借鉴全球国资监管经验 探索现代化的中国监管模式

刘纪鹏 刘彪

国有资产的有效监管以及和市场经济如何结合，是各国政府研究的重要话题。美国及欧洲等西方资本主义国家也拥有大量的国有企业，与中国相比，其在企业性质、管理模式等方面均带有西方资本主义色彩，但也反映了以公司形式参与社会化大生产和满足市场经济宏观环境的一些共同规律。从中国国情出发，如何借鉴西方国有企业管理与改革的经验服务于中国式现代化进程，对我国社会主义市场经济体制下的国有经济布局与产业结构协调、国有企业存量改革与增量改革、现代企业制度完善等均具有重要现实意义。

抓住国资监管关键，不断推进改革开放

面对世界百年未有之大变局，在国际地缘政治环境复杂和逆全球化风险加剧的背景下，中国顶住经济下行压力，需要调动国企、民企和各方的积极性，核心就在于进一步深化改革和开放，重点是建立市场经济的宏观运行机制和法人所有制基础上的现代公司微观载体。党的二十大报告进一步明确了中国经济体制改革方向，“充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，更好发挥政府作用。深化国资国企改革，加快国有经济布局优化和结构调整，推动国有资本和国有企业做强做优做大，提升企业核心竞争力。完善中国特色现代企业制度，弘扬企业家精神，加快建设世界一流企业。”可见，从宏观层面讲，市场竞争机制已经从实践和理论两个层面被证明是有效的资源配置手段。从微观层面看，法人所有制成为现代市场经济的一大特征。

以国有资本为核心的现代公司法人是连接公有制与市场经济的桥梁，如何构造以国有资本为主，包容民营资本、外资资本的混合所有制基础上的现代公司法人，是我们深化改革，实现制度创新和理论创新的关键。必须认识到，深化公司法人制度改革不能仅停留在企业及其经营者层面，而是一定要进入到所有者层面。现代公司的法定代表人制度首先是厘清所有者主体，所有者是企业的主体，所以所有者层面的改革对国资改革才是第一主攻方向，必须尽快提上日程。

全球市场经济从自由竞争转向公平竞争，在此背景下，如何通过完善国有资产管理体制机制，从而规避国际社会对中国国有企业“扭曲竞争”的质疑，是中国在“一带一路”倡议和打造人类命运共同体目标指引下，进一步扩大对外开放、加深国际经济交流合作所要解决的一个核心难题。3月6日下午，习近平总书记在看望参加政协会议的民建、工商联界委员时强调，党中央始终坚持“两个毫不动摇”“三个没有变”“两个健康”。中国国有企业在国际社会时常被质疑是否公平参与市场竞争，主要表现在政府财政补贴、政府信用支持、行政垄断、市场准入等方面，以完善国有资产管理体系为牵引，构建公平竞争的营商环境迫在眉睫。

专注市场失灵领域的美国国企模式及局限

美国联邦政府高度信奉市场竞争，但同样有20多家类似“中央国有企业”的机构或公司，具体又分为联邦政府公司（Federal Government Corporation）和政府资助企业（GovernmentSponsored Enterprises），这两大类公司为应对“市场失灵”而诞生，通常与私营领域的公司竞争很少。从监管体制上看，美国的每个政府公司都通过国会特别立法而批准授权经营，导致其在法人结构和组织结构上也都有不同的形式，特别是在公司法人治理结构方面表现出较大的差异，没有形成统一的公司治理模式，如有的建立了公司董事会，有的只有经理人员没有建立董事会。

从美国联邦公司法人治理结构发展状态看，其共有五种治理模式。一是专职董事会模式，董事会成员均为公司专职工作人员；二是兼职型董事会，其董事会成员为兼任身份，并由这些兼任董事选举聘请专业的职业经理人负责公司的日常经营管理活动；三是政府官员型董事会，在部分性质较为特殊的国有企业中如养老金收益担保公司，其董事会由政府工作人员兼职组成；四是混合型董事会，这类公司董事会由专职和兼职两种类型的董事构成；五是无董事会模式，由职业管理人负责其日常活动，在公司内不设董事会，职业管理人直接向政府部门汇报工作。

美国联邦政府公司一方面是遵从宪法规定的政府型企业，但是其在法律诉讼等方面保持独立法人实体的地位，并不由“美国国资委”这种比较统一的监管部门管理，而是根据企业不同属性和不同权限，由国会、总统办公室、管理预算办公室、审计署及相关机构分别监管。这些机构分工各不相同，国会主要负责公司相关立法、审批等职能，总统办公室及管理预算办公室主要负责预算方案编制、审核等工作，而审计署作为后置单位将会对美国联邦公司的财务收支、经济效益等开展审计。

除了联邦政府公司，美国还有政府资助企业，他们是特殊的盈利性金融实体，比如大家熟知的房利美和房地美，从股权关系上看它们是私人机构，但同时政府赋予它们完全私有公司所不具备的一些收益及特权，并限定其业务范围。这类企业的诞生是经济政治博弈的结果，作为性质上的私人企业又要承担公共政策目标，从效果上看并不好，也并未得到世界上大多数国家的借鉴。美国虽然作为全球最大经济体，但并未在国有资产监管方面走出一条放之四海而皆准的康庄大道。

其他有效经验

除了美国的多头管理，全球不同经济体各有自己的做法。

国有企业是法国市场经济体制中重要的企业组织形式，最大特点是分类经营、分类监管。根据国有企业的经营目的以及竞争程度的强弱，法国的国有企业划分为垄断国企和竞争国企两大类型。通讯、电力等关系国计民生和国防安全的企业，国家对这些企业一般采取独资经营，每一个国有企业都有一个对口的上级主管部门，但并不干预企业的生产经营活动。而在放开市场竞争的其他企业，国家通过持股进行管理，目的是实现国有资产的盈利。法国用大量的法律法规对国有企业的不同管理进行了明确，各級政府以及海外竞争者可以根据这些条款充分了解法国国企的组织形式、领导体制甚至税收、雇佣、财务等等，实现充分的信息披露。

除了可以借鉴法国的分类管理，日本的“两权分离”同样值得关注。日本国有企业的数量较少，大都集中于基础设施部门和重要的基础产业部门，日本公司法发展较好，国有企业也并不能脱离公司法所有权和经营权分离的这一重要原则，实际上实现了“国企”监管和“国资”的分类，具体把国资企业分为了政府企业、公共法人和股份公司。

一般来说，英国及英联邦国家的国企信奉“内部监管”，除了通过内阁和内阁下设的一个或多个委员会讨论后进行国有企业的重大决策，只要是公司，日常经营主要靠股东会、董事会和经营管理层形成的公司治理结构来约束，董事会在公司治理中处于核心地位。

新加坡的经济总量不大，在管理国有资产方面有较强的国家意志，这一点与中国非常相似，但是新加坡却通过淡马锡模式成功实现了与国际接轨，并获得广泛认可。淡马锡模式也是过去中国国资监管中重点研究的对象。

新加坡淡马锡控股成立于1974年，是由新加坡财政部负责监管、以私人名义注册的一家控股公司，是世界上典型的国有控股的资产经营公司。新加坡财政部把其所投资的星展银行等公司的股权全部转入淡马锡旗下，这些公司既有独资公司也有上市公众公司。淡马锡坚持“善意的无为而治”的政府管理理念，把企业定位为“积极活跃的股东”。总结淡马锡模式的成功经验，一方面是外部看来由政府机构直接控股经营类公司转向淡马锡作为中间层建立了“一臂之距”，另一方面则是淡马锡内部“一切以商业价值最大化为原则”的商业决策理念更符合市场竞争精神，这也让淡马锡及淡联企业保持持续良好的经营活力。

与此同时，淡马锡内部建立以强大董事会为核心的企业治理结构。作为淡马锡股东代表机构的董事会，实行内外制衡的人员结构，其中多数董事为外部独立董事，少数由财政部的官员代表政府担任，但不在企业拿薪酬，这种制度设计使得政府可以控股股东身份，积极参与提名、考评、奖惩，确保国有资产经营安全，又无法完全干预淡马锡的内部经营管理，真正做到国家所有权与企业自主经营权的两权分离。

完善国资监管探索中国模式

党的二十大报告指明了中国经济体制改革的方向，擘画了以中国式现代化全面推进中华民族伟大复兴的宏伟蓝图，特别是因时因势赋予了国资监管新的使命和任务。中国的改革开放和国资监管要在尊重自身国情的基础上适度借鉴国际规范，走出中国模式与中国道路。

一是厘清国企与国资的概念，探索国资改革新思路。事实上，无论是美国还是日本，国企依然存在，不过很多分布在公益性领域，或是公共性企业。中国的中储粮就是这类公益性国企，它们主要存在于与国家战略发展相关的非营利行业，以贯彻国家发展需求、履行社会公共责任为主要目标，企业家是公务员身份，接受政府的薪酬管制要求。而凡是在竞争领域存在的国资参股公司，无论是国有资本为主，还是私人资本和外资为主，都是以现代公司的形式表现，以追求盈利为目的，实行现代化的公司管理制度，以增强国有经济活力、实现国有资产保值增值为目标的，这些企业不应再以国有企业、国控企业相称，而应统称为营利性国资企业。

二是正確处理两个机构关系：可考虑今后由国资委管国资，财政部管国企。厘清国资和国企的概念后，应将改革目标聚焦到国资管理体制上，探索改革新思路，研究国有资本出资与监管的关系，建立由财政部管公益性国企，国资委管营利性国资的监管体制。对于承担国家战略发展目标的少量公益性国有企业可由财政部管理，实行行政任命的干部选拔方式与限薪限酬制度；而对于在竞争领域的庞大国资，则应由国资委统一监管，实行职业经理人制度以及现代企业管理体制。

三是以管资本和董事会为核心，建立强国资的中国模式。中国国资改革的方向就是要抓住管资本和董事会两条主线，建立强国资的中国模式。纯粹的国企只存在于公益性领域，数量可以较少，但在竞争领域，要保留强大的、可进可退的国资，由国资委统一监管，实行独立的国资预算，构建营利性国资统一管理体制，统筹国有资本布局，在现有国资委监管的集团公司基础上，进一步组建多层级、数量众多的国有资本投资运营公司，形成“统一监管、分散出资”的国资监管体系。