杜绝中小学教育惩戒中的权力滥用

尹力　邱慧琴

【摘 要】本文通过某学校因一学生过失而给予其“勒令退学”处分这一案例，围绕《中小学教育惩戒规则（试行）》等相关规定展开讨论教育惩戒中的权力滥用。本案例中，“勒令退学”处分形式系学校擅自增设，而且处分依据不明，未充分保障学生的陈述和申辩权，侵犯了学生正当程序性权利，剥夺了学生的受教育权，侵犯了学生的重大利益，于法无据，应予纠正。

【关键词】中小学 勒令退学 教育惩戒 正当程序 权力滥用

2022年12月1日，网络媒体上出现了甘肃省某高中公布的一则《处分决定》①，内容实录如下：

处分决定

查高三、1班学生×××2022年11月29日中午从学校女生公寓楼后隔墙公然收取家长递送的油饼，在女生公寓楼宿舍推销。学生×××置学校三令五申的防疫要求于不顾，其行为对全校师生员工的健康安全造成造成了极大威胁，为严明校纪，经2022年11月29日下午学校行政会议研究决定，给予×××勒令退学的处分，对此事件学校已向公安机关报案。以儆效尤。

×××中学政教处

2022年11月29日

《处分决定》一经媒体披露，迅速引发公众热议，并引起了当地县级教育主管部门的高度重视。教育局连夜开会，责令学校撤销处分。随后，受处分的学生便回校上课，《处分决定》也随之被学校撤销。这一事件从结果来看，学生的受教育权并未被剥夺，似乎无须深究。但从现代学校制度建设、学校治理法治化的高度来审视，这一事件为什么受到公众的广泛质疑？学校到底在哪些方面涉嫌权力滥用，违背了法治的基本要求？学校行使处分权时遵循哪些程序才算正当？这些问题都值得探讨。否则，有关依法治校的制度体系再完备也形同虚设，甚至会削弱法治的权威和精神，亦无益于学生法治思维能力的形成和健全人格的养成②。

一、高中能否给予学生“勒令退学”的处分

1. 学校虽享有处分学生的法定权利，但“勒令退学”并非法定的处分类型

“对受教育者进行学籍管理，实施奖励或者处分”是《中华人民共和国教育法》第二十九条赋予学校的法定权利。中小學校如何行使对学生的处分权，这在教育部2020年颁布的《中小学教育惩戒规则（试行）》（以下简称《规则》）中做了详尽规定。该规则第十条规定：“对违规违纪情节严重，或者经多次教育惩戒仍不改正的学生，学校可以给予警告、严重警告、记过或者留校察看的纪律处分。对高中阶段学生，还可以给予开除学籍的纪律处分。”上述规定明确列举了处分的五种方式，且没有“等”“其他”等表述。这意味着学校在处分学生方面没有任何可以延伸拓展的自主空间，对高中生可以采取的处分种类有且只有警告、严重警告、记过、留校察看、开除学籍五种，并不包括“勒令退学”。而且，“开除学籍”处分是“可以”给予，而非强制性的“应当”或“必须”。从法律规范的角度说，“可以”是一种授权性规范，表示“许可”的意思，包含“可为”与“不可为”两种情况。换言之，对高中生完全可以不采用开除学籍的方式。这在2020年12月29日教育部政策法规司负责人就《规则》回答记者提问时得以特别强调和重申。该负责人在回答记者关于“学校校规校纪规定教育惩戒措施时需要注意什么”一问时指出：“《规则》规定学校可以结合本校学生特点，通过制定校规校纪规定相应教育惩戒措施，但相关措施限定在实施一般教育惩戒和较重教育惩戒，其严厉程度应当与《规则》第八条、第九条规定的措施大体相当。严重教育惩戒措施，仅有《规则》第十条明确规定的措施，学校不得自行增加或者超越。”[1]

2. 学校无权设定减损学生权利或增加学生义务的校规校纪

由于《规则》是经2020年9月23日教育部第3次部务会议审议通过，并由时任教育部部长陈宝生签署，以“中华人民共和国教育部令第49号”这一“部令”的形式予以公布，因此，属于《中华人民共和国立法法》（以下简称《立法法》）中规定的国务院部门规章。国务院部门规章属于广义的法律范畴，它与一般的政策性文件不同，其修改和废止必须经过法定的程序。而且《立法法》第九十一条第二款明确规定：“没有法律或者国务院的行政法规、决定、命令的依据，部门规章不得设定减损公民、法人和其他组织权利或者增加其义务的规范。”部门规章尚且如此，学校作为《规则》的调整和规范对象，更不得采取重于《规则》规定基本精神的惩戒措施。“勒令退学”处分因其后果与开除学籍无异，是对学生受教育权利的剥夺，故该学校制定的校规校纪因重于《规则》规定的基本精神，属于位阶低的规范性文件与位阶高的相抵触，抵触即无效。而基于一个违法的无效校规校纪对学生作出的“勒令退学”处分自然也是不合法的、滥用职权的行为。

3. 部分省级教育行政部门擅自增设的“勒令退学”处分类型因其于法无据，应予修改

关于“勒令退学”，究竟是一种处分还是一种学籍处理方式，在现行全国各地有关中小学学籍管理相关规定中，差异较大。在教育部2013年印发的《中小学生学籍管理办法》（教基一〔2013〕7号）中，既无“退学”也无“勒令退学”的规定。

本案例发生在甘肃省。在《甘肃省中小学生学籍管理实施细则（试行）》（甘教基一〔2014〕2号）第三十三条中规定了对普通高中学生应当予以办理退学手续的五种情形①。本案例中学生在宿舍卖油饼的行为，并不属于这五种情形之一。而且该细则的第三十三条第二款规定“凡退学、除名的学生，不得复学”，可见，在甘肃省的相关规定中，不管是规定中出现的“退学”还是违规私自增设的“勒令退学”都剥夺了学生的受教育权。

北京市教委在2018年2月发布的《北京市中小学学生奖励和处分办法》的第十七条规定了对高中阶段的学生可以给予警告、严重警告、记过、留校察看、开除学籍五种处分类型。同时，在第二十三条进一步明确：“除开除学籍处分外，学生受处分期间，学校不得对受处分学生随意停课，不得歧视受处分学生，不得强迫受处分学生转学和退学。”从北京市的这一规定来看，如果把“强迫受处分学生退学”理解成“勒令退学”的话，即学生的退学不是学生本人的自愿行为，属于学校强迫其离开学校、中断学业的一种学籍管理方式，虽然名义上不属于处分，但实质上与开除学籍的客观效果无异。

与上述规定不同，某省教育厅2017年出台的《某省普通高中学生学籍管理办法实施细则》（以下简称《实施细则》）中将“勒令退学”与“开除学籍”同样规定为处分类型。其中第三十三条规定：“对极少数确实犯有严重错误，或者经常违犯中学生守则和校规校纪而又屡教不改的学生，可酌情给予警告、严重警告、记过、记大过、留校察看、勒令退学、开除学籍等处分。”这里不仅违法增设了“勒令退学”的处分类型，还使用了“等”字，为无限度减损学生权利保留了空间，是典型的滥用职权的行为。《立法法》第九十三条第六款明确规定：“没有法律、行政法规、地方性法规的依据，地方政府规章不得设定减损公民、法人和其他组织权利或者增加其义务的规范。”上述学籍管理规定的效力低于教育部制定的《规则》，故与《规则》中的规定相抵触，于法无据，应当作出相应修改。该《实施细则》第三十四条还规定，给予“勒令退学”、开除学籍处分的，除了须经校务会议讨论通过、校长批准外，还须报上级教育主管部门批准。这一规定证明了“勒令退学”与开除学籍实无不同，均是对被处分学生受教育权的剥夺。这种改变学生受教育者身份的处理结果，无疑涉及学生的重大切身利益，其第一要义便是要求学校在处分学生时要遵循正当程序原则。

二、《处分决定》中的程序瑕疵

1. 正当程序原则的基本要求

正当程序理念可追溯至英国普通法中的自然正义原则，其核心思想就是以程序制约权力。通常认为，正当程序包括程序性正当程序和实质性正当程序。中小学校在处分学生过程中，应遵循的程序性正当程序贯穿于事前、事中和事后全过程。其中，事前程序包括：第一，事先通知，即制定并公布规则，保证学生及其监护人知晓这些规则，特别要了解违反规则可能造成的后果；第二，告知，即学校在作出对学生不利的决定前，通过送达书面通知的形式告知其具体的指控及其所依据的规则、相关的证据以及学生享有的程序性权利；第三，告知后应给予学生足够的时间准备辩护。事中程序主要是向学生说明处分的理由，听取学生的陈述和申辩。这一程序可以采取公开的听证形式，也可以尊重学生意见以不公开的形式进行。事后程序包括送达处分通知书、告知可能的救济途径及时效，报相关教育主管部门审批或备案等。实质性正当程序主要包括处分学生适用的规则必须适当、清晰；处分学生的决定应由实质性论据予以支撑；公开重要证人的身份；应学生的要求，举行公开或私下的听证等。

2. 《规则》中的正当程序规定

具体到《规则》，全文虽未有明确的“程序正当”的表述，但提出了“遵循法治原则，做到客观公正”的原则性要求（第四条），并在下列条款中得到了清晰而充分的体现。一是明确要求学校公开校规校纪，未经公布的校规校纪不得施行。同时，学校应当利用入学教育、班会以及其他适当方式，向学生和家长宣传讲解校规校纪（第六条）。二是严重惩戒只能由学校实施，且应当事先告知家长（第十条）。三是实施严重教育惩戒和给予纪律处分时，强制性地要求学校把听取学生的陈述和申辩作为必经的前置程序（第十四条）。四是学生或者家长申请听证的，学校应当组织听证（第十四条）。五是明确学生及其家长的申诉权以及学校成立学生申诉委员会的法定义务（第十七条）。

3. 《处分决定》的程序瑕疵

以此反观本案例中学校对学生的处分过程，主要存在三方面问题。

首先，学校不仅违法私设“勒令退学”的处分形式，而且作出“勒令退学”处分所依据的法律规定或校规校纪不明确。《处分决定》中只有学生“置学校三令五申的防疫要求于不顾”和“为严明校纪”的表述，但具体违反了“防疫要求”和“校纪”中的哪个条款并不明确。作为一个对学生受教育权产生重大影响的惩戒行为，学校所依据的具体条款的指向应是明确具体且不存在争议的，只有这样，受处分学生才能知晓学校确切的意思表示，进而才能有针对性地采取相应的权利救济措施。同时，其他学生及其监护人乃至社会公众也能据此了解学校适用法律、法规及规章的内在逻辑，进而增进对相关规定的辨析和理解，自觉调整自己的行为，从而实现法律和校规应有的规范、指引和教育的功能。有关疫情防控和校规校纪等规范条款较多，《处分决定》既未载明相关法律规范和校规校纪的名称，也未明确其所适用的具体条款，使得学生和监护人难以确定学校援引的具体条款，这无疑违反了实质性正当程序原则的基本要求。

其次，缺少陈述和申辩等前置程序。按照《规则》的要求，对高中生进行纪律处分应当遵循以下三个必要的前置程序：一是事先告知家长；二是听取学生的陈述和申辩；三是告知学生或者家长可以申请听证。从学生和家长方面来看，家长需要充分了解孩子的违纪事实和学校处分的依据、准备陈述和申辩材料、作出是否要求学校举行听证会的决定等。从学校方面来说，需要向学生和家长充分解释和说明，拿出充分证据证明拟处分决定的合理与合法性，以及准备对学生及其家长的申辩进行答复等。所有上述工作是需要一定时间的。然而，我们从《处分决定》内容可知，学生是2022年11月29日中午在宿舍推销油饼，当天下午学校行政会议便研究决定给予其“勒令退学”的处分。仅仅几小时的时间，基于一般的生活常识和工作逻辑，在这么短的时间内是不可能完成上述程序要求的。我们有理由推论，学校在作出“勒令退学”处分之前，并未充分听取学生的陈述和申辩，有违正当程序原则。

最后，缺少“拟”处分决定环节，而且《处分决定》中的学生权利救济途径不明，惩罚和防控意图明显，育人功能严重不足。《规则》第十四条指出：“学校拟对学生实施本规则第十条所列教育惩戒和纪律处分的，应当听取学生的陈述和申辩。”这里的“拟”字不容小觑。它意味着在正式的《处分决定》作出前要出具一个《拟处分决定书》，载明学生违纪的事实、拟采取的处分类型、处分理由和依据以及学生的陈述和申辩等事项。很显然，在该事件中，学校的处分决定是直接作出的。这与《处分决定》中“对此事件学校已向公安机关报案。以儆效尤”的措辞相勾连，可以明显感受到学校单纯追求惩罚的时效性和威慑性的意圖，与教育惩戒本身应有的教育性和立德树人的价值相背离。

三、“政教处”是否为《处分决定》作出的适格主体

《处分决定》还有一个重要细节，就是落款为“×××中学政教处”，所加盖的公章为“甘肃省××县第×××中学政教处”。《规则》第十条明确规定作出纪律处分的主体是“学校”。政教处虽然是专门负责学生违纪事件处理的职能部门，但它是学校的内设机构。当“勒令退学”的处分产生外部性，对学生的受教育权造成损害时，应以学校的名义出具相关的处理决定。特别是按照《规则》第十八条的规定，当学生或者家长对学校的申诉处理决定不服提起教育行政复议或行政诉讼时，“×××中学政教处”是不具有被诉主体资格的，会给学生权利救济带来一定的障碍。

在2018年广西壮族自治区贺州市“廖思棋诉钟山县第二高级中学不服勒令退學一案”【（2018）桂1122行初25号】中，法院经审理后指出：“被告钟山县第二高级中学不应以政教处的名义出具《勒令退学告知单》，因政教处是学校的内设机构，行使学校对内的管理职责，应以学校的名义出具相关的管理文，对此应予以纠正。”①

四、教育惩戒应有的教育性和严肃性

早在2009年，最高人民法院在“李建青、宋宝宁诉青海湟川中学人身损害赔偿纠纷案”的“裁判摘要”部分就指出：“学校作为教育机构，从根本上讲，对学生的处分也是教育手段，而不是简单的惩罚。如果学校在处分过程中，仅仅为了追求惩戒的时效性，没有充分考虑学生的心理承受能力，且没有按照规定及时与家长进行沟通，使得家长没有机会对学生进行有针对性的引导和教育，学校则对造成学生发生伤害事故具有过错，应当认定学校的违规行为与学生的伤害事故具有一定的因果关系，学校应当依法承担与其过错相应的赔偿责任。”②但十余年过去了，学校处分目的的偏差、处理中的违规行为认定以及单纯追求时效的功利主义思维和威权意识在今天依然存在。

面对犯错的未成年学生，如何发挥教育的作用，给心智不成熟、自控力和对规则的理解力与执行力相对较弱的学生改正的机会，而不是简单粗暴地一退了之，这是一纸《处分决定》给所有学校和教师提出的值得深思的问题。其背后，还是对教育的目的与价值、立德树人的本质内涵的深刻追问。惩戒必须依法实施，不得滥用权力。否则，面对公众的强大质疑，只能以近似闹剧的形式草草撤销处分。这种随意性和不负责任的行为既破坏了法律和校规校纪的严肃性、神圣性，也起不到规范和指引学生行为的作用。好在教育主管部门及时纠偏，让学生和公众看到了依法行政的力量。

参考文献

[1] 让教育惩戒有尺度、有温度——教育部政策法规司负责人就《中小学教育惩戒规则（试行）》答记者问[EB/OL].（2020-12-29）[2023-03-10] . http：//www.moe.gov.cn/jyb_xwfb/s271/202012/t20201229_507960.html.

（作者系：1. 北京师范大学教育学部教授；2. 北京师范大学教育学部硕士研究生）

责任编辑：孙昕

① 文中的学生姓名以“×××”代，“其行为对全校师生员工的健康安全造成造成了极大威胁”一句中的2个“造成”为《处分决定》中的原文，实录于此。参见《网传高中生收家长快递的油饼被退学？结果出现反转》，2022-12-01，https：//www.sohu.com/a/612135070_121376473？scm=1102.xchannel：1479：110036.0.3.0～9010.68.973005.0.0。

② 在教育部、司法部和全国普法办2016年印发的《青少年法治教育大纲》中，明确提出了学校在青少年法治教育中要充分发挥主导作用，“将真实法治案例引入课堂教学，注重学生法治思维能力的培养”。

① 第三十三条 普通高中学生有下列情形之一的，应当予以办理退学手续：（一）除不可抗力外，新学期开学15天后，未履行请假手续，未经学校同意不到校办理报到手续的；（二）一学期旷课累计达学期总学时三分之一以上，学校与家长多次联系帮助教育无效的；（三）休学期满，经学校与家长联系仍未复学或超过复学时间一个月以上仍不办理继续休学申请的；（四）本人及家长申请退学的；（五）学生在校期间违反国家法律，受到刑事处罚的，学校应予以除名。凡退学、除名的学生，不得复学。

① 中国裁判文书网，“廖思棋、钟山县第二高级中学不服管理****处罚一审行政裁定书”，案号（2018）桂1122行初25号，20190402，https：//wenshu.court.gov.cn/website/wenshu/181107ANFZ0BXSK4/index.html？docId=d02/Y1mOkAFXRy3vLAaQofjHagBzaCRIA7QKdu8qJys5RyNWan4plZ/dgBYosE2geJ08AT+UwWZoPMl0DsD5GFoED58QDnc/91EnhEGaVO0g7xq/iAxmdrEhob+bJfyK。

② “李建青、宋宝宁诉青海湟川中学人身损害赔偿纠纷案”，载《最高人民法院公报》2009年第4期。