面向单轨制的我国电子文件管理政策法规建设：发展调查与推进策略

苏依纹 王雨晴 赵婧羽 王宁

摘 要：政策法规建设是推进和保障单轨制进程的重点任务。文章通过文献调查与内容分析法，梳理总结我国单轨制导向的电子文件管理政策法规建设特征与核心主题现状，发现我国单轨制相关电子文件政策法规在建设协调性、内容刚性和前端管控规定等层面仍有较大提升空间。基于此，提出进一步完善的策略：构建协同发展的电子文件单轨制管理政策法规体系；进一步明确电子文件管理的单轨制转型方向；深化政策法规对文件管理活动的前端控制要求；立足业务驱动，实现多领域电子文件的广泛转型。

关键词：单轨制；电子文件管理；政策法规分析

分类号：G271.3

The Development of Electronic Records Management Policies and Regulations Oriented to Single-track System in China： Development Investigation and Promotion Strategies

Su Yiwen1， Wang Yuqing2， Zhao Jingyu3， Wang Ning3

（ 1. School of Information Resource Management， Renmin University of China， Beijing 100872； 2. School of Cultural Heritage and Information Management， Shanghai University， Shanghai 200444； 3. School of History and Culture， Shandong University， Jinan， Shandong 250100 ）

Abstract： The development of policies and regulations is the key task to promote and guarantee the progress of single-track system. Through literature survey and content analysis methods， this article compares and summarizes the current situation of the development characteristics and core themes of Chinas single-track oriented electronic documents management policies and regulations， and finds that there is still much room for improvement in Chinas single-track related electronic documents policies and regulations at the levels of development coordination， content rigidity and front-end control regulations. Based on this， strategies for further improvement are proposed： building a single-track system of electronic records management policies and regulations featuring synergistic development； further clarifying the direction of the single-track system of electronic records management transformation； deepening the front-end control requirements of policies and regulations on records management activities； and realizing the extensive transformation of electronic records in multiple fields based on business-driven practices.

Keywords： Single-track System； Electronic Records Management； Policy and Regulation Analysis

随着社会信息化发展和文档管理数字化转型的推进，面向单轨制的电子文件管理成为档案学理论与实践领域共同关注的焦点。多年来，从中央到地方，各級立法机构、档案主管部门、行业主管部门等颁布了一系列政策法规以促进电子文件归档和电子档案管理的落地生效，积极推进文档管理的数字转型，出现了多区域、多层级、多主体参与制订的发展之势。现有政策建设脉络蕴含了文件管理向单轨制过渡的实践趋势和战略导向，是历史发展规律的话语体现。理论研究层面，学界对电子文件单轨制、单套制的探讨主要聚焦在四个方面：对电子文件管理单轨制与单套制的概念、发展历程进行梳理与辨析[1-3]；从多个角度对推行电子文件单轨制、单套制管理的必要性进行论证[4-5]；基于政策或案例研究对整体实践模式与策略进行总结[6-7]；对推进电子文件单轨制、单套制管理中存在的具体问题与应对策略进行探析[8-10]。然而，目前研究多集中在单套制电子文件归档模式与电子档案管理实践上，或针对某一政策文件对单套制电子文件管理做出思考，缺乏针对电子文件单轨制政策法规建设现状与问题的宏观研究。

面对庞杂的电子文件管理政策法規，有必要梳理其中有关单轨制的条款内容及实施情况，进而明晰我国电子文件管理制度中的单轨制转向程度、现存问题等。对此，文章通过全面梳理呈现电子文件单轨制发展趋势的相关政策法规，明晰我国电子文件管理制度中的主要特征及现实不足，并进一步提出推进建设的策略，进而为实践提供更宏观的制度支持。

1 数据收集与研究方法

电子文件管理单轨制发展趋势的相关政策法规不仅体现在明确提出推进单轨制的文件中，还体现在允许、支持单套制归档以及承认电子文件法律效力的相关政策法规中。因此，在数据搜集方面，本研究以北大法宝法律数据库、国家档案局政策法规库、中国政府网、各省（直辖市）政府官网及档案局官网为检索平台，先以“单轨制+电子文件”“单套制+电子文件”“不再生成纸质”等与电子文件单轨制、单套制具有一定关联的词语为检索词进行检索，获取包含单轨制、单套制等相关内容的政策法规文件；再以“电子文件”“电子档案”为检索词，对相关政策法规的内容进行阅读筛选，补充未明确提及单套制、单轨制，但其内容已经体现出单轨制、单套制转型倾向的文件。最终获得77种政策法规文件，其中，国家级政策31 种，省级政策34 种，国家级法规6 种，地方级法规6 种。在研究方法上，文章使用内容分析法，通过阅读标题提取关键词、主题词，从而明确政策法规面向的主体与倾向；然后通过深入阅读条款内容，挖掘更多指向和内涵，并对政策法规文件进行主题分类和内容分析，归纳总结主要特征，分析单轨制电子文件政策法规建设的问题和不足，进一步提出建设性的推进策略。

2 单轨制导向的电子文件管理政策法规建设特征

2.1 时间特征：持续增长，增速提升

通过对检索获得的77种政策法规文件进行研究发现，随着时间的推移，我国电子文件单轨制相关政策法规的数量呈现先缓慢增长后快速增长的特点。自2002年至2013年，国家与地方陆续出台了一系列有关电子文件管理、电子文件管理系统、电子文件证据效力的政策法规，但整体政策法规推出较为缓慢。从2014年开始，国家与地方推出政策法规的速度加快，数量也明显增多，在2014年到2021年的七年间，除2016年、2017年外，每年都至少有七项与电子文件单轨制相关的政策法规推出。

2.2 主体特征：多级共进，多元参与

在发布主体上，单轨制相关政策法规建设整体呈现出国家统领、地方推进、多元参与、相互促进的特点。国家档案局早在2002年发布的《全国档案信息化建设实施纲要》中提出要“加强电子文件归档管理”[11]；2003年，国家档案局发布了《电子公文归档管理暂行办法》，对电子文件归档和存储做出了较为全面的规定，之后，福建省、青海省等地多以此为依据，出台了一系列电子文件管理相关的地方性政策法规；2012年至2014年，国家档案局、财政部、国家税务总局等多部门对电子文件归档、存储要求、四性检测、电子文件管理系统等工作做出相关规定，天津市、云南省、山东省、北京市等多地也在国家统领下推出相关政策法规。此外，参与制订单轨制相关政策法规的主体涵盖了多个行业和领域，包括财政、税务、环保、科研等。

2.3 目标特征：聚焦单轨，方向明确

目前相关政策法规的内容聚焦于回应单轨制实践的基本问题，即明确电子文件的证据效力，并通过指导“电子文件归档移交”这一核心环节，协助实践主体开展单轨制实践工作，助推原生电子文件转入档案化管理阶段。这一特征主要体现在有关“电子文件证据效力”“电子文件归档移交”的政策法规发布时间最早，发布数量最多，覆盖范围较广，且仍在持续更新。自2002年至今，新出台的相关政策法规不断强调单轨导向，对单轨制核心问题的阐释在各地区、机构中逐渐得以显现，如《上海市档案条例》第四十六条规定了“推动机关、人民团体、国有企业事业单位按照电子档案管理要求，对职务活动中形成的电子文件单独以电子形式归档并移交”，以及“电子档案与传统载体档案具有同等效力。本市公共管理和服务机构应对电子档案互信互认”等。[12]

2.4 内容特征：主题细化，场景拓展

纵观电子文件单轨制管理相关政策法规的发布内容，可发现其主题不断细化，应用场景不断拓展。具体表现为：其一，更多管理环节在政策法规中得到详解，如《电子公文传输管理办法》《福建省数字档案共享管理办法》等政策法规对电子文件传输、共享等具体实践问题进行了专门指导。其二，技术保障与专门业务类型电子文件管理政策法规的建设成为新焦点，自2012年开始，一系列数字档案馆系统建设的相关政策陆续出台，以致力于提升电子档案管理系统的安全、长期保存能力及功能开发。其三，各行业领域针对其业务类电子文件的管理特性提出了与之相适应的管理规范，完善了不同场景下的电子文件单轨制管理的政策法规，如《中国保监会电子文件传输系统管理暂行办法》对电子文件传输系统的使用管理、安全保密、运行维护等方面进行了细致规定。此外，在推动政务信息资源共享管理的背景下，多地政府制定相关政策，推动“一网通办”平台建设，提出在政务服务系统中完成业务活动办理，形成或获取与业务相关的电子文件，体现了将单轨制融入电子政务场景的切实需求。

3 单轨制导向下电子文件管理政策法规建设的核心主题

3.1 电子文件归档与移交

关于电子文件归档与移交的单轨制相关政策法规共有50种。国家级政策法规如《电子文件管理暂行办法》《电子档案移交与接收办法》等，地方级政策法规如《北京市电子文件归档与电子档案管理办法》《上海市电子档案移交和接收管理办法》等都对电子文件归档与移交做出了相关规定。从内容来看，多数电子文件单轨制相关政策法规的规范性内容包括归档时间、归档内容、归档质量及移交形式等。针对归档时间，强调电子文件可以定期或实时归档，并对定期归档的时间做出明确规定；针对归档内容，要求符合条件的电子文件可以仅以电子形式归档，电子文件归档时需要一并移交元数据等；针对归档质量，规定电子文件需采用保障其长期保存要求的文件格式，并要求对归档电子文件进行四性检测；针对移交形式，规定既可以在线移交，也可以离线移交，除有特殊规定外，电子文件不再以纸质形式归档和移交，例如《国务院关于在线政务服务的若干规定》中提出“除法律、行政法规另有规定外，电子文件不再以纸质形式归档和移交”[13]。

3.2 电子文件证据效力保障

对电子文件证据效力作出认定的政策法规共有28种。最早的为发布于2006年的《青海省政府系统电子公文传输管理暂行办法》，其中第十二条规定“各地、各部门电子印章由省政府办公厅统一制作、颁发，不得擅自制作使用。对电子印章的管理等同于实物印章。”[14]此外，《中华人民共和国档案法》第三十七条明确提出“电子档案与传统载体档案具有同等效力”[15]，《国务院关于在线政务服务的若干规定》也指出“符合档案管理要求的电子档案与纸质档案具有同等法律效力”[16]。相关政策法规对电子文件效力的规定呈现出了主体多元但关注点统一的特点，面向机关档案、电子公文、电子印章、电子营业执照等不同对象的政策法规均较为统一地强调了电子文件与传统形式的文件、档案具有同等法律效力。

3.3 电子文件管理系统

对电子文件管理系统做出规范和要求的政策法规共有11种。最早的文件为发布于2010年的《数字档案馆建设指南》，其中提出“系统应当具备接收立档单位产生的电子文件及其元数据、对传统载体档案进行数字化和采集重要数字信息资源等功能”[17]。此后，《档案信息系统安全等级保护定级工作指南》《电子档案管理系统基本功能规定》等对于电子文件系统建设都做出了相关规定。电子文件管理系统建设相关政策法规的关注点主要集中在两个方面：其一，对电子文件管理系统的功能提出针对性的具体指导，如要求安装电子文件安全存储配置在线存储系统，或要求设置电子文件归档管理功能或接口；其二，对于电子文件管理系统的应用效果有所要求，强调电子文件管理系统要保证电子文件的真实、完整、可用、安全。例如，《企业数字档案馆（室）建设指南》提出要“開发或应用具备收集、管理、存储、利用等功能要求的数字档案管理系统，实现档案管理各业务环节的自动化、网络化”，并要求“系统能够根据相关要求接收立档单位产生的各类电子文件及其元数据，从源头上保证数字档案的真实、完整、可用”[18]。

3.4 专门业务类型电子文件管理

有关专门业务类型电子文件管理的政策法规共有12种。针对我国单轨制导向下的专门业务类型电子文件政策法规建设，国家级、地方级档案主管部门皆给予了支持，制订了专门的环保、科研、行政档案管理类部门规章，并强调了收集、归档电子文件的重要性。以财政、税务为代表的相关行业主管机构发布了较多针对各自专门业务类型电子文件单轨制管理的政策法规，强调了对文件管理的全程四性保障与配套的系统建设问题。例如，《中国保监会电子文件传输系统管理暂行办法》对电子文件传输系统的使用管理、安全保密、运行维护等方面都进行了细致规定，以确保电子文件的真实、完整、可用、安全；《财政票据管理办法》对财政电子票据的生成、传输、存储、查验、归档入账以及销毁都进行了规定，并对财政电子票据内容的真实性和完整性进行了说明。

4 我国电子文件单轨制管理相关政策法规建设的现存问题

4.1 电子文件单轨制管理政策法规发展推进协调不足

整体来看，我国电子文件单轨制政策法规建设在地区之间存在较大差异，在行业之间推进进度不一。从地方政策法规建设情况来看，新疆、西藏、宁夏等西部地区尚未出台具有单轨制导向的电子文件管理相关政策法规，广西、吉林、重庆等地区仅发布了有关电子文件管理的地方政策法规，而北京、上海、广东等地区不但出台了地方电子文件归档与电子档案接收的专门办法，还发布了适用于机构内部的部门规章。从行业政策发布情况来看，存在应用场景受限问题，随着数字政府、电子政务的深入发展，行政、财税等领域出台了较多有关电子文件管理的规范性文件，但社保、教育、医疗等民生领域尚未出台相应的行业文件，缺少对电子文件利用以及电子文件效用价值的明文规定。同时，不同政策法规的单轨制管理规范“刚性程度”不一，可能会造成前后端管理衔接不畅等问题，如《机关档案管理规定》提出的“无法转换为纸质文件或缩微胶片的电子文件可以仅以电子形式归档”[19]暗示了双套制仍是首选，这与《国务院关于在线政务服务的若干规定》中优先使用单套制归档电子文件的指向相矛盾。

4.2 电子文件单轨制管理政策法规建设刚性不足

在现有政策法规中，几乎没有文件在内容中直接提及单轨制，绝大部分政策法规都是围绕电子文件移交与归档以及电子档案管理相关内容展开，以此来表明电子文件向单轨制转型的发展趋势。此外，无论是国家级还是省级政策法规文件的内容规定都尚未完全顺应单轨制的发展要求，普遍倾向于电子与纸质并存的双套制运行模式，未明确其“单轨”的发展方向，如《电子公文归档管理暂行办法》规定“超过保管期限的归档电子公文的鉴定和销毁，按照归档纸质文件的有关规定执行”[20]，这说明我国当前只是有了向单轨制转变的趋势，但电子文件单轨制政策法规建设仍然处于初级阶段。

4.3 电子文件单轨制管理流程前端规定力度不足

对电子文件前端管理进行规范是电子文件单轨制管理有效推进的重要前提。但是，从当前我国电子文件管理政策法规的内容规定来看，仍存在明显不足：其一，现有政策法规多聚焦于电子文件移交与归档环节，对于电子文件生成、收集、整理等电子文件生命周期前端管理环节的规定还不够细化，调研所得的相关政策法规中仅有《黑龙江省一体化在线政务服务平台电子印章管理办法（试行）》提到了对电子文件生成的要求，其他政策对于电子文件前端管理的规定都较为简略。其二，在电子文件鉴定和电子文件四性检测方面，除了《陕西政务服务网电子文件管理暂行办法》中提到了“电子证照管理系统要保证证照信息的真实性、完整性、有效性和及时性”[21]外，其他政策普遍只在电子文件归档前或电子档案接收前对电子文件四性检测做出要求。其三，在电子文件系统建设方面，多数政策要求各单位加强电子档案管理系统建设，而对文件管理前端的业务系统、办公自动化系统的功能结构和质量管控，以及如何有效衔接业务系统与电子档案管理系统，缺少具体的规划与要求。

5 电子文件单轨制政策法规建设推进策略分析

5.1 构建协同发展的电子文件单轨制管理政策法规体系

建立协同发展的电子文件单轨制管理政策法规体系是我国文档管理全面数字化转型的必然要求。针对当下电子文件单轨制政策法规发展协调性不足的问题，笔者认为可从以下四个方面入手：第一，国家层面应出台专业性的单轨制政策法规文件，对现有的国家级电子文件管理相关政策进行修改和更新，进而为地方和各行各业电子文件管理相关政策法规的修订提供方向。第二，中西部地区应加快地方性单轨制相关政策法规建设，并完善现有政策法规中与单轨制管理相关的内容。第三，各行业应结合实践情况制定包含单轨制管理内容的部门规章，规范行业内电子文件的管理，通过政策法规理顺电子文件管理权责划分，处理好电子文件形成、归档、保存等问题。第四，应加强政策法规间的联动设计、对接场景需求，弥合实践分隔。鼓励档案主管部门、形成文件的业务部门、政府机构、文档管理技术开发机构等多元主体协同制定电子文件单轨制管理相关政策法规。

5.2 进一步明确电子文件管理的单轨制转型方向

为顺应我国在数字环境下全流程电子化运作的趋势，各类电子文件相关政策法规须明确单轨制的发展定位，一方面，在政策文件开头条目或总则中需指明单轨制或单套制背景，将其作为政策制定目的写入文件，以推动各地方、各行业对于单轨制转型要求的贯彻实施；另一方面，依据《中华人民共和国电子签名法》《国务院关于在线政务服务的若干规定》等最新政策，优化电子文件、电子档案管理政策法规内容中的相关条款，使其更符合“单轨”运行要求，并增加支持“电子文件单独以电子形式归档并移交”“不再以传统载体形式归档和移交”等相关内容。

5.3 深化政策法规对电子文件管理活动的前端控制要求

前端控制思想强调对电子文件的档案控制起始于电子文件生命周期的开端，并贯穿于文件部门与档案部门对电子文件管理的整个过程。[22]加强电子文件前端管理是保证电子文件移交质量、实现电子文件长期保存的关键所在。具体来看，第一，应细化对电子文件前端管理环节的要求。除说明电子文件收集范围外，还应对元数据的收集内容、收集格式、存储方式作出规定，并要求通过审计跟踪等方式来实现对现行文件的内容管控。第二，应重视电子文件归档前的质量管理，质量管理主要是对电子文件四性的保障，可在政策法规中增加检测方法与技术要求的内容，不但要在电子文件归档进馆前进行质量鉴定，更要注重对现行文件进行定期的四性检测，以便及时发现问题。第三，优化电子文件系统功能设计，各机构要结合自身业务活动特点，具体说明部门内通用的电子文件系统建设要求，尤其要加强业务系统中的电子文件档案化管理模塊设计。

5.4 立足业务驱动，实现多领域电子文件的广泛转型

2022年3月，国家档案局印发了《关于进一步加强机关业务系统电子文件归档与管理工作的通知》，强调业务系统与档案系统需通过归档接口实现有效衔接，并突出了业务驱动专门业务类型电子文件单轨制转型的必要性。加强业务驱动是将电子文件管理充分融入业务流程框架中，释放业务机构主导性，以实现多领域电子文件单轨制的自主、分散管理，并助推档案部门基于业务需求开展文档一体化管理。各行各业的业务机构在管理事务中形成了海量的专门业务类型电子文件，如环境保护机构的科技文件、税务机关的电子证照、法律部门的电子卷宗等，相关电子文件自带特殊的元数据属性以及维护与再利用要求，其归档后仍需遵循原属的业务流程框架。然而，不同行业、机构、部门的业务流程相异，甚至有较强的描述、理解壁垒。对此，可以通过在政策法规中体现相关要求，以在业务部门的主导下，通过业务驱动做好前期的电子文件形成、收集、整理、归档工作，提升存档效率，满足机构内、行业中的专业电子档案利用需求，深化领域合作和协同管理。此外，档案部门有必要支持业务部门的自主、分布化管理，以探索多样化的电子文件管理模式。

注释与参考文献

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[10]王婧逸.数据保全视角下电子文件单轨制管理模式研究[J].档案与建设，2020（2）：26-29.

[11]国家档案局中央档案馆关于印发《全国档案信息化建设实施纲要》的通知[EB/OL]. [2022-11-12].https：// www.saac.gov.cn/zt/2010-03/18/content_3205.htm.

[12]上海市档案条例[EB/OL]. [2022-11-12].https：// law.sfj.sh.gov.cn/#/detail id=618882d2e4b0c35b563db151.

[13][16]国务院关于在线政务服务的若干规定[EB/OL].[2022-11-12].http：//www.gov.cn/zhengce/ content/2019-04/30/content_5387879.htm.

[14]青海省人民政府辦公厅关于启用网上公文传输系统的通知[EB/OL].[2022-11-12].http：//www.qinghai.gov.cn/ xxgk/xxgk/fd/zfwj/201712/t20171222_19511.html.

[15]中华人民共和国档案法[EB/OL].[2022-11-12]. https：//www.saac.gov.cn/daj/falv/dazc_list.shtml.

[17]数字档案馆建设指南[EB/OL].[2022-11-12]. https：//www.saac.gov.cn/daj/gfxwj/201910/664c740247e54ca19b 06abf2700243ec.shtml.

[18]国家档案局办公室关于印发《企业数字档案馆（室）建设指南》的通知[EB/OL].[2022-11-12].https：//www. saac.gov.cn/daj/tzgg/201709/520f7404ff78448f85edc3109bb64e 2b.shtml.

[19]国家档案局发布第13号令《机关档案管理规定》[EB/OL].[2022-11-12].https：//www.saac.gov.cn/daj/xxgk/ 201810/8515c1f79e904e08aef8bf63dcc9b1f7.shtml.

[20]电子公文归档管理暂行办法[EB/OL].[2022-11-12].https：//saac.gov.cn/daj/xzfgk/202112/6e9c1fce8e914a65bc5 10b01a207d3cd.shtml.

[21]陕西政务服务网电子文件管理暂行办法[EB/OL].[2022-11-12].http：//www.shaanxi.gov.cn/zfxxgk/fdzdgknr/ zcwj/szfbgtwj/szbf/201901/t20190109_1666914.html.

[22]赵屹.基于前端控制思想的电子文件形成过程研究[J].档案学研究，2012（3）：16-23.