以管资本为主 推进经营性国有资产集中统一监管

马大明 于米

实现对经营性国有资产进行集中统一监管，解决“九龙治水”问题，是组建国资委的重要目的之一。现行国资监管体系建立以来，各级国资委在推动经营性国有资产集中统一监管（下称集中统一监管）方面进行了持续探索。截至2022年底，省级层面集中统一监管比例达98%，中央层面相关工作按照《关于推进中央党政机关和事业单位经营性国有资产集中统一监管试点的实施意见》部署稳步推进。本文探讨了集中统一监管的理论基础，梳理历史数据实证了其效率性，并提出相关政策建议。

从国家治理体系看推进经营性国有资产集中统一监管的必要性

集中统一监管是完善管资本为主的国有资产监管体制的重要基礎，涉及完善和发展社会主义市场经济体制，乃至推进国家治理体系和治理能力现代化。

首先，集中统一监管的效率更高，更符合国资监管的本质属性的要求。国有资产属于国家所有，产权具有不可分性，而国资监管是基于国家所有权的，必然要求统一制度规范、统一工作体系，具有类“自然垄断”属性。经济学理论认为，只要单一企业垄断市场的社会成本最小，该行业就是自然垄断行业。自然垄断的产生原因有二：一是规模经济，二是范围经济。搭建国资监管组织架构、制度规范和工作体系等“固定成本”，会随着被监管企业数量增加而摊薄，降低监管平均成本，因此是规模经济的；对不同行业国有资本集中统一监管，有利于监管资源的整合与匹配及国有资本有效流动，因此是范围经济的。由此证明，国资监管具有自然垄断性质。现代法学理论认为，自然垄断是由市场的自然条件而产生的垄断，往往带来更高效率，增加社会总体福利；而更多主体参与，可能导致社会资源的浪费或者市场秩序的混乱。我国也曾对国有资产采用分散的行业主管部门监管体制，导致企业效率被低效监管模式束缚，亏损面连年扩大。因此，集中统一监管更符合国资监管自然垄断属性的要求，能显著提高国资监管效率。

其次，集中统一监管更符合政企分开、政资分开要求，强化了国有企业独立市场主体地位。履行社会公共管理职能的政府部门取向是行政化的，如同时履行国有企业出资人职能，则不可避免地带有行政性。一些学者认为，这些政府部门作为出资人，有能力、有动机为部门甚至官员个人政治利益干预企业，导致企业经营效率降低。更严重的是，为补偿效率损失、维系企业运行并实现行政目标，这些政府部门会予以企业渠道、资金等方面的“特殊照顾”，使市场完整性和市场机制功能受到破坏。从另一个角度看，这种监管体制下的企业也在导致政府职责混乱，扭曲行政公正性。鉴于此，政企分开的前提是政资分开，没有政资分开，就难以实现政企分开。《企业国有资产监督管理暂行条例》也在第七条明确规定，“国有资产监督管理机构不行使政府的社会公共管理职能，政府其他机构、部门不履行企业国有资产出资人职责”。因此，只有实施集中统一监管，才能使国有企业成为独立市场主体，维护各行业自由竞争的市场环境。

再次，集中统一监管是向以管资本为主转变、为做强做优做大国有企业提供有力保障的需要。从资本运作角度看，各政府公共管理部门、事业单位出资企业普遍业务模式单一，加之上级单位业务干预，除极个别情况，做强做优做大的潜力非常有限。国资委强化资本运作，能更好地促进央地、区域及不同所有制资本间的合作，帮助被监管企业在更广阔的市场上开展业务，推动世界一流企业建设。从资本安全角度看，其他单位未形成制约有力的监督体系。近年一些高校企业连续“爆雷”，暴露出即便拥有全国知名的经管学院和企业管理人才，仍然无法把国有企业监管好的问题。而国资委系统已形成了企业出资人、国资监管和负责国企党建“三位一体”的职能配置，凸显出专业化、体系化、法治化的“三化监管”综合优势，显著降低了被监管企业的重大风险。因此，只有推行集中统一监管，才能更有效地守护好、发展好全体人民共同财富。

最后，集中统一监管是国有经济布局优化和结构调整、有效发挥战略支撑作用的重要基础。当前，世界百年未有之大变局加速演进，国有经济在战略安全、公共服务领域的主体作用，对前瞻性战略性产业发展和产业链供应链安全的引领保障作用愈发重要。分散在各部门的企业规模普遍偏小，没有资本运作和产业迁移空间，创新能力和服务支撑能力不足，服务国家重大战略作用有限。国资委持续健全全国国资系统三级规划体系，推动国有企业更好融入新发展格局，把发展着力点更多放在实体经济上，加快提升技术创新能力，巩固关系国家安全、国民经济命脉和国计民生重要行业领域的控制地位，提升前瞻性战略性新兴产业布局比重，维护产业链供应链安全稳定，当好畅通国内大循环、促进国内国际双循环的主力军。规划执行需要充分调动全国国有企业力量，国有企业也将在该进程中实现更大作为。因此，集中统一监管有助于形成定位清晰、布局合理、功能科学的国有经济体系，更好发挥国有经济战略支撑作用。

从历史数据分析看推进经营性国有资产集中统一监管的重要性

从经济效果角度分析，2003年之前，全国国有企业所有者权益增长率基本在10%以下；2004年起，国有资产管理体制改革产生效果，此后15年间的增长率持续在10%以上。另有统计表明，全国国资系统企业2020年末所有者权益达97.02万亿元，“十三五”期间年均增速15%。

从经济增长贡献角度分析，2003年之前，国有经济固定资产投资处于较低水平。国资委成立后投资强度明显提高，特别是2008年后，随着国有资产管理制度不断完善，投资一直维持在较高水平上，有力推动了国民经济快速发展。另有统计表明，中央企业“十三五”期间累计完成投资17.9万亿元，比“十二五”时期增长36.4%，对经济增长贡献大幅提高。

从中央层面对比分析，国资委成立开始，中央企业历年净资产收益率基本高于各部委管理企业。另有统计表明，中央企业“十三五”期间净利润年均增速9.4%，即便2020年受疫情影响，净利润仍高达1.4万亿元，净资产收益率达5.7%。此外，由于我国区域经济发展的不均衡性，无法通过数据对比分析地方层面集中统一监管的效果。但根据2010年全国国资委系统指导监督工作座谈会的相关报道，北京、上海、天津、重庆4个直辖市及深圳等城市，早在当年已基本实现集中统一监管。这些城市普遍是发达地区，经济增长较快，国有经济带动作用也发挥得更加充分，在一定程度上证实了集中统一监管在地方的有效性。

完善各类国有资产管理体制，一定程度上就是集中统一监管不断推进的过程。过去十几年国有企业发展是历史上表现最好的阶段，很大程度上可归功于集中统一监管释放的红利。不难发现，随着集中统一监管的全面深入推进，更多制度性红利还会源源不断释放出来，对于“十四五”时期更好发挥国有经济战略支撑作用具有十分重要的意义。

关于推进经营性国有资产集中统一监管的相关政策建议

集中统一监管是一项系统性工作，不仅要协同多方力量，对企业分类处理，而且要在划转企业内对建立市场机制等改革措施压茬推进，还涉及监管体制的完善。我们由此提出以下几方面建议：

第一，协同党政机关、政府部门和原主办单位等力量，为集中统一监管创造良好环境。建议各级国资监管机构抓紧主动向党委、政府汇报政策要求和相关工作情况，依托由党委、政府主要领导同志主持的领导小组，会同有关部门统筹重大问题，切实加大工作推进力度；加强与原主办单位沟通协调，全方位深度了解划转企业的基本情况，特别是业务开展情况，以及金融债务、内部交易等重要风险点，“一企一策”制定有效改革方案；与财政部门配合，统筹考虑原主办单位预算安排和划转企业上缴收益等，使公共預算与国有资本经营预算既相互独立又有机衔接，兼顾原主办单位预算经费需要和划转企业后续发展；促进国土资源、税务和人社等相关政府部门按职责分工落实配套措施，解决改革中政策的难点和堵点，在符合相关规定情况下充分享受优惠政策。

第二，有效发挥国有资本投资、运营公司功能作用，为集中统一监管注入强大动力。建议各级国资监管机构通过国有资本投资、运营公司发起设立集中统一监管基金，以此为平台鼓励各类资本积极参与，通过母子基金、直接投资相结合等方式参与集中统一监管改革项目增资扩股等；推动加强项目事前管理，做好可行性研究（尽职调查）工作，深入开展市场、财务和法律等方面的论证，按要求履行资产评估等程序；监督做好项目的事中、事后管理工作，严格跟踪划转企业的运营状况，发现问题及时解决，出现重大不利变化时实施破产、拍卖、出售等处置，划转企业实现平稳过渡或被处置后及时开展后评价，对有益经验进行推广；指导强化风险管理，完善项目的风险管理体系，加强廉洁风险防控，严防国有资产流失，提高企业资产、人员、债务等各类问题应对能力，特别要注意维护职工合法权益。

第三，大力推进划转企业改革发展和党的建设工作，凸显集中统一监管制度优势。建议各级国资监管机构将集中统一监管工作与“1+N”文件体系，特别是国企改革三年行动中的其他条款要求充分结合，在集中统一监管进程中更多完成各项改革任务；全面落实习近平总书记“两个一以贯之”的重要指示要求，加强中国特色现代企业制度建设，解决历史遗留问题，健全市场化经营机制；提高划转企业国有资本运营效率，清理退出低效无效资产，以多种方式向优质企业提供发展资金支持，促进系统内企业的信息互通、资源共享、深度合作和业务整合，助力优质企业拓展业务；加强划转企业党的全面领导，推动企业党建工作与生产经营深度融合，充分发挥国有企业的政治优势，以高质量党建引领高质量发展，落实全面从严治党主体责任、监督责任，营造企业风清气正的良好政治生态。

第四，不断探索针对各类特殊企业的有效监管模式，夯实集中统一监管基础。实行部分划转的企业，原主办单位还持有部分股份并保持一定影响力，需要国资监管机构与原主办单位密切配合，促进公共事业和企业业务共同发展。建议国资系统除按股权关系派出董事外，还可争取派出总法律顾问、财务总监、风险总监及其他高级管理人员，与部分划转企业的系统联结更加紧密；与原主办单位就重大事项作出权责约定，并建立良好沟通机制，尽量决策前达成一致；推动企业加强管理体系和管理能力建设，加强战略、组织、财务等管理。维持现行管理体制的特殊企业，也不宜完全游离在国资监管体系之外。建议各级国资监管机构促进此类企业国有资产基础管理提升，执行国有产权管理有关法规、政策及制度，规范清产核资、产权界定、产权登记、资产评估等工作；编报统一的国有资产统计报告，如实反映本企业占用的国有资产及其营运情况；在确有必要和具备条件的前提下，可将企业党的建设工作先行移交国资监管机构负责。

（作者单位为中国大连高级经理学院，本文为2023年度辽宁省经济社会发展研究课题“辽宁省完善以管资本为主的国资监管体制研究”—项目编号：20231s1ybkt—115——阶段性研究成果）