社区生活垃圾分类回收治理研究

张韬 于鹏

〔内容提要〕“垃圾围城”问题引起了党和国家的高度重视，各地方政府也积极践行和推进城市生活垃圾分类治理工作。本文通过对沈阳市五个中心区的调查分析，发现当前沈阳市在推进社区生活垃圾分类回收治理过程中存在的主要问题有政府职责划分不明确、分类回收宣传效果不明显、分类回收基础设施不充足以及分类回收奖惩措施不完善等。针对这些问题，本文提出了发挥政府主导作用、完善分类回收治理规划、增加分类回收资金投入、激发社会力量参与热情和打造专业监督团队等系列措施，旨在通过政府与社区、居民及社会力量的协同治理和通力合作，进一步推进沈阳城市社区的生活垃圾分类回收治理成效。

〔关键词〕生活垃圾分类；分类回收治理；城市社区；沈阳市

注：本文受辽宁省2019年社会科学规划基金项目“辽宁省城市生活垃圾分类治理中政企联动机制研究”（项目编号：L19BGL013）、辽宁省教育厅2019年度科学研究经费项目“沈阳市生活垃圾分类处理的路径探究”（项目编号：WJC201902）、2022年度沈阳市社会科学课题“沈阳市F社区生活垃圾分类精细化治理优化路径”（项目编号：SYSK2022—01—080）资助。

一、引言

据生态环境部历年统计数据显示，党的十八大以来，我国大、中城市的生活垃圾产生量逐年增加，7年间共计增加7411.4万吨。仅2019年，全国大、中城市共计产生23560.2万吨生活垃圾，较上一年增加了2412.9万吨，增长率高达11.4%（见表1）。

党和国家深刻认识到解决“垃圾围城”和优化人居环境的迫切性和重要性，自2000年开始推行生活垃圾分类工作，2017年3月18日，国务院办公厅转发的国家发展改革委、住房和城乡建设部《生活垃圾分类制度实施方案》（以下简称《方案》）中，明确了46个作为第一批生活垃圾分类先试先行的重点城市。2019年6月3日，习近平总书记对垃圾分类工作作出的重要指示，他强调实行垃圾分类，是社会文明水平的一个重要体现。推行垃圾分类，关键是要加强科学管理，形成长效机制，推动习惯养成。要开展广泛的教育引导工作，让广大人民群众认识到实行垃圾分类的重要性和必要性，通过有效的督促引导，让更多人行动起来，培养垃圾分类的好习惯，全社会人人动手，一起为改善生活环境做努力，一起为绿色发展、可持续发展作贡献。

沈阳市作为此次实行生活垃圾分类的试点城市之一，始终积极努力地探索适合本市经济社会发展和社会公众的生活垃圾分类治理之道。总体而言，2013年以来全市常住人口数量小幅增长，生活垃圾年产生量虽稍有减少，但2016至2019年持续增加的人均地区生产总值（以下简称“人均GDP”）预示着生活垃圾年产生量将持续增加的趋势（见表2）。在生活垃圾产生量增加的同时，生活垃圾的成分也越来越复杂，而填埋和焚烧两种处理方法依然是多年来城市垃圾处理的主要手段，同时，这两种处理方法所带来的现实危害和环境隐患日益突出。因此，必须加快推进生活垃圾分类回收，从源头有序区分，减少生活垃圾的末端处理带来的污染。

作为城市社会基本构成单位的社区，是实行生活垃圾分类回收的主要阵地，也是推进生活垃圾分类回收的关键源头。如何明确政府职责分工、完善基础设施、健全奖惩措施等问题是沈阳市推进社区生活垃圾分类回收治理工作亟待解决的问题。

二、城市社区生活垃圾分类回收治理的内涵

1.城市社区

从宏观层面上来说，社区包括城市社区和农村社区。相比较而言，城市社区与农村社区的成员构成更为复杂，血缘情感关系没有农村社区浓厚，但生产和生活方式则更加便捷，基础设施也更加齐全，社会组织的活动更加多样。在此说明，本文所研究的城市社区，特指沈阳市和平区、沈河区、大东区、皇姑区和铁西区这五个中心区管辖范围内的共计584个社区。

2.生活垃圾分類

2019年11月15日，住房和城乡建设部发布了新版《生活垃圾分类标志》，同时将生活垃圾的类别明确划分为可回收物、有害垃圾、厨余垃圾和其他垃圾四个大类。新版标准适用于生活垃圾的分类投放、分类收集、分类运输和分类处理等各个环节。2020年4月29日，第十三届全国人民代表大会常务委员会第十七次会议通过了对《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》的第五次修订，此次修订提出了“健全生活垃圾污染环境防治制度”的要求，具体包括：推行生活垃圾分类制度，加快建立分类投放、分类收集、分类运输、分类处理的垃圾处理系统，实现垃圾分类制度有效覆盖。

沈阳市的生活垃圾分类标准，是按照中共沈阳市委办公室和沈阳市人民政府办公室联合发布的《沈阳市生活垃圾分类工作行动方案（2019—2020年）》，其中明确了沈阳市生活垃圾四分类的标准，即“有害垃圾、可回收物、餐厨垃圾和其他垃圾”四种类别。

3.城市社区生活垃圾分类回收治理

基于治理理论对“治理”概念的界定，本文认为城市社区生活垃圾分类回收治理是指，为改善城市人居环境、最大程度地增加公共利益，政府、社区、居民、企业和社会组织等多元利益相关主体，通过商讨、计划、实施、监督以及反馈等多种方式，共同参与城市社区生活垃圾分类的治理过程。

三、沈阳城市社区生活垃圾分类回收治理中存在的问题

1.政府分类回收职责不明确

在城市社区生活垃圾强制分类工作中，沈阳市采取的是四级联动的管理模式，即由“市级—区级—街道—社区”四个层级环环相接，共同推动（见图1）。

市级层面，由沈阳市城市管理综合行政执法局（以下简称“市城管局”）中的生活垃圾分类指导处主管全市的生活垃圾分类工作。

区级层面和街道层面的实际情况基本一致，分别以各行政区城市管理局和各街道办事处的城市管理科为执行单位，由行政领导指派专人负责生活垃圾分类工作。

社区层面，是由社区居民委员会主任指派专人负责分类工作的具体事项。

这种四级联动的生活垃圾分类管理体制有助于上下级层层相接、环环相扣，从理论上来说是非常合理的。但是，在实际工作中，负责生活垃圾分类回收的专职人员，从市级到社区是逐级减少的；尤其在街道和社区里，负责生活垃圾分类回收的工作人员往往还肩负很多其他的繁杂工作，对上级下达的工作和要求不能保质保量地完成，进而无法保证社区内的生活垃圾分类回收的有效性。

此外，在实际工作中，市城管局中的生活垃圾分类指导处作为牵头单位，主推全市的生活垃圾分类治理工作。同时，城市社区的生活垃圾分类回收治理工作还需要许多其他部门予以支持和配合，如市环保局、市教育局、市房产局、市供销合作社联合社和市服务业委员会等等。由于政府部门之间以及相关事业单位之间的职责有所交互，造成“多家分管，权责不清”的局面，使得分类工作推进难、效率慢。另外，多数机构的职能在市级可以顺利推动，但在街道和社区，甚至在区级就没有了下级机构，使其不能履行相关职能，无法继续配合生活垃圾分类回收的相关工作。

2.分类回收宣传效果不显著

居民日常生活中所产生的垃圾种类繁多，因此，如何进行正确的类别区分就成为政府有效推进社区生活垃圾分类的工作重点。沈阳自2016年7月1日推行《条例》开始，全市便迅速开展了一系列与生活垃圾分类相关的活动，尤其是在宣传、引导与教育方面，政府投入了较多的人力、物力和财力，但获得的实际效果却不佳。

一方面，进行生活垃圾分类宣传的主体多为社区工作人员，由于自身的专业知识水平无法满足社区生活垃圾分类治理的基本需要，甚至宣傳人员自己对详细的分类标准也是一知半解。另外，社区工作人员数量有限，承担生活垃圾分类宣传和引导的人员往往还肩负其他方面的工作。

另一方面，社区开展的生活垃圾分类相关的宣传、教育和引导等活动，一般是通过设置生活垃圾分类宣传栏、张贴生活垃圾分类宣传标语以及随意发放政府印发的《沈阳市生活垃圾分类指南》等方式进行分类宣传。这类宣传活动往往是形式大于效果，宣传作用并不明显。在问卷调查中还发现，824位居民中有近四成的居民还不能正确区分各类生活垃圾所对应的回收桶颜色；有近五成的居民没有在家中进行生活垃圾分类是因为不知道如何分类；还有超五成的居民并没有参加过任何社区组织的生活垃圾分类宣传活动。

3.分类回收基础设施不充足

截至2020年9月，政府在全市社区投放的生活垃圾分类回收设施共计75789个。其中有害垃圾、可回收物和厨余垃圾的回收设施各有6031个，其他垃圾的回收设施则多达57696个。单从数字来看，分类回收的配套设施基本能够满足日常需求。但是，城市社区的生活垃圾分类回收桶普遍存在分配不均、配套不足等问题，尤其是老旧小区的回收设施，老化严重且数量不足。在调研中发现，以沈河区W街道L社区为例，该社区2020年的人口普查结果为3139户，共计9977人，生活垃圾分类回收设施却仅有124个（见表3）。

再以和平区D社区D小区的调研结果为例，小区内约有居民1000余人。小区在三处固定位置共摆放了12个生活垃圾回收桶，其中可回收物的垃圾桶有4个，厨余垃圾回收桶有2个，其他垃圾的回收桶有6个。通常情况下，各家各户每天产生量最多的应该是厨余垃圾，但由于此类回收桶的数量与社区内居民数量严重失衡，居民因外界因素不得不放弃分类，继而严重打击了居民坚持生活垃圾分类的热情。

4.分类回收奖惩措施不完善

目前，沈阳市在社区生活垃圾分类回收治理中，仅对可回收物的分类回收有所奖励。居民实名注册“绿色账户”后，通过将不同种类的可回收物分别投放到可回收物智能回收设备当中，再根据数量或重量兑换相对应的积分。一积分相当于一元钱，居民可以利用积分到指定的超市兑换等价的商品，以此鼓励居民积极参与生活垃圾的分类回收。但目前，此项奖励政策仅限于居民进行可回收物的分类投放，而对其他三种垃圾并没有起到任何的激励效果。那些坚决不配合社区工作的“顽固派”居民，仍然混合、随意丢放生活垃圾的居民，当前政府或社区并没有任何惩罚的措施，这严重影响了其他社区居民积极配合生活垃圾分类投放的热情和信心。

通过调研结果可以发现，有超六成的居民并没有在家中进行生活垃圾分类，更不用说在社区内分类投放垃圾；还有近半数的居民表示，他们所居住的社区并没有通过奖惩措施来鼓励社区居民加入生活垃圾分类的行列之中。社区居民作为城市生活垃圾分类治理的主力军，在实现沈阳市生活垃圾分类治理“三化”目标的过程中起着至关重要的作用，因此，没有明确且合理的奖惩制度，很难推动广大社区居民全民参与生活垃圾分类。

四、沈阳城市社区生活垃圾分类回收治理的优化对策

治理的特征之一，是要求政府在部分公共事务领域中，选择与市场或与公民共同参与，形成友好协商和优势互补的合作伙伴关系。通过问卷“您认为在推行生活垃圾分类回收过程中最重要的措施是”的反馈结果可以得知，不同年纪、不同工作及不同学历的受访者对于重要措施的选择也是不尽相同。其中，有199位居民选择了“政府制定合理的生活垃圾分类回收工作方案”；有184位居民选择了“制定激励政策，明确奖惩措施”；有179位居民选择了“完善基础设施建设（如分类回收桶、环保屋等）”；有134位居民选择了“引进环保企业和社会组织等多方力量”；还有128位居民认为“丰富宣传渠道，加大宣传力度”是社区推进分类回收工作最重要的措施（见表4）。

（一）发挥政府主导作用

生活垃圾分类回收工作需要政府、社区、居民、社会组织和企业共同参与、共同配合，明确市、区、街道、社区四级生活垃圾分类治理对接人员和对接流程，明晰责任，督促落实。上级部门定期公开分类治理成绩，下级单位及时接收并改进。市级层面要强化部门责任，如房产局积极引导物业公司参与社区生活垃圾分类治理；区级层面要强化属地责任，以创建“示范街道”“示范社区”为抓手推进本区域整体的分类治理效果；街道和社区层面要打破条线壁垒，强化街道之间、社区之间的合作，形成“上下一盘棋”的工作格局。

1.制定可推进的分类回收治理方案

第一，要以系统性、整體性为原则，各级主管部门根据实际情况制定分类回收工作方案，不可盲目照搬其他城市或地区的生活垃圾分类治理模式。第二，要保证生活垃圾分类回收目标的科学性、民主性和可实现性，可将拟定的分类回收工作方案、预期总目标及子目标通过“征求意见稿”的形式向社会公开，向居民征集意见或建议，并采纳其中有参考价值的内容。第三，要建立“居民—社区—街道—区—市”五级反馈机制，及时了解分类回收治理的过程，一旦中间出现问题，上级部门应及时作出调整。

2.完善分类回收责任连带奖惩制度

第一，建立社区与社区之间的责任连带制度。市级、区级政府和街道可将地理位置相邻、人数规模相近的社区进行组队，每组2—3个社区，将分组情况向社区居民公开，彼此监督分类回收的质量。同时，设立社区“红黑榜”，排名第一的社区队伍将获得奖励，排名倒第一的社区队伍将受到惩罚。上级主管部门要进行不定期检查，对每组社区内的回收站点设置及分类回收治理效果进行打分，并将最终分数和社区队伍排名向社区及居民公开。

第二，建立社区生活垃圾分类回收责任人制度。上级单位应增加对社区生活垃圾分类的工作人员的考核环节，定期对社区分类回收工作进行民意测验，并将成绩向居民公开，形成生活垃圾分类回收治理“有人管”“管什么”“怎么管”的有序运行体系。将生活垃圾分类回收治理工作细化到人，每一位责任人既要负责分类政策宣讲、分类标准宣传，又要负责指导居民分类回收的行为；同时，要以法律来规定责任人的法定权力，如有不配合分类投放垃圾的居民，责任人有权劝告并有对其处罚的权力。

（二）完善分类回收治理规划

1.完备分类回收治理方案

第一，坚持政府的主导作用。政府是社区生活垃圾分类回收治理的主导力量，是生活垃圾分类治理的“掌舵者”，下级单位或其他相关主体要在政府的统一指挥下，科学、有序地实行生活垃圾分类回收工作。

第二，发挥居民的主力作用。政府应该积极激发社区居民的主体作用，广泛开展宣传教育，努力实现“分类标准全民知晓、分类回收全民照做”的目标，大力引导居民参与社区环境治理，提高生活垃圾分类回收的实施效率。

第三，发挥企业的助力作用。政府可以向市场公开招标，有意向的企业参与投标；企业中标后，将负责生活垃圾分类回收治理工作的某一项任务，如搭建环保屋，投放基础设施等等。这种方式既有利于引入社会资本，又有利于拓宽政府的融资渠道，减轻政府的财政压力；还有利于提高生活垃圾分类回收的专业水平。

第四，发挥社会组织的纽带作用。社会组织源于普通公众，是政府与公众间的互相交流最好的纽带。社会组织不以营利为目的，且具有较为丰富的人力资源，在普及生活垃圾分类知识、宣传生活垃圾分类回收标准、引导生活垃圾分类回收行为等方面都发挥着重要作用。

2.增强生活垃圾分类意识

当前，“分了也白分，一车全拉走”的刻板印象是影响居民积极参与生活垃圾分类重要因素之一。因此，政府可定期向社会公开环保屋内分类存放、垃圾车分类清运、垃圾厂分类处理的实际情况，通过宣传片或网络直播等方式向社会公开分类治理的环节和流程；另外，政府还可以定期组织“开放日”活动，让居民代表检查环保屋内生活垃圾分类存放情况；带领居民代表跟随垃圾清运车，体验分类运输过程；与居民代表一起，走进垃圾分类处理厂，亲眼见证生活垃圾分类处理步骤。

（三）增加分类回收资金投入

1.加快出台优惠政策

政府向生活垃圾分类工作投入的经费属于政府公共财政预算设立的专项资金，其申请和审批的时间较长，且灵活性较差。所以，政府应该大力引入专业的社会力量，提高生活垃圾分类回收治理的专业化水平。一方面，政府可以优化营商环境，出台相关优惠政策，吸引外地专业的环保力量进入沈阳，参与社区生活垃圾分类回收治理；另一方面，政府可以采取购买公共服务的方式，在生活垃圾分类回收过程中吸引社会资本参与其中。

2.建立健全收费制度

建立健全生活垃圾分类回收的收费制度，坚持谁污染谁付费的差别化收费原则。差别化收费意味着拒不分类的居民和生活垃圾产生量多的居民要比配合分类回收和产生更少垃圾的居民缴纳更高的费用。社区可根据实际情况，设定生活垃圾日均产生值，如果居民实际产生的生活垃圾在规定数量之内，那么该居民的生活垃圾费用就会比较低甚至免费；如果居民实际产生的生活垃圾超出规定数额，其缴纳的费用便会呈阶梯状上升。通过此途径收得的费用，要交给生活垃圾分类专管部门，严格实行专款专用，规范用款渠道，自觉接受监督。

（四）激发社会力量参与热情

企业和社会组织等社会力量是社会治理中不容忽视的助力群体，可以通过参与政府政策制定、提供公共物品或公共服务、维护公共利益等方式辅助政府化解城市治理中遇到的问题。

1.鼓励企业踊跃参与

以市场化为导向，从实际效果出发，积极汇集环保企业和环保组织等各类资源，整合多元主体的优势力量。此外，环保企业还可以从物力、财力和人力等方面为社区提供支持。

第一，政府可以为环保企业制定优惠政策，如减免税收、资金补贴等等，以此刺激环保企业参与进来的积极性；第二，政府可以通过加大宣传力度，为环保企业树立良好的企业形象和企业口碑，让企业逐渐提高自身的综合竞争力；第三，政府可以为环保企业加入生活垃圾分类回收治理队伍清除障碍，例如帮助企业提供专业咨询服务、引入先进技术和设备、开设绿色通道、简化行政程序，等等。

2.搭建政民沟通桥梁

庞大的社会力量是政府与居民之间的桥梁和纽带，它不仅可以向社区居民宣传生活垃圾分类相关的知识，还可以体会民情、贴近民心、倾听民声，了解社区居民的多元化需求，并将需求反馈给政府相关部门，帮助政府及相关部门对症下药，提高服务质量和人民满意度。此外，政府出台政策法规或实施计划的过程中，社会力量能够充分发挥“上传下达”的作用，提高社区居民对政府政策的知晓度，提高政策宣传的速度和效率。

（五）打造专业监督团队

1.开展分类治理专项培训

一方面，上述经过专业学习的工作人员可以整合学习经验，再结合社区开展分类回收工作的实际，形成一套适合沈阳市社区生活垃圾分类回收治理的工作经验，并装订成册向各个社区推广。

另一方面，有专业学习经历的工作人员可以成立分类回收指导小组，定期进入社区，对生活垃圾分类的常识和相关政策法规进行宣传，监督生活垃圾分类回收治理情况，指导社区工作人员和社区居民正确分类生活垃圾。设置试点社区，在居民中择优选择社区监督员，定时定点地在回收站点旁指导居民正确投放生活垃圾。

2.拓展分类回收监督渠道

拓展社区居民的监督反馈渠道，充分发挥微信公众号、社区业主群等新媒体的优势作用。社区作为一个小型社会，道德舆论也是一种很重要的监督方式，通过社区规范、社区准则等非正式规范，让居民因为不敢忽视邻里之间的口碑，逐渐形成“别人坚持分类，我也要坚持分类”的生活信念。

通过建立社区网络互动平台、社区公众号以及组建生活垃圾分类回收监督群等方式，定期推送生活垃圾分类的标准以及生活垃圾分类的相关技巧等内容，加强社区居民生活垃圾分类回收的意识；同时，积极倡导“小手拉大手”的监督活动，在垃圾分类回收站点设置“优秀家庭”名单，并运用社区内部交流平台，按周将生活垃圾分类回收成绩排名前十的家庭进行公布。

五、结论与展望

党和国家对生活垃圾分类高度重视，相关政策法规的出台也激发并拓宽了多元主体参与城市社区生活垃圾分類回收治理的热情和渠道。城市社区生活垃圾分类治理是一项任务艰巨又步骤烦琐的工作，不可能一蹴而就，也不会一劳永逸。需要政府进一步发挥主导作用，切实将生活垃圾分类工作做细做实；同时需要政府与社区、居民、企业和社会组织等相关主体长期协作、优势互补。

由于笔者知识水平有限以及调研的范围未能涵盖沈阳市所有社区，因此，本文得出的结论未必能够反映所有社区的实际情况。今后仍然需要对此议题加大研究深度，扩大研究范围，结合全省及全国的实际情况和治理经验，研究并分析出一套可复制、可推广的生活垃圾分类治理路径，为持续推进我国城市生活垃圾分类治理提供有借鉴意义的优化对策。

（作者单位：沈阳师范大学）