完善农村集体资产股份权能的若干思考——基于对浙江省的调研

潘 晴

与传统农村集体经济相比，新型农村集体经济最为核心的特征是产权关系明晰，通过将集体资产资源折股量化到集体成员，实现了从“共同共有”向“股份占有”的转变，并赋予了农民对集体资产资源股份的占有、收益、有偿退出及抵押、担保、继承等权能，这对巩固提升农村集体产权制度改革成果、推动新型集体经济健康发展具有重要意义。笔者以浙江省农村股份经济合作社为样本，围绕股权确认、股权管理、股权分红等方面开展调查研究，提出完善农村集体产权权能的对策建议。

一、浙江省村级集体经济组织股权现状

目前，浙江省已基本完成农村集体产权制度改革阶段性任务，成立新型农村集体经济组织23148 个，占全省村级集体经济组织总数的99.3%，其中在农业农村部门登记的22801 家，占98.5%；登记为企业的232 家，占1.0%；以其他形式登记的115 家，占0.5%。截至2022 年底，全省村级集体资产总额8901 亿元，集体经济总收入760 亿元、经营性收入485 亿元。

（一）股份权益完成确认。截至农村集体产权制度改革基本完成时，全省村级集体经济组织股东3781.14 万个，其中集体股东4999 个，社员股东3677.84 万个，非社员股东74.44 万个。量化股本总额1237.12亿元，其中集体股本79.82 亿元，占比6.5%，平均每个集体159.67 万元；个人股本1056.98 亿元，占比93.5%，平均每个成员股本14.20 万元。向成员户发证1090.06 万本，发证率85.8%，其中发放股权证106.38万本，占97.5%；股份（份额）证26.46 万本，占2.4%；成员证1.22万本，占0.1%。

（二）股权管理静态为主。完成农村集体产权制度改革的村级集体经济组织有23148 个，其中实施股权静态管理的21135 家，占91.3%；动态管理的2013 家，占8.7%。股权不允许流转13056 家，占56.4%；允许内部流转9653 家，占41.7%；允许外部流转439 家，占1.4%。

（三）股权分红明显增多。完成农村集体产权制度改革以来，全省村级集体经济组织累计分红583.86 亿元，平均每个股东1544.14元。2022 年，全省有分红的村级集体经济组织4966 个，占比21.3%，分红金额123.9 亿元，平均每个股东327.68 元。

二、浙江省农村集体股权管理中的问题

（一）争议群体有待解决。2022 年度农经统计数据显示，全省农村人口3794.49 万人，其中界定成员3678.41 万人，尚有116.08 万农村人口没有被赋予集体成员权益。这些人口中有部分人员属于成员资格争议群体，需要等待政策法律进一步明确后方可确定是否具有成员资格。

（二）特殊群体有待保护。集体成员界定时，部分村集体对妇女、儿童、政策移民户等特殊群体制定了不同的界定办法，还有一些人员没有被纳入成员身份界定范围。个别界定办法侵犯了“外嫁女”等群体的合法权益，导致群众合法权利未能得到有力维护。

（三）活权赋能有待深化。虽然浙江省已基本完成农村集体产权制度改革，但股份占有、收益、有偿退出及抵押、担保、继承权“六权”中的有偿退出、抵押和担保权能未能得到有效激活，改革红利未能得到有效释放。如全省有56.4%的村级集体经济组织不允许股权流转，成员股份有偿退出权能尚未实现。

三、完善农村集体股权权能的对策建议

（一）健全集体经济组织运行机制。深化村股份经济合作制改革，完善村经济合作社章程，健全成员界定、民主决策、股权管理等运行机制。厘清村党组织、村委会、村经济合作社、村监会各自的权责，推进党“政”分开、“政”经分开，从体制机制上理顺村内四个组织的职能和关系，健全村内四个组织之间各司其职的履职机制。理顺集体资产产权关系，按照权随责走、费随事转的原则，探索公益事业开支与经济业务往来相分离的模式，即党组织、村委会分别负责党务、村务开支，村经济合作社负责经济业务往来，实行资产、账务和核算分离。

（二）改进集体股权确权登记办法。目前，因出生、婚嫁、死亡等原因引起的人口变动较多，静态的社员管理办法已经不适应当前农村实际，应探索以股权静态管理与成员身份动态管理相结合的方式，制定村级集体经济组织成员身份确认办法，对新增社员资格进行制度完善。着力解决股权继承、赠予等情况下股权变更处置实际问题，对继承人和赠予人资格条件、继承与赠予程序进行规范，重点明确具备法定继承人资格但不是集体经济组织成员的人员继承集体资产股份的规则。推动有关村级集体经济组织制定集体收益分配方案时男女平等、同权同待遇。

（三）赋予集体成员更多股份权能。大部分集体经济组织成员仅享有按股分红和内部继承的权利，但股权抵押、转让等权利在很多地方尚未实现，成员股份权能不完整。要制定股份流转退出实施细则，允许采取抵押、继承、转让或赠送等方式变更股权，解决人员流动、新增、死亡带来的矛盾。完整规划股权转让的每一个步骤，监督股权流转情况，防止侵害其他成员利益，保证股权流转安全可靠。完善农村产权流转交易体系，建立股权抵押、担保制度和农村产权评估、价格发现机制，进一步放活农民财产权能。

（四）创新集体资产经营机制。坚持赋能活权和创新经营共进，增强农民获得感。鼓励聘请职业经理人，引入有实力、懂农村、善经营的管理经营团队。因地制宜发展农村新产业新业态，支持发展夜间经济、直播经济、山谷经济、非接触经济。鼓励集体经济组织通过片区组团、联盟、联合等模式，以自主开发、合资合作、投资入股等方式，在有条件的地区探索通过对外投资设立市场化的控股公司或对外参股，参与竞争性的市场经营活动。

（五）建立公益服务成本分摊机制。目前，农村社会公共产品供给的大部分费用由村级组织承担，城乡公共产品供给方式差异明显。为促进城乡统筹更好发展，应鼓励地方政府逐步将公共产品供给的财政投入延伸到村级组织，通过加快对农村公共产品的补偿性供给，减轻村级集体经济组织负担，促进农村公益事业发展。坚持村级组织事权与财权相统一的原则，进一步厘清各级财政支出责任和范围，健全村级集体经济组织公共、公益服务成本分摊机制。

（六）严格农村集体资产财务监管。探索与“一肩挑”相适应的村级资金支出审批制度和联审联签制度，建立村级财务支出“三审三签”（审批、审核、审查）制度。健全村级集体经济组织内部经营管理与监督分离的制约机制，严格落实农村集体资产清产核资制度、村级财务审计制度、集体资产和财务管理公开制度等硬约束。加强对村级组织经费运转的监管，建立严格的村级组织经费日常检查、绩效督查、责任追究制等长效机制，确保村级组织经费规范使用。