望进一步提升。新时代背景下，社会公众基于现实经历、兴趣爱好、道德伦理等方面对社会发展现存问题或自我价值实现提出一定需求，并期盼社会给予回应。传统社会治理情景下，社会组织生存发展环境相对稳定，服务群体与服务目标相对固定，社会组织服务与社会公众需求相对平衡。在公共危机治理情景下，社会风险加剧，社情民意发生改变，社会需求激增，原有供需平衡被打破，此时社会公众需求远远超于社会组织的回应能力，原有组织管理体系、组织资源、组织专业服务能力不足以支撑职能的有效落实，使公众需求与社会组织能力欠缺相互冲突问题开始显现。其二，公共危机具有突发性、强扩散性、易裂变性的显著特征，极易冲击原有社会组织运营生态与服务形式。与此同时，公共危机治理情景下，社会组织原有管理漏洞、职能缺位并未随着社会需求增加得以有效弥补，反而在回应社会公众需求过程中日渐凸显，社会组织运营管理情况关注度推升，从而极易陷入舆情泥沼，造成社会组织公信力消解。其三，行政介入过多，社会组织自由裁量权受局限，组织能力无法有效发挥，政府与社会组织的双向互动嵌套在“命令——服从”体系之中的依附性合作关系之间。[3](P126-133)政府对社会组织介入过多、管理过多、监管越位使得政府与社会组织之间的合作互补关系转变成顺从与服从的异化关系，致使社会组织主体性、能动性、灵活性特征弱化。社会组织参与公共危机治理过程中自由裁量权受限，在履行职能过程受到严苛管理体制、工作流程制约，影响其治理效能发挥。同时社会组织人力资源管理体制独立性不强，在一定程度上依附于行政管理体制之上，使双方存在一定裙带关系，若无坚定价值导向及有效监督机制，政府官员及社会组织运营负责人容易既当“裁判员”又当“运动员”，将监管职权转变为牟利私权。同时社会组织为获取政府支持、工作便宜而利用捐赠物资投其所好，进而引发腐败、权力寻租等问题，引发社会组织公信力危机。

(二)动机端——组织价值导向与现有监督机制相互割裂

社会组织服务动机带有显著利他主义倾向，社会组织价值导向需要立足于实现社会利益上。社会组织运营服务资源主要依赖于政府资助与社会捐赠收入，从资源本源来看，社会组织资源正是“取之于民”，因此社会组织在参与公共危机治理过程中，也必须树立“用之于民”的思想观念，牢记为人民服务、对人民负责的组织使命，树立回应、满足公众需求的价值导向。我国现有对社会组织的监督机制上，虽然多次强调强化社会本位监督机制，构建政府本位与社会本位共同发展的监督格局，但仍然囿于“大政府小社会”的境况之中，形成组织价值导向与现有监督机制相互割裂的发展困境。一方面，社会组织官办色彩严重，在对社会组织进行规定的法律条文、规章制度的解读及运用上，政府部门牢牢把握话语权，使得社会组织在面对行政合法性与社会合法性的博弈中产生价值导向偏差，引发社会组织“使命漂浮”，形成侧重对政府负责的动机偏好，在组织活动开展模式、信息公示、公关路径的选择与执行中，为获取行政合法性资源而带有明显行政导向，社会组织志愿性、自愿性特征削弱，自身服务职能淡化，缺乏对社会公众需求的回应。另一方面，公共危机治理情景下，我国政府部门及时摒弃传统“单线作战”思维，积极为社会组织赋能，使其能够凭借自身优势、专业能力、资源占有开展服务活动，以回应社会需求或解决社会问题，合力共筑社会生态防线。但在公共危机治理情景下，监督机制短板弱位未能有效缝合。且因公共危机发生过程中，政府部门相对缺乏对社会组织监督的必要精力，由此政府监督职能所形成的约束力并不足以对社会组织形成强力制约，表现在问责体制不健全、监督能力不足、监督缺位滞后等问题，无法利用充分监督职能对社会组织行为进行规范引导。诸如政府部门对“中国艺术协会违规收取管理费”、“中国珠宝首饰行业协会违规评比表彰活动”等社会组织偏差行为加以监督与问责的过程中，具有时间跨度长、监督滞后性等问题，使得组织偏差行为在短时间内难以纠偏。同时，社会组织内部监督机制不健全，内部监督约束力不足、裙带关系以及非正式组织的存在，容易使得社会组织内部形成“攻守同盟”消极局面，表现出亲组织舞弊行为、亲组织不道德行为等偏差现象，以至于社会组织面临公信力危机时引发“蝴蝶效应”，使社会组织公信力进一步消解。此外，社会组织双重管理制度使社会组织合法性地位难以获取，大量草根社会组织由于制度性排斥作用，游离于体制监管之外[4](P112-124)，导致部分草根社会组织长期缺乏监督，进而弱化自身规矩意识，容易滋生行为异化现象，损害社会组织公信力。

(三)机会端——组织自身局限与政府职能转变相互脱轨

习近平总书记在党的十九大报告中强调：“要打造共建共治共享的社会治理格局，提高社会治理社会化、法治化、智能化、专业化水平”。近些年来，我国不断深化政治体制改革，实行简政放权等举措，政府部门逐渐从“划桨者”向“掌舵者”身份转变。同时基于“小群体”利益保护缺位、面对危机回应缓慢、管理体制僵化缺乏灵活性等政府失灵现象，将部分政府职能交由民间社会组织实现社会自治，以此壮大社会力量、提升社会自治能力。

组织自身局限与政府职能转变相互脱轨，一方面体现在政府职能转变过程中将部分职能转移至社会组织承担，赋予社会组织一定自由裁量权，借此激发社会组织的主体性与能动性，但由于社会组织专业能力不足、资源缺乏等问题，加之政府并未针对社会组织如何履行职能进行有效培训，在社会组织履职的过程中并未提供充足资源，致使社会组织职能落实不力、政策执行效能较低。诸如2020年湖北省红十字会面对调配防疫物资繁杂、组织人手不足的现实难题，政府部门虽对社会组织进行人员补充以缓解其工作压力，但社会组织仍受资源赋予不足桎梏而无法及时有效落实职能，导致湖北省红十字会社会合法性消解。另一方面，在政府职能转变过程中，原有部分职能并未实现与社会组织职能体系的有效衔接，政府与社会组织合作关系失调，使一些社会治理问题陷于“志愿失灵”与“政府失灵”的交叉灰色地带。在简政放权的同时，针对社会组织所设立的法律法规、规章制度并未实现同步发展，现有法律体系与管理条例所赋予行政合法性资源不足以支撑乃至一定程度上限制了社会组织工作开展，部分社会治理问题陷于政府部门“管不到”与社会组织“不敢管”的制度缺位空间，使得社会组织在公共危机治理情景下，面临部分社会难题、回应部分社会需求过程中浅尝辄止，引发社会组织的形式化、表象化回应，使得社会组织“第三次分配”作用弱化，在公共危机管理过程中，使得部分群体需求囿于政府部门“顾及不到”与社会组织“心有余而力不足”的灰度空间，致使社会组织社会合法性消解(参见图2)。

图2 社会组织公信力危机底层逻辑(作者自制)

四、社会组织公信力建设路径

(一)制度建构：弥合制度缺陷、深化与政府合作关系

政府和社会组织构建合作关系不是毫无根据的失常现象，而是逻辑上和理论上都很明智的折中方案。[5](P25-31+176)公共危机治理情景下，建设社会组织公信力路径应从制度建构着手，弥合制度缺陷。一方面，健全有效的法律体系是社会组织公信力建设的重要保障，填补并完善针对社会组织运营管理的法律法规、管理条例的空白与漏洞，是提升社会组织公信力的基础保障。公共危机治理情景下，政府部门应为社会组织工作开展扫除体制机制障碍，赋予其行政合法性资源，使其“有法可依”。同时在重新审视现行法律政策的合理性和有效性基础上，结合实际需求积极进行修正和完善，提升法律政策框架的覆盖面及实效性。在管理条例上，完善社会组织双重管理体制，完善社会组织登记管理制度，提前构筑适应未来不同类型机构运行所必须的制度平台，同时加强对管理条例可实施性、科学性、合理性考评。另一方面，深化政府与社会组织合作关系构建，实现双方协同治理，防止治理灰色地带产生。公共危机治理情景下，在政府部门职能转变过程中，在对社会组织授权赋能时，政府部门应持续加强对社会组织的引导与监督，防止社会组织伴随自由裁量权增加而发生贪污腐败、权力寻租等不良现象。

(二)内部优化：强化自身建设，完善组织管理生态

加强自身建设、完善组织管理生态是提升社会组织公信力的本质要求。加强自身建设侧重于以下五个方面：一是提升组织专业技能，面对日益激增的社会需求，社会组织必须凭借专业性的技能加以回应，通过学习教育、实践项目、评价考核等方式提高组织及人员的素质，更好地发挥组织服务作用以弥补社会管理的不足，[6](P50-54)满足社会公众异质化、多元化服务需求。二是健全组织人力资源管理体系，社会组织由于资源受限、专业人才短缺影响组织发展及应急治理效能，因此需要社会组织根据组织目标、组织战略制定招募计划以有效吸纳专业人才。在对组织成员“开源”的同时，“节流”的意义也不容小觑，社会组织可通过制定、完善培训方案和激励机制，利用培训纠偏价值导向、提升专业技能，利用激励机制，增强组织成员开展工作的积极性、主动性，充分发挥人才效能。此外，弥补慈善组织先天的“所有者缺位”现象，拓宽社会组织捐赠者参与社会组织运营的有效途径，保障捐赠所有者权益。三是完善组织信息公开机制，公开透明的信息公开机制不仅是确保慈善事业健康运作的保障，也是取得公众信任和尊重的关键。社会组织一方面需要基于会计视角完善现有财务管理体制，实现“每一笔流入有记录、每一笔流出可追溯”的精细化财务管理。另一方面，社会组织建立公开、公正、透明的办事程序和运行机制，主动将信息公示纳入组织战略管理过程中，使组织信息展现于阳光下，着力提升信息公示及时性、完整性、易理解性，为外界监督、检查提供便利。四是面对社会需求激增与组织自由裁量权限扩大，社会组织需通过革新组织管理手段与客观现实环境相契合以实现组织运营管理的高成效。社会组织可在管理方式上引用私人管理方式方法，将平衡计分卡、战略管理、市场营销等管理工具纳入组织的管理体系之中，剔除落后组织管理机制，激发社会组织运营生命活力，进而消除“公益低效”等消极现象。五是在公共危机治理情景下，着力提升社会组织危机公关技能，社会组织在参与公共危机治理过程中，难免会受到来自社会各界的质疑声。组织在面对质疑时组织应首先需进行自我检查、自我评价、自我反省，核实质疑声所提及的问题是“确有其事”还是“无中生有”，进而制定科学、有效的危机公关手段，而不是面对质疑时避重就轻，对所存问题大力遮掩。同时，在进行危机公关过程中，秉承真实性、透明性原则，保持理性意识与互动意识，主动、全面回应社会公众质疑问题。面对组织疏漏或组织偏差，社会组织应积极整改，开展相关举措进行弥补，使社会公众看到组织自我纠偏、自我调试的决心，并及时将整改结果进行公示宣传，从而挽回社会组织公信力。

(三)价值纠偏：端正价值导向、健全内外监督机制

公共危机治理情景下，端正社会组织价值导向是实现公信力提升的精神保障，健全社会组织监督机制是实现公信力提升的重要机制，端正价值导向与健全监督机制相互融合是推动社会组织公信力建设的关键。其一，端正组织价值导向，社会组织作为“第三部门”介于政府部门与私人部门之间，应始终牢记组织使命担当，永葆组织非营利性、服务性特征，组织活动开展、运营管理始终以回应社会需求、实现社会利益为目标，强化组织自律意识，坚定组织价值导向。其二，健全社会组织监督机制，面对现有社会组织监督机制“大政府小社会”格局，除加强政府部门对社会组织的监督力度之外，一方面，完善社会组织内部监督机制，加大社会组织内部治理力度，积极开展组织自检自查活动与公共伦理道德建设，严格遵守法律规范，树立自觉接受监督的责任意识，营造“一起干事、共同干净”的组织氛围，在组织内部形成约束力。另一方面，培育与提升社会公众主人翁意识与监督意识，引导社会公众各主体利用新闻媒体、互联网平台、线上信访等线上监督渠道，并加大更新传统监督方式，构建开发线上线下监督双终端，增强监督力度，着力构建党、政府、社会组织自身、独立第三方评估机构和社会大众五位一体的监督体系。其三，加强党组织对社会组织的领导力。加强党对社会组织的领导，是社会组织健康发展和功能实现的必然要求，也是巩固和扩大党执政的群众基础、社会基础的现实需要[7](P32-38)。一方面，通过加强党组织对社会组织的政治引导、组织引导、思想引导作用，严格要求社会组织紧跟党的路线、严守党的纪律，始终做到两个维护，清晰把握组织发展航向。加强党对社会组织的支持力度与监督力度，引导社会组织树立在思想上与行动上积极向党组织靠拢的自觉性，防止社会组织在思想上得“软骨病”、在行动上误入歧途，影响社会组织公信力建设。另一方面，通过“党建+”新方式引导社会组织发展，通过延伸党组织服务链条、拓宽党组织服务空间，在社会组织内部本着“应建尽建”的原则，设立党支部。同时，开展诸如“党建+文化”“党建+人才” 等活动，加强党建工作与社会组织服务职能的契合性，充分发挥党建工作在社会组织公信力建设的引领作用。