内控视角下事业单位合同管理问题及对策研究

傅启国 王梦婷 李晓雨

[摘要]本文分析了当前事业单位合同管理现状及存在的问题，从内控建设的全面性、重要性、制衡性、适应性和有效性原则出发，针对性地提出了强化合同管理意识、规范合同审批流程、加强合同预算管理、提升合同管理信息化水平、建立健全合同管理绩效评价机制等对策建议。

[关键词]内控   事业单位   合同管理

一、引言

为提高行政机关和事业单位内部管理水平，加强廉政风险防控机制建设，财政部于2012年12月印发《行政事业单位内部控制规范（试行）》（以下简称《内控规范》），自2014年1月1日起正式实施。为贯彻党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，财政部于2015年底印发《关于全面推进行政事业单位内部控制建设的指导意见》（以下简称《指导意见》），明确指出行政事业单位要全面建立和有效实施内部控制，“确保内部控制覆盖单位经济和业务活动的全范围，贯穿内部权力运行的决策、执行和监督全过程，规范单位内部各层级的全体人员”。事业单位的体量比行政机关大得多，承载着重要的社会服务职能，其日常的设备采购、技术咨询、房屋租赁、对外租车及购买车辆保险等活动都需要签订合同。合同种类多、数量大，金额从几千至上千万元不等，涉及的法律关系复杂，稍有不慎就会导致合同纠纷，损害事业单位的合法权益，而合同的规范管理可以有效规避法律风险，保障事业单位平稳运行。可见，合同管理是事业单位内部管理中非常重要的内容。但从实际管理情况来看，部分事业单位的合同管理存在管理意识薄弱、审批流程不完善、预算管理不够精细等现象，导致陷入法律纠纷、名誉受到损害、蒙受经济损失甚至国有资产流失等风险，严重影响事业单位的健康运行，进而影响公益事业资源的优化配置和事业单位服务社会功能的充分发挥。因此，加强事业单位合同管理的内部控制建设，防范经济活动风险，实行有效的合同管理制度刻不容缓。鉴于此，笔者结合工作实际，分析事业单位合同管理现状及存在的问题，并针对性地提出解决问题的对策建议，希冀为事业单位内部控制体系的完善提供参考。

二、事业单位合同管理现状及存在的问题

自财政部印发《内控规范》以来，事业单位积极推进内部控制建设，取得了一定的成效。但从笔者从事合同审查的工作实际及所了解到的其他事业单位的情况来看，部分事业单位的合同管理没有受到足够重视，较为普遍地存在合同管理意识薄弱、合同审批流程不完善、合同预算管理不够精细、合同管理信息化水平较低、合同管理绩效评价机制缺失等问题，从合同订立到履行等都存在潜在经济风险和法律风险，没有形成良好的管理闭环。

（一）合同管理受重视程度不高

虽然不少事业单位都出台了合同管理制度文件，但一般并未设立法务部门或明确归口管理部门，致使合同管理权责紊乱、效率低下。有些事业单位的业务部门平时忙于日常事务，对于合同审查的必要性以及合同会审、会签的重要性认识不足，认为通过政府采购购买商品或服务已经经过了层层把关，不需要再对合同内容进行审查，对于合同的会审、会签，更是认为只要留有会审、会签痕迹，形式上满足内控管理要求即可。

合同管理内部控制工作实际上是“一把手”工程，但当前部分事业单位领导层的管理方式、法律意识等并没有及时提升，对于合同管理不到位可能造成的损失和需要承担的责任往往缺乏充分的认识，有些领导只知道合同管理不善可能造成国有资产流失，不清楚在合同管理上失职也可能要承担刑事责任——事业单位直接负责的主管人员在签订、履行合同过程中，因严重不负责任而被诈骗，致使国家利益遭受重大损失的属于“签订、履行合同失职被骗罪”，最高可判处七年有期徒刑。总体来说，事业单位领导层的重视程度有待进一步提高。

（二）合同审批流程不完善

合同全生命周期管理包括合同的起草、审批、签订、履行、归档、评价等环节，不同的环节应由不同岗位的工作人员处理。但部分事业单位的合同管理机制不够科学合理，尤其是最重要的合同审批流程缺乏规范性与有效性，存在同一岗位既填报又审核、合同执行先于合同签订、合同标的物超期验收甚至无验收等现象，未形成不相容崗位的分离，缺乏必要的岗位牵制，不符合内控建设的制衡性原则。

部分事业单位未对合同实行分级分类管理，审批不够审慎，还存在不论合同额大小均由主要领导直接审批，对于重要项目合同或涉及大额资金使用的合同的审批缺乏领导班子集体研究的前置程序等问题，不符合内控建设的重要性原则。

另外，大部分合同既涉及单位具体业务又涉及财务用款，需要财务部门进行审查。部分事业单位不重视财务部门对于合同的管理，经办合同的业务部门与财务部门之间未建立有效的沟通机制和必要的共享平台，财务部门在审查合同时仅关注资金往来等内容，难以及时发现合同中存在的问题及风险。

（三）合同预算管理不够精细

不少事业单位的合同预算编制不够精细，没有遵循“先预算—后计划—再实施”的程序。对涉及大额资金使用的采购合同并未进行充分的调研和论证，采购依据不够充分，导致合同预算编制缺乏科学性和合理性。此外，预算管理部门与业务部门前期沟通不充分、信息交流不畅通，待合同签订甚至履行时才发现问题。

前期合同预算编制的科学性、合理性和准确性不够也会导致后期合同预算执行中存在一定的随意性，出现项目超预算执行、项目预算执行率很低等情况。更加突出的问题是，一些重要项目合同的预算调整较为频繁，且调整未按照规定的程序和审批权限进行，导致合同预算编制与实际执行脱节，无法达到通过合同预算控制有效约束单位经济活动的效果。

（四）合同管理信息化水平低

事业单位合同种类多、数量大，虽然很多单位都建立了合同台账，但大多依靠人工建立和管理台账，尚未实现合同的信息化管理，合同基本信息无法在单位各部门间共享，形成了“信息孤岛”。人工管理不但会耗费工作人员大量的时间、精力，还容易造成合同档案管理混乱，导致管理问题频繁发生，如需要续签的合同出现合同真空期——原合同已经到期，但新合同还未签订。

有些事业单位虽然引入了合同管理系统，但系统以单机方式运行，尚未与单位财务管理系统、科研管理系统等系统相连，无法达到信息共享、互联互通的效果，如合同管理系统与财务管理系统之间信息不同步导致财务部门无法及时向业务部门反馈合同预算执行情况。

（五）合同管理绩效评价机制缺失

部分事业单位尚未树立合同管理的绩效观念，绩效评价意识较为薄弱。尚未建立明确的合同管理岗位责任制度，更没有科学合理的绩效考核指标体系。因合同管理出现问题而使单位陷入法律纠纷、蒙受经济损失甚至造成国有资产流失时，没有严格的追责机制，合同签订后履行良好而产生较好的经济和社会效益时，也没有合理的奖励机制，无法有效调动事业工作人员做好合同管理工作的积极性，这会给单位重要项目的实施或涉及大额资金使用的工作带来负面影响。

总体来说，当前事业单位对于合同的起草、审批、签订、履行等环节的管理情况无法进行全面的考核评价，从本质上来说，这属于合同管理本身没有形成有效的管理闭环。

三、加强事业单位合同管理的对策建议

建立完善的内部控制机制是保障组织科学高效运行的关键，作为具有独立法人资格的组织，在合同管理上，事业单位应当遵循《内控规范》的全面性、重要性、制衡性、适应性原则，充分考虑自身特点和实际情况，从强化合同管理意识、规范合同审批流程、加强合同预算管理、提升合同管理信息化水平、建立健全合同管理绩效评价机制等方面进行改进和完善。

（一）强化合同管理意识

合同管理内部控制建设是“一把手”工程，单位主要领导的重视至关重要。要在合同管理内控建设上取得实效，必须从单位领导层着手，组织其进行内控专题学习，通过理论讲解和典型案例剖析使其充分认识到合同管理规范化建设的重要性和必要性，进而内化于心、外化于行，同时可适当给予一定的外部压力，将《内控规范》的落实作为领导绩效考核的重要指标，更好发挥单位领导层对合同管理工作的引导作用。

建立和完善事业单位合同管理制度还需要事业单位各部门的共同努力。业务部门负责人要对本部门合同管理相关业务和事项进行梳理，确定主要风险点和关键环节，采取相应的控制措施，将风险降到最低；法务部门应当牵头起草和修订单位的合同管理制度，通过一系列制度设计让合同管理的决策、执行、监督实现有效分离，建立健全合同管理的岗位责任制、内部监督审计等机制。

（二）规范合同审批流程

《内控规范》中指出要“明确合同的授权审批和签署权限”，事业单位应当设立单独的法务部门或者单独的法务岗位对合同进行严格审查，建立符合事业单位特点和实际需要的合同审批流程，形成审批流程中各方的相互制约和相互监督机制，严禁未经授权擅自以單位名义签订合同，严禁违规对外提供担保、投资等。

合同经办部门或人员应当按照规定的权限和程序与合同相对人签署合同。法务部门要对合同内容进行全面把关，首先要调查合同相对方的主体资格、资信、履约能力等情况，再逐条审核合同条款，尤其注意重要条款不遗漏，确保合同所有内容合法合规且满足可行性。同时，事业单位与一般的民事主体不同，其代表国家利益和社会公共利益，且受行政主管部门领导，对于法律没有明确规定的内容，不能简单地适用意思自治原则（即民法主体在法律规定的范围内，自由地基于其意志去进行民事活动的准则），还要考虑是否违反了相关政策规定或上级管理规定，如出租、出借重要设备设施，应按规定程序报经有关部门批准。

按照《内控规范》中提出的“合同管理与预算管理、收支管理相结合”的要求，合同经法务部门审查后还应当经财务等部门会审，确认合同规定的付款义务是否在单位预算范围内，通过内部会审会签流程建立起预算执行与合同管理的沟通协调机制，发挥合同管理在预算业务控制层面的作用。合同经法务部门与财务等部门会审通过后报单位分管领导和主要领导审批，审批通过后，合同经办人再走用章审批流程在合同上加盖单位公章或合同专用章，事业单位合同审批可参考图1所示流程进行。

对于重要项目合同或涉及大额资金使用的合同，主要领导审批前要按照“三重一大”议事决策制度要求，通过召开单位办公会、党组会等形式由领导班子集体讨论研究，对于涉及专业性、技术性较强事项的合同，在领导班子集体研究前还应进行专家论证、技术咨询或决策评估。

（三）加强合同预算管理

预算控制是《内控规范》中加强事业单位内控建设的重要方法，加强合同预算管理也是完善事业单位合同管理制度的重要内容。应通过合同预算管理强化对单位经济活动的预算约束，让预算管理贯穿于单位重要经济活动的全过程。

加强事业单位合同预算管理，除了要科学合理地编制合同预算，还要尽可能全面、细致地测算合同执行整个过程的预算。尤其在合同履行期间，务必做到专款专用，维护预算管理的严肃性，遇特殊情况确需调整预算的，应当严格按照规定程序报批。同时，要加强年度合同预算结余管理。对于当年已履行完毕的合同，应及时收回合同预算余额；对于尚未履行完毕的跨年度合同，应按上级管理部门相关规定进行年度间结转。此外，单位还应对重要经济活动进行事中和事后监督，财务部门要定期提供合同预算执行情况报告，审计部门需及时对报告进行深入分析并视情况提出调整付款时间、金额等建议，最大限度通过合同预算控制确保单位经济活动正常开展。

（四）提升合同管理信息化水平

《内控规范》中明确提出要“加强对合同登记的管理”，事业单位应当逐步建立完善的合同档案管理制度。对于日常签订的合同，应当明确专人负责管理，详细登记合同的相对方、标的、金额、履行期限、沟通谈判情况、审查情况、签订日期、签订地点、履行等情况。在合同签订后一定时期内，合同经办部门应及时向单位法务、财务、审计等部门提供合同复印件。

《指导意见》中明确指出单位应当“充分利用信息化手段，组织、推动单位内部控制建设”。对于合同管理，事业单位也应当科学构建基于现代信息化技术的管理系统，录入合同编号、合同名称、合同期限、合同标的等关键信息，上传合同相关的纸质文件扫描件，方便法务、财务、审计等部门随时查看合同文本、了解合同履行情况，并通过信息化系统及时提醒经办部门或人员进行验收和续签合同等重要事项，确保验收、付款等及时完成和相关合同及时续签，有效防范未及时履行合同、出现合同真空期等法律风险。同时，应当不断推进单位综合信息平台建设，将合同管理系统与预算管理系统、采购管理系统、科研管理系统等模块互联互通、信息共享，减少或消除人为因素对合同管理的影响，实现合同履行过程的透明化管理，不断完善内部控制机制，有效防范廉政风险。

（五）建立健全合同管理绩效评价机制

《内控规范》中提出应当“建立健全内部监督制度，明确各相关部门或岗位在内部监督中的职责权限”。合同管理是事业单位业务层面内部控制的重要内容，事关单位重要项目或大额资金使用，对履行结束或履行中的合同管理进行绩效专题或综合评价十分必要。

只有对合同的起草、审批、签订、履行、归档等各环节的管理情况进行考评，并在出现问题时全面客观分析具体原因，严格落实责任追究机制，才能避免合同管理流于形式，形成良性的责任导向。合同管理绩效评价包括评价目标、评价主体、评价客体、评价指标等方面，评价客体至少应包括合同条款约定与违约事实、合同内容缺失与负面影响、合同争议产生与纠纷处理情况，合同资金使用与经济及社会效益等考量标准。合同管理绩效评价结果应作为单位内部控制建设中监督评价的重要组成部分，通过合理运用绩效评价结果不断推动合同管理水平提高，进一步促进事业单位内控管理质效提升，助力事业单位更好地提供社会公共服务。

（作者单位：南京市知识产权保护中心，邮政编码：210000，电子邮箱：653063217@qq.com）

主要参考文献

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