国家“互联网+教育”战略的政策导向分析

陈丽 唐雪萍

[摘   要] 以互联网为核心的新一代信息技术对各行各业产生了颠覆性影响，国家也启动了“互联网+教育”战略，先后出台了一系列相关政策文件。研究以创新为核心价值，以“互联网+教育”外延的“六个新”为依据，从学理的视角对国家政策导向进行了分析，旨在揭示国家政策在推动教育创新方面的导向情况。研究利用“互联网+教育”政策关键词库，对“互联网+教育”相关国家政策文件进行了关键词词频分析，以关键词词频占比表征政策文本对某一“新”维度的关注度。研究发现，国家政策对网络空间建设、数字资源要素、教师职业发展、监管评估制度、组织机制、试点示范等方面关注度较高，导向较为明确；相比而言，国家级政策对网络教育新规律、教育供给侧改革、数据应用、人力资源保障、知识产权等方面关注度较低，导向较为模糊。研究不仅可以帮助读者更深入地把握现阶段国家政策的主要关注点，还期待为完善“互联网+教育”相关政策提供学理依据。

[关键词] 互联网+教育； 政策导向； 政策关键词库； 分析

[中图分类号] G434            [文献标志码] A

[作者简介] 陈丽（1964—），女，天津人。教授，博士，主要从事“互联网+教育”、继续教育、远程教育、教育大数据研究。E-mail：lchen@bnu.edu.cn。

一、研究背景

以互联网技术为代表的新一代信息技术具有颠覆性特征，在提高人类生产力的同时，變革着人类生产生活的各个方面。人类正在从原来的以物理空间和人类社会网络为主的二元空间走向以物理空间、人类社会空间和信息空间为主的三元空间[1]，这一重大变化正在给人类生产生活的各个方面带来重大影响，推动教育生态体系变革，机遇与挑战并存。

为了顺应科技进步推动教育变革的历史潮流，抓住我国互联网教育的先发优势，推动教育从数字化走向网络化，构建教育发展新生态，我国政府主动谋划，做出了一系列部署。2015年，国务院发布《关于积极推进“互联网+”行动的指导意见》，提出利用互联网探索新型教育服务供给方式。而后，国家教育信息化政策及教育事业发展规划等文件都对“互联网+教育”工作进行了部署，2021年11月，中共中央、国务院正式下发了文件《关于推进“互联网+教育”发展的指导意见》（简称《指导意见》），将“互联网+教育”上升为国家战略，对“互联网+教育”发展作了全面的部署。“互联网+教育”是利用新一代信息技术，更新教育理念、变革教育模式、推动教育创新发展的新形态[2]。“互联网+教育”的定义深刻地揭示了“互联网+教育”的创新本质。“互联网+教育”不是传统学校教育的网上搬家，也不仅限于优质资源的广泛共享，而是教育组织体系和服务模式的重构。

在制定“互联网+教育”战略规划及落实规划过程中，由于教育领域的复杂性特征和“互联网+”的创新与不确定性特征，对“互联网+教育”的内涵还存在认识上的模糊，对互联网的创新特征认识仍未形成共识[2]。因此，在教育实践和教育决策两个层面都存在一定程度的误区：在教育实践层面，教育实践群体对创新着力点理解不准确，容易在政策执行过程中偏离方向；在教育决策层面，教育决策群体对“互联网+教育”创新方向认知不全面，容易造成政策导向的局限性。本研究以创新为核心价值，以互联网推动教育变革的原理为依据，对国家政策导向开展评估，重点回答两个问题：第一，现阶段，国家层面的政策对“互联网+教育”创新发展导向的关注重点有哪些？第二，下一步国家层面的政策对“互联网+教育”创新发展导向还应该关注什么。研究将帮助实践者准确把握现阶段“互联网+教育”创新发展的着力点，帮助教育决策者全面认识“互联网+教育”创新发展的方向，为完善“互联网+教育”政策文件提供研究依据。

二、理论基础与分析框架

本研究以作者提出的“互联网+教育”的外延为理论基础。“互联网+教育”创新形态主要包括：1.新空间：即云网端一体化的教育网络空间；2.新模式：即利用网络空间优化教育实践的创新方案；3.新业态：即互联网教育应用中孕育而生的新机构、行业和角色；4.新要素：即网络空间教育应用中出现的新成分；5.新制度：即促进教育创新、支持新理念和新模式的新体制与新机制；6.新理念：即新知识观和新本体论[2]。“互联网+教育”的“六个新”是本研究的学理基础。

本研究将政策文本作为研究样本，以政策文本中的关键词出现的频率作为关注程度的依据，以“互联网+教育”政策关键词分类框架作为分类统计的框架。“互联网+教育”政策关键词分类框架是笔者所在团队在前期研究中形成的政策分析工具（简称“框架”）。框架将上述“六个新”逐级分解为政策关键词，形成政策关键词库，包含7个一级类别和28个二级类别，共计2592个关键词[3]（见表1）。

三、政策文本选取

本研究将2015年7月国务院发布《关于积极推进“互联网+”行动的指导意见》作为“互联网+教育”工作的第一个国家政策文本，也是政府推动“互联网+教育”工作的时间起点。政策文本选取的时间为2015年7月至2022年7月，政策文本选取的范畴是上述时间段内将“互联网+”或者“互联网+教育”发展作为政策目标的国家政策文本，经筛选，本研究将表2中的12个政策文本作为分析样本。

四、数据处理方法

（一）构建关注度指标

本研究借助“互联网+教育”关键词库，构建政策关注度指标，表征国家级政策对某一维度的关注和重视程度。

关注度具体计算方式为，假定本文从一份政策文本中抽取到关键词总频数为N，其中，k类别下关键词总频数为n，则该政策文本对该类别关注度ek为：

（二）关注度指标可视化

本研究利用R的WeightedTreemaps包，绘制关键词频次冯洛诺伊图，可视化呈现国家级政策关注度及对应关键词占比。在关键词频次冯洛诺伊图中，多边形大小反映了对应关键词频在所有词语中的占比，关键词后面的数字表示该关键词出现的频次。

五、研究结果

除综合词外，国家级政策对新空间和新模式关注程度最高，其余依次是新制度、新要素、新理念和新业态（见表3），网络学习空间是“互联网+教育”的发展基础[16]，“停课不停学”实践中已经反映出网络学习空间建设存在短板，国家政策新空间维度重视程度最高，说明网络学习空间建设的基础性和重要性已经成为共识。新模式關注度略低于新空间，位列第二，说明实践模式也是教育管理者关注的重点。与此形成对比的是，国家政策对新业态和新理念的关注稍显不足，笔者认为，这种现象有可能会制约“互联网+教育”创新发展。

（一）新空间：平台体系关注较高，教学装备关注较低

在新空间维度，国家政策中平台体系相关表述的占比最高，其余依次是技术工具、空间管理、网络接入、教学装备（见表3）。在平台体系方面，“网络学习空间”“资源平台”出现的频次最高（如图1所示），说明国家级政策对以资源平台为实践样态的网络学习空间关注度最高。除此之外，还提及了“管理服务平台”“研究平台”“教学平台”“数据平台”“大平台”等关键词，国家政策所关注的教育平台体系正在趋向多样化，各平台联通与统筹建设成为新的实践课题，“互联网+教育”大平台建设开始受到关注[17]。

在技术工具方面，“移动应用”一词被提及的频次最多，这是因为《教育部关于引导规范教育移动应用有序健康发展的意见》对于移动应用类工具的规范应用进行了指导，提高了国家级政策对于技术工具的关注度。此外，“云技术”“物联网”在国家政策文件中被提及的频次也较多，说明国家政策对这类颠覆性技术也较为关注。图中还可以看到“图谱工具”“智能助手”“自适应学习”等关键词，但多边形面积较小，说明国家政策对这类认知工具关注度较小。在教育数字化转型的过程中，技术扮演的角色将从辅助教师的教转为支持学生的学[18]，认知工具开发应该受到更多关注。

在教学装备方面，“数字校园”一次出现的频率高于其他词汇，说明数字校园是网络学习空间的重要组成部分。相比而言，“移动终端”“智能教室”等词出现的频率较少，笔者认为，移动终端配备的思路长期存在分歧，是政策导向有些模糊的原因。

在空间管理方面，“网络安全”一词出现的频次远高于其他词汇，说明网络安全是新空间建设过程中最受关注的空间管理工作。其次是“个人信息”“不良信息”“监测预警”“等级保护”等词汇，说明国家政策中较为关注保护师生网络空间个人信息安全。值得关注的是，在《教育部等六部门关于推进教育新型基础设施建设构建高质量教育支撑体系的指导意见》中，首次提及了“绿色上网”一词，将为师生提供绿色、健康的网络学习空间纳入了教育专网的建设目标。

在网络接入方面，政策文本中既提到了“宽带网络”“卫星网络”等词汇，也提到了“高速网络”“无线网络”“教育专网”等词汇，说明国家政策对于网络接入方面的关注点正在从保障网络连通转向提速增质。一方面，继续保障农村中小学教学点百分百入网，解决边远地区的用网问题，缩小教育数字鸿沟；另一方面，也关注提高网络带宽，增强网络服务对于多元教育应用的支持能力[19]。

（二）新要素：数字资源关注较高，数据要素关注较低

在新要素维度，国家政策对于数字资源要素的关注程度明显高于数据要素（见表3）。

在数字资源方面，“共建共享”“资源供给”等词出现的频次较高，说明资源共建共享机制是国家政策较为关注的话题（如图2所示）。“万堂”“一师一优课”“班班通”等关键词体现出我国数字教育资源的数量优势。而“优质数字资源”出现频次较高，则体现出国家政策对数字资源的质量要求。

在数据要素方面，国家政策文本对数据要素的关注比较全面，涵盖了数据采集、数据存储、数据汇聚、数据分析、数据安全等各方面（如图2所示）。其中，“数据库”“数据中心”“数据汇聚”等词汇出现的频次较高，其次是“数据分析”“数据安全”“数据标准”等词汇，说明数据的有效汇聚是政策关注的重点，再其次是数据的分析应用。数据汇聚既是基础性工作，也涉及体制机制的优化完善。数据的有效汇聚需要优化原来的条块分割、科层化的教育行政组织体系，消除教育部门之间、教育部门与其他部门之间的数据壁垒，支持数据的共享应用[20]；促进教育领域各部门业务规则数据化、规范化，优化业务流程，建立权责明晰的教育治理体系[21]。

（三）新模式：教师发展关注较高，教学模式关注较低

在新模式维度，国家级政策对教师发展模式的关注度最高，其余依次是教育治理模式、教学模式、学生评价模式、人才培养模式和教学供给模式（见表3）。教学供给模式创新打破了原有的学校、班级教学界限，重构教育服务生态，凸显“互联网+教育”变革特征[22]，但国家政策对教学供给模式改革的政策关注度最低，这种现象与互联网在推动供给侧改革方面的优势是矛盾的。

在教师发展模式方面，“信息化教与学”在相关政策文件中出现的频次最高，其次是“优秀师资”“教师队伍”“名师”“网络研修”等词语（如图3所示）。说明国家级政策在教师发展方面最关注教师信息化教学能力的提升，其次是通过网络研修等方式提高名师资源的辐射力，带动更多教师专业能力提升。

在教育治理方面，“电子政务”关键词出现的频次最高，其次是“综合治理”“管理模式”“科学决策”。这说明国家级政策在教育治理方面尤其关注教育行政办公数字化转型，涉及数据的汇聚与共享、业务事项的梳理与优化等工作，是教育管理精细化和决策科学化重要基础。

在教学模式方面，“混合式学习”出现的频次最高，说明基于线上线下空间融合的混合式教学成了国家政策在教学模式方面关注的重点。其次是“教学改革”“跨学科教学”“个性化教学”等关键词，说明政策已经关注到课堂教学改革的必要性。

在学生评价方面，“考试”“测评”是出现频次最高的关键词，说明考试仍然是国家级政策中最为关注的学生评价方式。同时，还出现了“在线考试”“智能测评”等关键词，说明国家政策已经关注到考试手段的优化。除“考试”“测评”外，“综合素质评价”出现的频次较高，说明国家政策也关注教育评价的全面性。

在人才培养模式方面，“人才培养”“产教融合”等关键词出现的频率较高，说明国家级政策中较为关注社会实践对人才的需求，希望人才培养目标能够与社会发展需求相结合。其次，“学分银行”“学分互认”等关键词出现的频率也较高，说明国家级政策也较为关注学分转化、应用等方面的机制建设。

在教学供给方面，互联网推动教学供给模式创新呈现出供给方式的灵活化、供给主体多元化、供给内容个性化、供给单元碎片化、供给关系转为消费驱动等趋势[23]。在国家级政策中，“服务供给”“社会机构”出现频次最高，其次是“专递课堂”“名校网络课堂”等，说明国家级政策主要关注供给方式的灵活化、供给主体的多元化，在供给关系转为消费驱动、供给单元碎片化方面关注较少。

（四）新理念：联通理念关注较高，知识观念关注较低

在新理念方面，国家政策文本中占比最多的是联通观方面的表述，其余依次是人才观、教育观，知识观。

在联通观方面，国家政策文本中没有出现“联通主义”这一直接表述，但基于联通观念的“融合融通”“开放共享”“协同合作”“互联互通”相关表述占比较高（如图4所示），说明联通的理念已经成为各级政策文本中的潜在共识。这一现象进一步说明，政策文本中所体现出来的联通观，并非自上而下的理论演绎，而是自下而上的实践要求。在人才观方面，“信息素养”被提及的频次远高于其他词汇，其次是“创新能力”，说明国家政策较为关注学习者信息素养和创新能力的培育。在教育观方面，“终身学习”“个性化”“多样化”“智慧教育”出现的频次较高，说明国家级政策已经关注到人们日益多样化、个性化的学习需求，并着力提供多样化受教育方式。

（五）新业态：市场机制关注较高，具体业态关注较低

在新业态维度，国家政策整体关注度较低，除市场机制子维度外，其余各维度上的关键词频次占比均不足1%（见表3）。市场机制相关词汇主要出现于《国务院关于积极推进“互联网+”行动的指导意见》，正是这份政策文件孕育了“互联网+教育”的新思想。后来，《教育部等十一部门关于促进在线教育健康发展的指导意见》针对在线教育市场发展提出了较为具体的指导，建立了规范制度，引导行业健康有序发展。

在教学服务方面，“教学服务”“学习支持”等词出现频次较高（如图5所示），说明国家级政策已经关注到了线上教学服务业态。值得关注的是，政策文本中三次提及了“校外线上培训”一词，对校外线上教培这一特定行业给予了一定的关注。通过回溯原文后发现，对校外线上培训的指导出自《教育部等八部门关于引导规范教育移动互联网应用有序健康发展的意见》和《教育部等十一部门关于促进在线教育健康发展的指导意见》，要求“在校外线上培训机构实施学科类培训的人员应当取得教师资格证”“规范面向中小学生利用互联网技术实施的学科类校外线上培训活动”等，说明相关政策不仅关注到校外线上教学服务的迅猛发展，而且逐步细化完善相关政策，引导行业健康有序发展。在平台运营服务方面，出现频次最高的仍是“运维服务”，说明国家级政策中对于平台稳定运行的关注度较高，尚未关注到平台的运营服务能力的重要性。在资源服务方面，“资源服务”一词出现的频次较高，但是对于数字资源服务的分类整理、优化、推送等具体服务形式相关的关键词却提得不多，说明国家级政策中已经开始关注到资源服务建设，但指导还不够具体，也从侧面说明实践中可能还未形成值得关注的具体业态。数字资源服务是促进资源有效利用的重要方式[24]，平台运营服务则是提高平台服务效率的关键[2]，鉴于教育实践中还存在着数字资源和平台利用效率不高等问题[25]，亟须提高对这两类服务业态的关注。

（六）新制度：监管评价关注较高，人才保障关注较低

在新制度方面，监管评价制度是国家政策推动“互联网+教育”发展过程中关注度最高的制度，其余依次是组织机制、试点示范、经费投入、知识产权和人才保障（见表3）。

在监管评价制度方面，国家级政策中既提到了“监督检查”“教育督导”等比较笼统的词汇，也有“备案审核”“清单”“准入”等比较具体的词汇（如图6所示），反映出国家在推进“互联网+教育”发展过程中已经积累了较为落地的监管评价经验。

在经费投入方面，“投入保障”“财政經费”“教育经费”出现的频次较高，说明政府财政经费是推进“互联网+教育”发展的主要经费来源。同时，“多元投入”相关表述的出现意味着国家级政策也鼓励更多主体参与供给优质教育产品与服务。

在组织机制方面，“责任机制”“联盟机制”“领导机制”是国家级政策中提及频次最高的关键词。其中，“责任机制”和“领导机制”体现出我国社会主义体制的特点，而“联盟机制”则体现出“互联网+教育”的特殊属性。“互联网+教育”的推进工作涉及多部门、多体系，需要一定的体制机制来保障跨部门、跨层级的协同合作，联盟机制不失为一种值得探索的方案。例如，《教育部关于数字教育资源公共服务体系建设与应用的指导意见》中提出，“国家平台和省级体系间、不同的省级体系间要通过联盟等形式构成一种新型的协作伙伴关系，在明确体系各方权责的基础上，通过共建共治、协作配合实现并共享国家体系的服务功能”[7]。

在试点示范机制方面，国家级政策中“示范作用”“优秀典型”出现的频次最高，说明部分地区先行先试，形成成功经验后再做推广是国家推进“互联网+教育”的重要方式。其中，“示范课”“示范区”“示范校”等词，说明我国的试点示范制度包含多个层次；“展览”“现场观摩”等词说明我国已经探索出多种推广方式，相关机制已经较为成熟。

在知识产权保护方面，“知识产权”这一核心词汇出现的频次最高，其次是“原创”“版权保护”，说明国家级政策已经关注到数字资源知识产权保护机制，但关注度较低，导向较为模糊。知识产权保护制度聚焦数字教育资源的原创性保护，对于激发创作者的创作热情和分享意愿有较大的正面意义[26]。教师是我国数字资源创作的重要主体，相关版权保护机制的缺乏会使得教师资源分享意愿不高，资源难以广泛共享[16]。

在人才保障方面，“人才培训”相关表述被提及的频次最多，说明人才培训是国家政策中提供人才保障的主要方式。其次是“网络安全人才培养”，说明国家级政策中关注到了网络安全人才的培养问题，并提出通过“加强网络空间安全、人工智能等相关学科建设”等具体方式关注高校网络安全人才培养。值得反思的是，国家文件没有关注揭示新教育规律的学科建设。目前，北京师范大学专门设立了互联网教育专业硕、博士点，已经揭示出“互联网+教育”的新知识观、新本体论和新方法论，并培养了一批“互联网+教育”领域的高端人才。笔者认为，国家政策对互联网教育专业的忽视，也从一个角度反映出决策群体对互联网颠覆传统教育理论的认知严重不足。

六、总结与建议

通过上述研究发现，国家政策对网络空间建设、数字资源要素、教师职业发展、监管评估制度、组织机制、试点示范等方面关注度较高，导向较为明确；相比而言，国家政策对网络教育新规律、教育供给侧改革、数据应用、人力资源保障、知识产权等方面关注度较低，导向较为模糊。这种现象反映出我国“互联网+教育”尚处于发展的起步阶段，主要任务都是围绕空间和资源建设部署。虽然国家政策文本中对体制机制有所涉及，但大都是被动应对实践中的管理挑战，较少有体制机制主动创新的政策部署。国家政策对网络教育新规律、教育供给侧改革等方面关注不足，反映出决策群体对互联网颠覆性作用和着力点认知不足；国家政策对数据应用、人力资源保障和知识产权等方面关注不足，反映出“互联网+教育”创新的长期性、艰巨性和挑战性。

研究表明，互联网改变了知识的形态、范畴及生产和传播方式，正在推动教育的认识论发展[27]；互联网改变了教育的本质，正在推动教育的本体论发展[28]；互联网改变了教与学的线性关系，正在推动教育的方法论发展[29]。揭示“互联网+”时代教育的新认识论、新本体论和新方法论，对更新教育理念至关重要，是构建新教育生态体系的思想基础。前期教育信息化中常见的“新瓶装旧酒”现象，就是教育思想创新落后于技术应用造成的。笔者认为，国家政策应将教育规律的挖掘作为重要任务加以部署和推动。

2022年初，我国实施教育数字化战略，加速推动教育数字化转型。教育数字化转型是教育全领域、全要素、全过程的变革，是教育信息化的创新阶段[30]，“互联网+教育”是教育信息化从融合走向创新的过渡阶段，“互联网+教育”创新程度直接影响甚至决定教育数字化转型的进程。笔者认为，基于互联网信息空间的变革规律，借鉴互联网在生产和消费领域供给侧改革的成功经验，国家政策应加强推动教育供给侧改革，将教育供给侧改革作为互联网推动教育变革的主要着力点。

“互联网+教育”是信息技术对教育产生变革性影响的开始，对这场变革的深刻性和系统性的认识将随着教育创新实践发展不断深化，国家政策必将随着实践与认识的深化做出新的部署和指导。

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Analysis of Policy Orientation of the National "Internet + Education" Strategy

CHEN Li1，  TANG Xueping2

（1.Research Center of Distance Education， Beijing Normal University， Beijing 100875;

2.Office of Teaching and Research， Advanced Training Center of State Grid， Beijing 100192）

[Abstract] The new generation of information technology with the Internet as its core has had a disruptive impact on all walks of life， and the state has also launched the "Internet + Education" strategy and issued a series of related policy documents. With innovation as the core value， this study analyzes the national policy orientation from a theoretical perspective based on the "six new" extensions of "Internet +Education"， aiming to reveal the orientation of national policies in promoting educational innovation. This study analyzes the keyword frequency of national policy documents related to "Internet+ Education" by using the policy keyword database of "Internet + Education". The frequency of the keywords is used to characterize the attention paid to a "new" dimension in the policy documents. This study finds that national policies pay more attention to cyberspace construction， digital resource elements， teachers' professional development， supervision and evaluation system， organizational mechanism， and pilot demonstration， etc.， and the orientation is clear. In contrast， the national policies pay less attention to the new laws of online education， education supply-side reform， data application， human resource security， intellectual property rights and other aspects. This study can not only help readers grasp the main concerns of national policies at the present stage， but also provide theoretical basis for improving the policies related to "Internet+ Education".

[Keywords]  Internet+ Education; Policy Orientation; Policy Keyword Database; Analysis