新版《职业教育法》实施背景下职业教育需求侧改革研究

许秀林

摘要：针对职业教育供给侧改革中存在的问题，从需求侧改革内涵谈起，提出建立需求侧人才需求报告制度、人才技能激励制度和人才使用回馈制度等制度设计，并结合学习新版《职业教育法》，阐释了新版《职业教育法》关于需求侧改革的总体要求，以深入推进职业教育需求侧改革。

关键词：新版《职业教育法》；需求侧改革；职业教育

中图分类号：G710    文献标识码：A    文章编号：1672-5727（2023）07-0011-05

2015年，习近平总书记在中央财经领导小组第十一次会议上首次提出了“供给侧改革”的概念，强调“在适度扩大总需求的同时，着力加强供给侧结构性改革”。随后供给侧结构性改革思想和方法被运用到经济、医疗、教育等多个社会领域，旨在提升供给的质量和效益。在职业教育领域，供给侧结构性改革从提高供给质量角度出发，通过优化办学专业、课程资源、师资队伍和人才培养模式，强化职业教育与产业对接，提高人才供给适配性，满足用人企业和受教育者的多样化需求。现实表明，职业教育有效供给不足的问题依然突出。

一、职业教育供给侧改革存在的问题

职业教育供给侧改革源于经济领域供给侧改革的理论和实践，但在研究过程中未能充分结合职业教育自身的特点，至少存在以下两个问题：

一是把职业教育改革与职业教育供给侧改革混为一谈。在职业教育中，无论是招生市场，还是就业市场，职业教育机构均处于供给侧。面对招生市场，职业教育机构供给的是各级各类职业教育学习项目，需求方是求学的学生；面对就业市场，职业教育机构供给的是各级各类技术技能型人才，需求方是各级各类用人单位。于是，有学者认为职业教育位于技术技能型人才的供给侧，供给侧结构性改革为职业教育指明了发展方向和建设目标[1]。这与2022年国家新修订的《中华人民共和国职业教育法》（以下简称新版《职业教育法》）对职业教育的定义并不相符。新版《职业教育法》明确规定职业教育包括职业学校教育和职业技能培训。空间维度上，职业教育已经从学校延伸到社会，不仅有学校的学历教育，还有社会的技能培训；时间维度上，职业教育不仅是职前教育，还包括在职教育与培训。因此，职业教育既是教育与产业之间的跨界教育，也是横跨人才链供给侧和需求侧的终身教育。仅从供给侧视角谈职业教育改革显然有一定局限性。

二是把职业教育供给侧改革视为一种发展模式。当前，职业教育供给侧改革更突出的问题是从经济学领域的供给侧和需求侧理论分析入手，直接将经济领域的供给侧和需求侧管理应用于职业教育领域，把高校扩招、校区扩增以及中外合作办学等带来的问题归因为消费、投资和出口“三驾马车”刺激需求的结果，并因此得出结论：需求侧改革是外延式、粗放式发展，供给侧改革是内涵式、精细化发展[2]。这一结论把需求侧改革和供给侧改革视为两种不同的发展模式，偏离了双侧改革的初衷——正确处理职业人才供给和需求之间的关系。结果导致职业教育需求侧改革几乎无人研究，即使有少量研究也是强调服务于供给侧改革的需求侧管理[3]，或者是供给侧与需求侧协同发展[4]。

需求侧管理和需求侧改革的区别在于，需求侧管理仍立足于供给侧开展需求调研、整理和对接，而对人才需求侧——产业主体如何进行相应的改革未做具体的刚性要求。当前，集中在供给侧的职业教育改革是单向的、局部的、浅层的，改革的主体和动力来自职业学校及教育主管部门，供给侧搞得轰轰烈烈，需求侧冷冷清清，虽然也有不少企业参与了职业教育改革，但参与方式是被动式、倡导式。多数供给侧改革成果局限于教育系统内部，社会效益和社会影响力并不十分显著，需求方无论是学生家长，还是用人企业至今仍未能充分给予积极评价和认可。最突出的是职业教育供给侧改革未触及职业教育问题的根源，供给侧改革后劲严重不足。

二、职业教育需求侧改革的内涵及意义

从人才链的角度看，职业学校和用人企业分别处于职业教育的供给侧和需求侧。但与经济领域的商品供需关系不同，人才不是纯粹的商品，供方和需方不存在直接的买卖关系。因而，在人才供需矛盾中，需求可以影响和决定供给，但供给却难以刺激需求。职业人才的供需始终存在供给不能满足需求、有效供给不足的矛盾。再者，人才的供给方和需求方也不是纯粹的生产者和消费者，如果把人才视为产品的话，职业学校毕业生仅仅是半成品，需求方还需继续进行培养，尤其是职业技术技能训练方面，用人企业需要二次加工或再开发。因此，职业教育改革不能简单地将经济领域的供给侧和需求侧理论搬到职业教育领域，而是要根据职业教育的特点开展创新研究与实践。

新版《职业教育法》明確提出：“职业教育是与普通教育具有同等重要地位的教育类型，是国民教育体系和人力资源开发的重要组成部分。”相对于供给侧——职业学校教育教学改革，职业教育需求侧改革应从人力资源开发出发，以企业用人需求为中心，以用人制度改革为重点，在员工招聘、培训、提拔、奖励等方面进行改革，也包括行业主管部门以及行业组织在企业人力资源开发方面的管理和服务。显然，职业教育需求侧改革属于企业改革和社会改革的领域，超出传统的教育范畴，但对职业教育改革具有举足轻重的作用。

第一，职业教育供给侧改革的瓶颈在需求侧。二十年来，职业教育的改革几乎集中在供给侧，特别是2019年《国家职业教育改革实施方案》颁布实施以来，中国特色“双高计划”、产教融合型企业建设、职业教育师资队伍建设、职业教育教学标准体系建设、 1+X证书试点等方面做出了全面部署，开创了职业教育供给侧改革新局面[5]。但需求侧若不作同步改革，供给侧改革的成效难以显现。比如1+X证书试点，解决了X证书的培训和评价问题，需求侧却未形成X证书的应用市场，制约了X证书的推广效能。

第二，职业教育供给侧改革的导向在需求侧。需求侧产业结构和产业规模决定了职业人才的结构和规模，职业标准决定了人才培养标准、课程教学标准和质量评价标准，用人企业职业技能要求决定了专业教学内容和教学方法。在职业教育改革实践中，提出专业与产业、课程与岗位、教学内容与职业标准、教师与师傅、教室与车间、教学过程与生产过程、学历证书与职业资格证书、校长与厂长等教育与产业的“八对接”，把对接产业需求作为供给侧改革的总方向、总原则。随着人工智能、VR/AR和区块链等新技术在各行业的快速渗透，很多传统职业不断消失，新职业、新岗位不断涌现，产业发展对人才种类和规格的需求发生了重大变化，必然给供给侧的人才培养带来冲击，加速职业教育转型发展[6]。

第三，职业教育供给侧改革的后盾在需求侧。职业教育供给侧改革，把本属于企业岗位技能培训的部分或全部内容前移到学校培养期内，这一变化使学校无法独立完成职业人才培养，需要企业在技术、师资、设备、资金等方面的合作与支持。在职业人才培养过程中，需求侧用人企业的参与面和参与度是决定职业教育能否培养出合格人才的关键因素。同样，职业教育供给侧诸多改革成果，也需要需求侧推广应用、及时回馈，为供给侧改革持续深入推进保驾护航。

三、职业教育需求侧改革的制度设计

职业教育需求侧改革立足于职业人才需求管理，通过定义需求、强化需求和维护需求推动企业人力资源开发与和管理领域的制度革新。

（一）建立职业人才需求报告制度

职业人才需求至少包括两方面：一是需求数量，指某时间段内某职业岗位的需求人数；二是需求规格，指某职业岗位对人才学历、知识、技能要求的具体描述。不同层面人才需求报告的侧重点略有差异：宏观层面，即国家或社会层面，职业人才需求以需求规格描述为主，人才需求数量只是粗略的预估值；微观层面，职业人才需求主要指企业年度或季度人才需求数量，需求规格可直接采用规格名称，简洁明了；中观层面，面向某个行业或区域的职业人才需求，具体可信的需求数量和特色鲜明的需求规格两者同等重要。

建立职业人才需求报告制度是职业人才培养和人力资源开发不可或缺的组成部分。职业人才需求报告由人力资源或产业主管部门、行业协会、研究机构或企业定期编制发布。宏观层面的职业人才需求报告，内容和形式近似职业标准或者以职业标准代替，报告由国家人力资源部门组织编制，对每个职业岗位的需求规格进行详细说明，包括但不限于知识、技能、学历以及证书要求，每五年至少更新一次。微观层面的职业人才需求报告，通俗地说就是企业人才招聘信息汇编，由企业或人才市场按年或按季度编制发布。中观层面的职业人才需求报告，按行业、区域、时间、人才规格等维度进行人才需求数据统计分析和需求预测，并列出人才需求规格的特殊要求，报告可由人力资源部门、产业主管部门、研究机构、行业协会等编制发布，每两年至少更新一次。

职业人才需求报告是职业学校制定人才培养方案、专业教学标准的指南，也是调整招生专业、编制招生计划的依据。建立需求侧人才需求报告制度，可避免学校开展需求调研各自为政、重复劳动、调研数据缺少科学性和权威性，为职业学校专业建设和科学决策提供有力保障。

（二）建立职业人才技能激励制度

职业教育是普通教育和技能教育的混合教育，职业技能是企业对职业人才的基本需求。早在1985年，中共中央颁布《关于教育体制改革的决定》，针对发展职业技术教育，要求在改革教育体制的同时改革有关的劳动人事制度，按照“先培训，后就业”的原则，提出“一切从业人员，首先是专业性技术性较强行业的从业人员，都要像汽车司机经过考试合格取得驾驶证才许开车那样，必须取得考核合格证书才能走上工作岗位。有关部门应该制定法规，逐步实行这种制度”，为需求侧建立技能激励制度指明了方向。企业技能激励制度至少包括三个方面：一是入职技能准入制度，即任何职业岗位在设置招聘条件时，均需明确职业技能等级要求；二是技能薪资级差制度，即员工薪资构成中含有技能级差；三是技能考评激励制度，如企业在员工岗位调整、职称评审、职务晋升、评优评先时，技能水平应列为考评的重要依据。

建立技能激励制度是企业乃至整个社会重视技能、尊重人才的关键举措，也是引导职业教育健康发展的重要手段。首先，对职业学校教育有正向导向作用，鼓励学生勤学苦练，多学技能，较快提升技能水平，为早入职、入好职做准备；特别有利于激活技能等级证书考试培训市场，提高证书使用效能。其次，对企业开展技能培训、学历提升有积极推动作用，鼓励员工钻研技术、苦练本领或返校继续学习深造，有利于发挥职业教育“学分银行”的作用，推进职业教育向终身教育延伸。

（三）建立职业人才使用回馈制度

职业教育作为产业和教育的跨界教育，教学成本和教学条件要求大大超过了学校可承受的范围。在这种情形下，如果学校仅在政府划拨的办学经费和学生学费的额度内开展人才培养，不能保证达到职业人才培养质量要求。为此，学校通过各种途径积极与企业合作，从企业获得师资、资金、技术、设备等方面的支持，缓解学校办学压力。事实上，国家已经出台各种政策、法律，鼓励企业参加校企协同育人，也取得了一定成效。但还存在一些校企合作项目受企业生产效益、企业领导调整等多因素的影响而合作不稳、不深，经常出现虎头蛇尾现象。究其原因，企业甚至包括整个社会尚未确立“有偿用人、有偿育人”的理念，职业人才培养和使用缺少回馈刚性约束。

建立职业人才使用回馈制度，对人才供给侧给予回馈是需求侧用人企业应尽的责任和义务，也是维持职业教育健康、稳定发展的长效机制。职业人才使用回馈主要包括以下三种方式：一是信息回馈，用人企业定期或不定期地向学校反馈毕业生工作表现，并对人才培养方案和课程教学提出调整建议；二是技术回馈，用人企业通过现代学徒、企业实训等方式，由工程师参与授课或培训教师，传授最新的技术技能；三是经济回馈，用人企业为学校人才培养提供资金、设备、场地或其他教學资源，从经济层面支持职业教育发展，其中包括对职工再培训的支持。

由于教育的特殊性，人才培养方和使用方之间并未建立以等价交换为基础的人才交易市场，人才培养质量的高低无法通过人才市场充分体现。职业人才使用回馈则在某种程度上弥补了这一不足，对优质教育给予奖赏，对潜质教育给予扶持。其中，毕业生个人通过信息反馈或自愿捐款方式回馈母校，支持学校人才培养；用人企业则依法按工资总额一定比例提取资金用于支持职业教育和培训，并通过捐赠设备、提供师资和实训场地等方式回馈教育，从而形成职业人才培养质量高、职业人才使用回馈高的“双高”良性互馈机制。

四、新版《职业教育法》对职业教育需求侧改革的总体要求

隨着新版《职业教育法》的颁布实施，职业教育改革进入深水区，国家对职业教育需求侧改革提出了新要求，也为职业教育需求侧改革带来新契机。

（一）建立和完善职业教育工作协调机制

基于职业教育是“跨界”教育的特点，新版《职业教育法》提到教育行政部门、人力资源社会保障行政部门、行业主管部门、工会和中华职业教育社、行业组织、企业、职业学校、职业培训机构等多个职业教育参与者，除教育行政部门、职业学校等参与者处于职业教育供给侧以外，其他多数参与者处于职业教育需求侧，是职业教育需求侧改革的主力军。其中，行业主管部门是行业管理政策的制定者和监督者，也是职业教育需求侧改革的主导者，主管人力资源开发的人力资源社会保障部门无疑是需求侧改革的发起人和牵头人，统领职业教育需求侧改革。工会和中华职业教育社、行业组织等是职业教育需求侧改革的助推者和服务者，为职业教育发展提供各类信息咨询或第三方评价服务。企业和职业培训机构则是职业教育的重要办学主体，和职业学校共同承担职业教育人才培养的职能。

因职业教育参与者众多，需要建立跨供给侧和需求侧、跨部门的职业教育协调管理机制。新版《职业教育法》为此从国家层面提出三点要求：一是由国务院建立职业教育工作协调机制，统筹职业教育工作；二是教育部作为国务院教育行政部门，负责职业教育工作统筹规划，重点是职业教育供给侧——职业学校教育的宏观管理；三是教育部、人才资源和社会保障部以及其他有关部门在国务院协调机构领导下在各自的职责范围内开展职业教育相关工作，协同推进职业教育需求侧改革进程。当前实施的重点是中央及地方各级政府如何将新版《职业教育法》中所规定的协调机制建设好、运转好，确保职业教育各项改革顺利开展。

（二）进一步明确职业教育需求侧改革的任务

新版《职业教育法》虽然没有专门章节集中提及职业教育需求侧改革，但通过对其中相关条目归纳整理，从建立人才需求报告制度、技能激励制度和职业人才使用回馈制度三个方面，理出职业教育需求侧改革的任务有七项（见表1）。

（三）协同推进职业教育需求侧改革和供给侧改革

新版《职业教育法》在第四章专章提出供给侧改革目标和要求，关于需求侧改革则在职业教育实施、职业教育保障等章节多处涉及。这并非表明需求侧改革不重要，恰恰说明需求侧改革是供给侧改革的坚强后盾，只有始终不渝坚持需求侧改革与供给侧改革同步推进，职业教育才能健康、快速发展。

当前的职业教育改革中，需求侧改革和供给侧改革始终处于不平衡状态，需求侧改革未受到应有的重视。一是缺少系统设计和宏观指导，职业教育需求侧改革研究成果极少；二是缺少有效组织与管理，目前的一些需求侧改革多属于自发的、零碎的，教育部门无权管、其他部门不愿管的现象时有发生。新版《职业教育法》实施后，需充分发挥各级政府协调机制的联动作用，顶层设计需求侧整体改革方案，通过经济、行政、法律等手段充分调动需求侧改革相关参与者的积极性，以服务和促进职业教育供给侧改革为宗旨，全面落实各项需求侧改革措施。供需双方共同携手，为社会培养更多更优的技术技能型人才。

职业教育需求侧改革涉及众多利益主体，改革任务重、难度大。突出问题是许多相关者还未建立参与职业教育的责任意识和法治观念。今后相当一段时间，职业教育法的普法宣传应从教育系统走向社会、走进企业，让企业职工和管理者了解职业教育跨越职前、职后两个阶段，特别是职后教育在现代企业生产经营中的重要作用。与此同时，需要行业主管部门、群团组织、行业组织研究制定职业教育法在需求侧改革领域的实施细则，引导企业积极参与职业教育需求侧改革，并让企业成为职业教育改革的最终受益者。

参考文献：

[1]吉喆.职业教育供给侧结构性改革实施策略研究——基于系统优化理论的视角[J].教育理论与实践，2021（9）：31-35.

[2]陈丽婷.从教育供给侧综合改革视角看高职教学创新[J].黑龙江高教研究，2017（1）：87-90.

[3]钱学明.职业教育供给侧改革亟待加强需求侧管理[J].教育与职业，2018（17）：42-43.

[4]李俊玲，杨保华.新发展格局下职业教育供给侧与需求侧协同高质量发展的策略[J].职业技术教育，2022（12）：41-44.

[5]赵明安.职业教育供给侧改革的系统设计[J].武汉船舶职业技术学院学报，2019（4）：5-11.

[6]何世松，贾颖莲.新时代背景下高等职业教育的综合改革路径——从产业需求侧反观教育供给侧[J].中国职业技术教育，2020（4）：83-87.

（责任编辑：杨在良）

Research on the Demand-side Reform of Vocational Education under the Background of the Implementation of the New Vocational Education Law

XU Xiu-lin

（Nantong Vocational University， Nantong Jiangsu 226007， China）

Abstract： In response to the problems in the supply side reform of vocational education， starting from the connotation of demand side reform， this paper proposes to establish the system design of the demand-side talent demand reporting system， talent skill incentive system and talent use feedback system， and explains the overall requirements of the new Vocational Education Law on demand-side reform in combination with the study of the new version of the Vocational Education Law to further promote the demand side reform of vocational education.

Key words： new Vocational Education Law; demand-side reform; vocational education