我国铁路行业发展概况及融资困境对策

孙丽颖

摘 要：近年来，我国铁路快速发展，营业里程达15.5万公里，其中高铁4.2万公里。铁路的快速发展给我国经济增长、生活便利带来巨大贡献，同时也面临投资金额大、资金需求大、融资难度大的困境。本文通过介绍近年来铁路发展情况，深入分析当前铁路项目融资面临的问题与困境，试图提出解决方法。

关键词：铁路；高铁；融资难点；综合开发

一、我国铁路发展概况

（一）综述我国铁路发展概况

1.全国铁路行业统计数据

2016年以来（2020年除外）我国铁路行业各项经营指标稳步攀升，固定资产投资稳定在每年8000亿元左右，营业里程稳步增加，高铁里程快速增长。2021年末全国铁路运营里程15.5万公里，其中高铁营业里程4.2万公里。2021年投产新线4208公里，其中高速铁路2168公里，京哈高铁、连云港至乌鲁木齐高铁、张吉怀高铁、安九高铁、赣深高铁、沈佳高铁墩白段等一批重点线路开通运营。2022年全国铁路完成固定资产投资7109亿元，投产新线4100公里，其中高铁2082公里，京雄商高铁雄安新区至商丘段、天津至潍坊高速铁路、瑞金至梅州铁路等26个项目开工建设，和田至若羌铁路、合杭高铁湖杭段、银川至兰州高铁中卫至兰州段等29个铁路项目建成投产。2023年，全路预计投产新线3000公里以上，其中高铁2500公里。根据最新数据显示，2022年国家铁路完成客运发送量16.1亿人次；货物发送量39亿吨，同比增长4.7%，其中，电煤14.9亿吨、同比增长13%。国家铁路完成运输总收入6936亿元，其中，货运收入4786亿元、同比增长9.8%。

2.铁路行业发展规划

为适应新时代铁路发展要求，中长期铁路网规划修编正在开展中。修编初步成果有：2025年路网规模达到16.5万公里，高速铁路5万公里；2030年路网规模达到18.5万公里左右，高速铁路6万公里左右，路网覆盖及路网质量更加优化；2023年路网规模达到20万公里左右，高速铁路7万公里左右，铁路率先实现现代化，实现城区20万人口以上城市铁路全覆盖。通过修编，进一步完善铁路建设规划和铁路枢纽总图布局，充分发挥规划引领作用。

3.我国高铁发展情况

我国高速铁路发展始于20世纪90年代。20世纪后半叶，世界各国高速列车技术得到迅猛发展，如日本新干线系列、法国TGV系列等。20世纪90年代我国开始尝试自主设计动车组，并与2002年12月建成秦皇岛至沈阳间的客运专线，满足了高速列车运行的条件，同时研制的“中华之星”电力动车组（DJJ2型电力动车组）在秦沈客运专线创造了当时“中国铁路第一速”—321.5公里/小时。但因该动车组属于实验性质，且在运行中暴露出一些问题，于2006年已经停止运行。

2004年 4月1日，国务院会议通过了《研究铁路机车车辆装备有关问题的会议纪要》，明确了中国铁路装备技术引进的原则：引进先进技术，联合设计生产，打造中国品牌。2007年，在消化吸收德、日、法等国高速列车技术的基础上，和谐号CRH动车组（China Railway High-speed）横空出世。2008年8月1日，和谐号动车组列车在京津城际客运专线上以每小时350公里的速度飞驰，35分钟就实现了城际跨越，也实现了我国铁路技术的跨越。2010年12月3日，和谐号CRH380A型动车组在京沪高速铁路枣庄至蚌埠试验运行，最高时速达486.1公里，创下了新的纪录。但是由于当时“和谐号”因技术采购方不同导致车型不同、标准不统一，不能互联互通，提高了运营维修成本。为了进一步降低成本，提高自主率，经过多年攻关，2017年，我国自主研发、具有完全知识产权的新一代高速列车—“复兴号”正式上线运营。至2021年，拉林铁路（拉萨-林芝）通车，西藏首条电气化铁路建成，复兴号带着中国速度驶入“世界屋脊”，实现全国31个省区市全覆盖。尤其在2003年以后经过5年的缓冲期，从2008年开始我国高铁通车里程呈井喷式增长趋势，特别是2014年、2015年，通车里程均超过4500公里。

二、铁路项目融资情况及面临的困境

（一）总体融资情况

根据国铁集团披露的数据，自2013年到2022年，全国铁路固定资产投资完成额分别为6657亿元、8088亿元、8238亿元、8015亿元、8010亿元、8028亿元、8029亿元、7819亿元、7489亿元和7109亿元，近十年完成固定资产投资7.7万亿元。按照50%资本金的比例匡算，近十年铁路行业融资额达3.3万亿元。

我国铁路项目主要分为国家铁路项目和地方铁路项目，其中国家铁路项目一般采用中国国家铁路集团有限公司（即国铁集团）与项目所在省份的地方铁路公司合资建设的模式，地方铁路项目一般采用各省地方铁路公司与项目所在地市国企公司合资建设的模式。该模式设立的初衷在于统筹沿线资源，减轻各方资本金出资压力。

作为我国最主要的铁路项目实施主体，国铁集团以铁路客货运输服务为主业，实行多元化经营。负责铁路运输统一调度指挥，负责国家铁路客货运输经营管理，承担国家规定的公益性运输，保证关系国计民生的重点运输和特运、专运、抢险救灾运输等任务；负责拟定铁路投资建设计划，提出国家铁路网建设和筹资方案建议；负责建设项目前期工作，管理建设项目。负责国家铁路运输安全，承担铁路安全生产主体责任。国铁集团的前身为中国铁路总公司。2013年3月14日第十二届全国人民代表大會第一次会议通过《国务院关于提请审议国务院机构改革和职能转变方案》的决定，铁路实行政企分开，铁道部不再保留，国务院组建国家铁路局和中国铁路总公司，完善综合交通运输体系。

（二）铁路项目融资面临的困境

随着铁路项目投资的增加，铁路项目融资面临多重困境。主要包括政策限制、政府担保、市场竞争、融资成本等问题。

1.政策限制

由于我国政府现行的货币政策，铁路项目融资所需要的资金成本较高，首先，随着货币政策的收紧，铁路企业需要通过各种渠道来获取资金。但鉴于货币政策的限制，为了控制银行体系的流动性，国家将银行放贷利率控制在较高水平，这导致铁路企业获得的贷款利率很高，增加了融资成本。其次，铁路企业需要在贷款期间支付一定的利息，出现的问题是，税前利率相对较高的银行借款将直接影响到资本金成本的提高，从而导致资金的相对稀缺，影响铁路企业的投资和发展。最后，货币政策对资金流入和流出进行了严格的管理和监管。铁路企业需要借助银行等金融机构来融资，但银行对于项目的实施以及融资的筛选都较为严格，这也是当前铁路企业融资困难的原因之一。

2.政府担保

我国政府规定，未经铁路企业自筹资金投资7%的前提下，不得提供融资担保。政府担保受到严格限制，加剧了当前铁路项目融资的难度。首先，政府担保的批准和执行过程长，并且需要考虑多种因素，例如审批、合规和风险评估等。这导致企业在获得政府担保之前要经历漫长的等待期，也可能会耗费企业的大量时间和金钱。其次，政府承担的担保范围有限。由于政府需要保障铁路项目的可行性和可靠性，因此在担保铁路企业融资方面也十分谨慎。

虽然铁路项目可以通过发行债券、银行融资等多种方式解决融资，但资本金出资需国铁或地方铁路公司解决，特别是东部地区铁路项目资本金比例普遍在50%，资本金能否及时足额到位决定了融资是否能够到位。同时，政府担保往往寻求利益最大化，因此对于风险较大的融资项目通常不会提供担保，这让一些次要线路等项目的融资陷入了困境。

3.市场竞争

由于铁路建设规划的逐步完善和国内外市场竞争的激烈化，铁路企业需要不断提高自身的竞争力，从而获得更多的资金支持。首先，随着我国经济增速从而导致市场需求有限，国内铁路市场客流需求的增长率也在下降，这意味着铁路企业需要采取更为积极的策略来吸引客户。其次，当前国内铁路市场竞争激烈，不仅有公路、航空等交通工具的竞争，而且还有地铁、城市轻轨等公共交通工具的竞争，这对铁路企业的发展造成了不小的压力。

由于铁路项目“公益”与“商业”的双重属性决定了行业整体亏损现状。虽然数据显示中、东部地区盈利高铁里程超过总里程一半，但西部地区几乎无盈利路段。在建、拟建高铁项目受建设成本上涨、沿途经济发展水平较低的影响，盈利形势将更为严峻。特别是随着骨干路网的不断完善，加密路网成为主要的铁路项目投资方向，而加密路网经济性较差进一步加剧了社会效益和经济效益的背离。因此，多数铁路项目本身很难做到投资与收益的自平衡，进而导致融资难度不断加大。

4.融资成本

由于铁路建设的巨大投资和长期运营周期，铁路企业需要大量资金的支持，但融资成本受到多种因素的影响，主要包括利率水平、信用评级和担保方式等。

第一，利率水平。铁路企业融资主要通过银行贷款和债券发行两种方式进行，而这些融资方式的利率随时可能发生变化，高端融资成本高达11%-12%，普通融资成本至少也要8%-9%。这使得铁路企业的融资成本较高，增加了企业的财务负担。

第二，信用评级。铁路企业信用评级直接影响其融资成本，信用评级越高，则企业所需的贷款利率越低，融资成本越低。然而，由于一些铁路企业负债较高，信用评级属于不良评级或低级评级，这使得这些企业无法获得市场上的最优融资条件，加大了其融资成本和运营风险。

第三，担保方式。铁路企业融资的担保方式也会对融资成本产生影响。铁路企业依托于其标志性建筑，通常能够获得政府对项目的担保，但有些次要线路、特别是地方铁路建设项目，往往没有政府的担保，导致融资成本偏高。此外由于大部分铁路资产属于公益性资产不得抵押；绝大多数铁路项目无特许经营牌照，不实际享有项目收费权，且应收账款质押难以落实，收费权质押难以实现。

三、铁路项目融资解决方案

在铁路项目现有收益难以平衡项目投资的情况，如何进一步挖掘项目综合收益、实现整体平衡，成为解决铁路项目融资难点的重点方向。在国家政策引领下，通过铁路沿线土地综合开发取得新增资金来源，是弥补铁路运营亏损，将成为实现铁路项目可持续发展的重要途径。

（一）制度支持

为改革铁路投资投融资体制，促进铁路行业可持续发展，国务院出台了《关于改革铁路投融资体制加快推进铁路建设的意见》（国发〔2013〕33 号），建立了制度基础。2014年，国务院办公厅发布《关于支持铁路建设实施土地综合开发的意见》（国办发〔2014〕37 号），为土地综合开發实施提供了依据。为切实做好土地综合开发相关工作，各部门出台了相关配套文件，见表1。

（二）综合开发模式

综合开发模式的核心在于建设铁路项目的同时，对场站周边土地进行一级、二级开发，充分挖掘铁路项目建设对沿线经济的带动作用。同时，通过土地一级、二级开发产生的收益，反哺铁路项目，达到铁路项目投资建设的可持续性。

（三）综合开发模式需要关注的重点问题

综合开发模式为铁路项目可持续发展提供了可行的办法，但是在综合开发模式实施中面临着诸多问题。

一是，铁路项目资金投入较为集中，一般3-4年即可完成建设，因此短期资金压力较大，同时现金流不足的问题集中在运营初期，但是综合开发模式周期普遍较长，需要通过一级开发对土地进行熟化，达到出让条件后通过招拍挂等方式拿地后才可开展二级开发，产生收益的时间周期较长，不能跟项目资金需求相匹配。

二是，综合开发模式对铁路项目整体可行性研究提出更高的要求。铁路项目沿线经过的地市较多，不同地市的房地产市场情况千差万别。作为一种新的模式，经常出现综合开发方案脱离实际的情况，对综合开发产生的收益预测过于乐观，参考价值较低。

三是，项目沿线地市对综合开发的支持力度不一，综合开发协议的签订不够及时，划定的综合开发地块后期难以落实，这些情况都会降低综合开发效率，影响综合开发收益的形成。

四是，铁路项目公司本身只负责铁路项目的建设、运营，没有土地开发资质，缺乏相应的人力、物力进行综合开发，因此一般由铁路公司集团内部其他的资源开发公司负责综合开发工作。这就导致综合开发形成的收益的法人主体与投资铁路项目的法人主体不同，铁路项目公司无法直接享受综合开发收益。

（四）相关建议

针对综合开发模式面临的问题，笔者提出以下建议供读者参考：

一是，在可研阶段对项目场站周边土地综合开发统筹考虑，提高可研中综合开发部分的深度、精细度，在对不同地区的房地产市场进行充分调研、论证的基础上，制定可行、符合当地特点的综合开发计划和方案，更加精准的预测可能产生的综合开发收益，为项目整体的资金平衡提供依据。

二是，多项目统筹推进，采用项目池方式统筹考虑综合开发收益，解决项目本身综合开发进度滞后无法提供资金支持的矛盾和期限错配的问题，前期启动项目的综合开发收益用于补充新开工项目资金需求。

三是，地方铁路公司出台详细的集团综合开发管理办法，对集团内负责铁路建设的项目公司、负责综合开发的资源开发公司的分工以及后期开发收益的管理、使用，使综合开发形成的收益用于铁路项目建设具备财务可行性。

四是，在铁路项目前期的规划、选线过程中及项目建设过程中与地方政府做好沟通衔接，开工前做好综合开发地块红线划定及综合开发协议的签订工作，开工后督促地方政府落实好协议约定，避免地块频繁变动造成综合开发进度推迟。

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