长江经济带水生态文明标准化法律治理检视与完善

2023-07-17黄竹智王之

安徽农业科学 2023年12期

黄竹智王之

摘要長江经济带生态文明标准化建设关涉国家生态文明建设整体布局、关涉共同富裕的战略目标、关涉生态治理体系治理能力的现代化。长江经济带水生态文明标准化作为整体长江生态文明建设的重要组成部分，是长江经济带生态文明标准化的核心。当前，标准建设的价值层面存在着未能从单独的水资源保护向水生态文明理念转化的原则滞后，长江经济带水生态文明标准化立法主体与立法体制间存在差异，缺乏标准支撑的生态文明执法难以将法律原则落实成法律责任。需要通过完善法律评价评测指标指导长江经济带水生态文明标准评价指标理念转向，并加快构建法治化标准体系以加强法律监督，同时为了有效执行标准还需要从立法、执法、守法层面聚焦长江经济带水生态文明标准化的法律责任落实。

关键词长江经济带；水生态文明；标准化；法律治理

中图分类号 D 912.6 文献标识码 A

文章编号 0517-6611（2023）12-0260-04

doi：10.3969/j.issn.0517-6611.2023.12.059

Review and Improvement of Standardized Legal Governance of Water Ecological Civilization in the Yangtze River Economic Belt

HUANG Zhu-zhi1，WANG Zhi2

（1. School of Law， Yangzhou University， Yangzhou， Jiangsu 225127;2. Beijing Zhong Yin（Chengdu） Law Firm， Chengdu， Sichuan 610000）

Abstract Standardization of ecological civilization in the Yangtze River Economic Belt concerns the overall layout of the countrys ecological progress， the strategic goal of common prosperity， and the modernization of the governance capacity of the ecological governance system. As an important part of the overall Yangtze River ecological civilization construction， the standardization of water ecological civilization in the Yangtze River Economic Belt is the core of the standardization of ecological civilization in the Yangtze River Economic Belt. At present， at the value level of standard construction， the principle of failing to transform from water resource protection to water ecological civilization concept lags behind， there are differences between the legislative body and the legislative system of water ecological civilization standardization in the Yangtze River Economic Belt， and ecological civilization law enforcement lacking standard support is difficult to implement legal principles into legal responsibilities. It is necessary to improve the legal evaluation index to guide the concept of the evaluation index of water ecological civilization standard in the Yangtze River Economic Belt， and accelerate the construction of the legal standard system to strengthen legal supervision. At the same time， in order to effectively implement the standards， it is also necessary to focus on the implementation of legal responsibilities for the standardization of water ecological civilization in the Yangtze River Economic Belt from the aspects of legislation， law enforcement and law-abiding.

Key words The Yangtze River Economic Belt;Water ecological civilization;Standardization;Legal governance

作者简介黄竹智（1982—），男，江苏盐城人，高级工程师，硕士，从事行政法学研究。

收稿日期 2022-08-01；修回日期 2022-08-29

十八大以来生态文明建设被提到更重要的发展位置，中共中央领导集体多次主持召开了主题座谈会，重点关注长江经济带的可持续发展与长江生态的保护状况，并对长江流域水资源的保护修复进行系统部署。立法方面通过了《中华人民共和国长江保护法》，于2021年3月正式施行；治理实践方面，2021年5月，《长三角生态绿色一体化发展示范区重大建设项目三年行动计划（2021—2023年）》发布，推动沪苏浙皖三省一市基于长江生态开展一系列环境保护、生态修复和绿色生态合作的行动，2021年11月，《中共中央国务院关于深入打好污染防治攻坚战的意见》印发，要求持续打好长江保护修复攻坚战，明确了新时期长江保护修复工作的方向。在中央政府的集中领导下，在《长江保护法》等一系列法律规范与政策的指引下，基于长江经济带持续开展了区域协同水资源治理的实践，但是区域联合治理的标准还不够充实具体，标准制定的责任落实被区域间激烈的利益冲突冲淡，标准化既是区域协调治理法律机制的着力点又成为难点。针对长江经济带水资源的协调保护问题，有必要对标准化的法律路径进行深入研究，以促进长江经济带水生态文明法律机制的系统形成，保障长江流域区域间的有效合作。

1 长江经济带水生态文明标准化背景

1.1 长江经济带

长江既是我国东、中、西部区隔的天然屏障，也是连通我国的东、中、西部的天然通道，丰富的水资源形成了便利的航运条件，为沿岸经济的相对发达提供了“先天之路”［1］。长江经济带的核心特质，在于依托母亲河长江，发展服务于人民的经济事业。长江经济带在逐水而居的人类天性基础上，形成的改革开放后我国经济高度密集发展、发展速度较快、包含城市密度最高的水域区域。长江沿线城市工农业经济发展形成的工业废水与农药化肥污水排量极大，密集人口生活污水排放体量巨大，长江经济带区域的水生态文明是国家生态安全的重要课题。

长江经济带的空间范围及空间结构内涵上，经过独立发展阶段、区域集聚与链接阶段、行政经济区阶段和空间竞争与链接阶段等4个时期的发展，形成了特殊的条形核心—外围—边缘结构，存在三大核心、一条主轴、一条辅轴、四条地方轴、一个外围地区和一个边缘地域，区域间具有互补性、通达性的空间结构与产业共存发展的经济结构［2］。《长江经济带发展规划纲要》中确定了历史与空间形成的长江经济带“一轴、两翼、三极、多点”的发展格局，通过明确上海、武汉、重庆的核心城市作用，确立了中心城市和城市群引领的长江经济带城市化特征，将依托长三角城市群、长江中游城市群和成渝城市群，进一步发挥中心城市生产性的空间结构性经济特质［3］。这种空间结构既是长江经济带水资源问题的动因，也是该区域水生态文明的依托。

1.2 水生态文明标准化

当前，生态文明虽然被认为是“人类文明新形态”，却并不意味着生态文明的理念从未产生过；作为中国特色社会主义事业“五位一体”格局的一部分，并因之而促成文明形态的转化，这个视角看可以视作是全新的“人类文明新形态”。在生态文明建设上，国家整体面临的仍然是一个资源环境约束趋紧、生态系统退化问题突出、环境污染严重生态破坏高发的生态环境，生态文明建设就是保护和发展生产力，在新的历史时期，面对短板，党中央提出了一系列制度措施：自然资源资产产权制度、国土空间开发保护制度、生态文明建设目标评价考核制度和责任追究制度、生态补偿制度、河湖长制、林长制、环境保护“党政同责”和“一岗双责”等制度。水资源作为长江经济带的核心资源，如何将理论优势、制度优势转换成行政优势，涉及静态制度向动态法治转换的课题。生态文明的核心是生态，长江经济带生态文明的核心是长江的生态，长江的生态核心则是水，水生态文明的标准化是长江经济带水资源保护的法治化课题。

1.2.1 水生态文明标准化的概念。

遵循着人与水和谐共生的理念，以水资源的长期可持续利用为目标，通过保障生态系统良性循环，为支撑经济社会的和谐发展，实现主体的人与水的和谐文化伦理形态，是水生态文明的主要内容。水是生态之基，水资源是生态文明建设的核心制约因素，是生态文明的根本基础和重要载体［4］。习近平新时代中国特色社会主义思想对生态文明建设的涵养，推动了生态文明建设进入了新的时代阶段。生态文明思想的革新引发的水资源与环境保护理念的变革，必然推动其与经济社会发展形势发生深刻的互动变化。江西省市场监管局承担的“绿色生态技术标准创新机制”推广案例，为全国绿色循环低碳发展开创了首个关于生态文明标准化建设的方案；通过搭建生态文明标准化工作平台，实施生态文明标准化顶层设计规划，健全了生态文明标准化法规体系［5］。

各地生态文明标准化建设的试行实践，推动形成了我国生态文明建设实践反哺理论革新的良好局面。水环境保护形势在实践先行的动力推动下，与之相应的经济社会发展形势也发生深刻变化，助推水资源与水环境保护的标准化需求，旧有的保护标准亟须及时修订和丰富，以适应新形势下的规范要求与人民诉求。从流域與区域环境治理保护的层面出发，当前长江经济带缺乏全流域尺度的水环境特征评估标准，不能准确给出流域差异特征下的水环境承载力，尚未形成全流域水环境安全控制基准。完善现有水资源与环境质量标准体系，建立流域水环境特征的管理标准体系，制定符合流域特征的水资源环境质量标准，是有效保护流域水资源环境质量的应然之举。

1.2.2 水生态文明标准化指标。

《国家标准化体系建设发展规划（2016—2020年）》（后文简称标准发展规划）指出要围绕经济、政治、文化、社会和生态文明建设重大部署，合理规划标准化体系布局。生态文明标准化是国家标准化体系建设的重要组成部分，其中在水利领域要提升水资源合理配置和高效利用能力、水生态文明和河湖健康保障能力；专章规定了生态文明标准化课题，着力于服务绿色发展。行政体系的政策文件为水资源生态文明标准化工作指明了方向，标准发展规划在水资源保护板块，提出了制修订水资源规划、评价、监测以及水源地保护、取用水管理等标准的任务，须重点研制水资源开发利用控制、用水效率控制、水功能区限制纳污“三条红线”配套标准和重点行业节水标准、水资源承载能力监测预警标准，开展实施最严格水资源管理制度相关标准研究。

水生态文明标准化的目的，一方面是提升水资源保护意识，另一方面要促进基于水资源利用的水资源保护指标量化；通过科学的水资源适应性利用的量化方法，从水资源可承载、经济社会适度发展和生态环境健康等准则层面出发科学制定相关量化指标体系。通过标准护航水生态文明，技术标准作为硬性显性指标外，伦理标准作为隐性更为深刻的软指标亦不可或缺；而作为激发水资源保护市场活力的市场化水权体系，水权作为一种有利于水资源利用与保护的权利义务结构，关涉生态补偿的指标量化［6］；水资源生态文明标准化的相关指标，要便于监控与统计水环境质量、水资源变量，还要建设有利于水权设计的量化指标体系；评价指标体系作为生态文明建设的关键影响因素，还需关注人水关系、水资源可持续发展、水资源量化参与经济社会协调发展的理论与研究方法、水资源保护理论方法、河湖健康理论方法等。

1.3 水生态文明标准化保护的可能性与必要性

促进形成水生态文明技术标准体系，有利于科学量化水生态文明评价体系，有利于水资源法规范的具体落实与监督问责，通过水生态文明标准化可以为科学可持续发展提供资源技术支撑，服务于“五位一体”的生态文明建设的总体目标。将水资源协调保护纳入规范化、标准化、法治化的现代行政管理轨道。

1.3.1 长江经济带水生态文明标准化保护的可能性。

1.3.1.1 法治化的需求基础。

规范支撑是长江经济带水生态文明标准化的合法性基础，水的技术属性是长江经济带水生态文明标准化的物理支撑，当前的国家标准、行业标准、地方标准的标准化体系是长江经济带水生态文明标准化的管理支撑。长江经济带生态文明建设的法治化需要要求，必须因应长江经济带的生态特质，走一条符合长江经济带自身状况的治理之路。作为自然资源的水，围绕长江经济带生态文明建设，国家相关部委、长江经济带沿线各地政府开展的形式多样的“标准化＋生态文明”实践探索，进一步激发了长江经济带水生态文明标准化保护的法治化需求。

1.3.1.2 数字法治的优势要求。水生态文明标准化，减少了水生态文明建设行政中主观任性裁量；依托标准化工作，可以量化长江经济带相关重点用能单位涉水的能耗总量与水资源标准化相关的目标管控标准的制定与实施，推行生产者依托合同量化能源管理、节水管理；借由支撑水生态伦理的相关标准化，行政主体可以科学制定支撑生产者责任延伸制度的相关标准。水生态文明的标准化，加强了对江河湖泊自然水文情势、地貌形态、水体的物理化学特征、自然生物群落等的监测，以及水生态系统保护与修复措施等的跟踪监测；使得各项指标的行政考核与统计具备了技术的理性支撑，为水生态文明建设嵌入数字政府，推动水生态文明建设的法治公平与公正提供了数字基础，为数治政府建设凝聚多方主体的标准化共识［7］。

1.3.2 长江经济带水生态文明标准化保护的必要性。

1.3.2.1 纵向责任的承担。

从经济发展的视角长江经济带是当下的，从人类文明传承的视角看长江经济带则是历史的。从华夏民族诞生之时起，它就一直是中华民族共同的母亲。我国从先秦就已经有律法将对自然资源的保护作为一种强制性行政方式，着眼于自然资源的永续利用与人类利益的长远立论，形成了天、地、人统一的朴素的“三才”宇宙模式传统哲学观［8］。竭泽而渔、赢者通吃不但导致代内之间不公平发展问题，也会影响代际公平，纵向公平发展的责任要求当代人应为后代人留下良好的生态环境与丰富的自然资源［9］，水生态文明标准化量化了代际差异衡量，更好地明确了代际间责任，使得代际责任的衡量与承担成为现实。

1.3.2.2 横向责任的承担。生态补偿理论表明，水域经济具有整体性，上下游水域的经济效益不是相互独立的，对水资源的依赖决定了水生态资源索取较多、经济发展较好的区域要向水生态资源索取较少的区域给予生态补偿［6］。长江经济带水生态文明标准化，一方面可以把长江经济带作为一个整体放在统一的生态体系中进行统筹衡量，另一方面标准化利于量化明确区域间生态收益与生态责任，为统筹衡量提供数字化硬性技术依据，为区域间横向责任的承担提供公平之秤。

2 长江经济带水资源标准化协调保护的法律分析

2.1 水生态文明标准化保护的法律体系

当前的法律体系中，对作为自然资源的水来说，我国已经建立起相对完善的水资源保护法律体系，水资源保护法律制度是环境资源保护法的重要组成部分，《环境保护法》《水污染防治法》《长江保护法》等法律都从不同面向对水资源保护问题进行了规定。从水资源保护法律体系向水生态文明保护法律体系的升级，并非要单独对水生态文明进行立法，但需依托宪法，将宪法的生态文明理念，通过法原则、法规则的形式实现具体呈现；而水生态文明标准化保护的法律体系则需要另外建立相应的标准化体系与现有的法规则体系实现衔接，以确保开展的各项水资源标准化保护行政活动能够实现，达至有法可依执法必严。

2.2 水生态文明标准化保护法律体系的相关原则

2.2.1 可持续发展原则。

可持续发展理念要求经济发展与环境保护的目标保持一致，与环境资源的承载能力相协调，以环境资源的稳定供给为基础，合理利用各种资源要素和环境要素。长江经济带的水生态文明要求将水资源与社会经济发展相协调，优化水资源的配置效率，使得水资源在整体上发挥最大的社会效益、环境效益与经济效益，这些都需要对长江经济带的水资源进行量化，而标准化是量化的前提与基础。同时，水生态文明还要求健全水资源的保护机制，加强各个法律法规之间的协调，提高法律法规的可执行性，依法依规对破坏水资源的主体进行严肃处理，故水生态文明标准化实质吻合水资源可持续发展原则。

2.2.2 环境责任原则。

对民法典中绿色原则进行环境资源的延伸，就可以明晰环境责任原则内涵的谁污染谁承担责任、谁开发谁保护、谁破坏谁恢复、谁利用谁补偿等主张的法治契合性。对环境责任原则展开的侵权与救济涵摄要求［10］，主体对其造成的水资源污染承担采取防治措施、进行改善、承担治理费用等义务；有权对水资源进行开发利用的主体都负有对开发的资源进行恢复、整治和养护的义务；开发利用水资源并对水资源造成污染的主体都有对污染的环境资源进行治理和恢复的义务；使用、利用水资源的主体都要按照国家规定承擔相应的经济补偿责任。环境责任原则作为实现社会公平正义的需要，通过标准化可以促使市场主体更加理性利用水资源，提高用水效率，承担相应的可量化的水污染责任。

2.2.3 公众参与原则。

环境公共治理模式下的“参与—回应”型行政体制，有利于整合各类环境治理资源、优化环境公共政策设计、强化环境公共职能履行，积极应对环境危机的全局性、综合性、历史性、长期性［11］。环境资源问题的性质决定必须对环境资源问题进行全面的管理，通过公众参与激发治理活力，防止因环境责任分配不均形成“公地悲剧”。长江经济带水生态文明标准化工作依托《标准化法》鼓励企业、社会团体和教育、科研机构等多元主体参与标准化工作，既有规范依托，也能够更好凝聚长江经济带水生态文明保护共识，提高治理的科学性为标准落实赢得广泛的执行基础。增强水资源保护主体之间的协调关系，落实各方责任，增强长江经济带水生态文明治理效果。

2.3 长江经济带水生态文明标准化保护法律问题检视

2.3.1 监督评价不足多头保护多头失责。首先是标准化工作长期存在的重标准制定，轻实施监督的问题；其次，长江经济带水资源保护存在的“修复主体不明、修复方式不定、修复保障不全、修复监督混乱”问题［12］，进一步加固了长江经济带水生态文明建设法律监督的乏力。流域覆盖11省市的长江经济带，面积大、涉及长江管理的职能部门众多，区域立法与整个长江经济带的水生态文明整体利益难以协调，各部门各区域利益纵横交错错综复杂，部门主义、地方保护主义短期难以消除，导致长江经济带难以体现山水林田湖的生命共同体的整体性形态。整体的水利大动脉被部门、地方人为分割，整个长江经济带水资源保护标准呈现碎片化形态，多头保护多头失责。

2.3.2 水生态文明保护标准化工作滞后。

生态文明标准化工作是长江经济带生态文明标准的基础性工程，此项工程起步较晚仍处于初始阶段，相关标准制定的各项工程基础还比较薄弱，长期以来未能从生态文明理念出发进行保护，使得现有的标准架构专注于单纯的水资源，而忽视与长江水生态文明保护治理需求的匹配，人才、经费以及体制、机制架构与现实的生态文明标准化工作需要之间还存在着较大的资源配置失衡。长江经济带水生态文明保护标准建设的基础和支撑，需要巨量的长江经济带水资源及影响水资源相关的客观数据，而与水生态文明相关的实地调研、数据收集、环境水质量的常规监测数据相对缺乏；污染物排放控制标准中达标技术的评估、标准实施经济成本及环境效益预测分析的科学支撑不足［13］。

2.3.3 法律原则难以落实法律责任。标准建设工作的滞后与不足，导致“谁受益谁补偿”等环境责任原则的落实困难，同时标准实施监督不到位也与标准制定的科学性正相关。许多涉及长江经济带共同发展的问题，如上中下游之间水资源分配与水环境保护及生态补偿，重大水利设施工程修建及环境影响评估，产业转移与资源开发，区域环境治理等问题，缺乏从长江经济带全流域整体考虑，缺少标准化统一协调机制的支持。法律原则演绎导向法律责任的承担之间需要标准化法治建设工作进行补强。

3 长江经济带水生态文明标准化保护法律治理的完善路径

3.1 完善长江经济带水生态文明法律评价评测指标

3.1.1 评价指标理念转向指导标准化体系建设。

纯粹的保护与纯粹的开发利用一样，都不是水生态文明评价的科学指标。水是生命之源的含义，正在于人类需要对它进行利用，缺乏它人类则无可生存；但水资源如果不保护，人类的长期发展是不可持续的，如前所论证的既是横向责任的承担缺失，亦是纵向责任承担的缺失。水生态文明评价指标向资源可持续利用原则、环境责任原则、公众参与原则支撑的评价体系的转向，体现了水生态文明系统的发展水平以及与社会、经济、环境的协调发展水平。美国的环境标准制修实过程中，标准制度的价值目标是其合法性判断的尺度问题。评价指标理念应当与中国特色社会主义的发展理论、理念相融合与相同步，借鉴他山之石，及时通过立法方式明确宣示与更新长江经济带水生态文明保护标准化的价值目标，建立以保障可持續发展为核心的，具备明确可度量性、动态导向性、区域关联性的评价指标标准体系，科学建构生态文明保护伦理标准，提升生态保护自律理念。

3.1.2 加快构建法治化标准体系加强法律监督。标准发展规划中对水资源保护标准化工作提出了几个方向，但仍然与具化的长江经济带水生态文明评价指标有较大的距离。当前实施有效的水环境质量标准有4部，分别是《农田灌溉水质标准》《地表水环境质量标准》《海水水质标准》《渔业水质标准》。为配合《长江保护法》的实施，应依托《长江保护法》，加快制定适应长江流域水环境质量和污染物排放的标准。当前的标准并不能涵盖长江经济带水生态文明标准化保护的整体，升级标准发展规划势在必行，落实长江经济带水生态文明保护标准化体系建设，须在区分地方与中央标准化事权责任基础上，基于长江经济带作为国家生态立法保护区域的定位，落实标准制定中的中央政府牵头责任，生态环境部作为长江经济带水资源标准发展规划的具体责任，严格落实《长江保护法》法律责任，推动法律规定之实施标准的制定。

长江经济带水生态文明标准化制定工作，一方面要加强水生态文明可持续利用技术标准体系建设的科学合理、现实可行性，使其不能脱离生产实际，在建立技术标准体系过程中，坚持其科学性，全面征求各个界别管理者、标准使用与执行者、作为最广泛监督的公众的意见和建议，提升标准的操作性使易于推广普及；另一方面在制定标准发展规划之外，尊重长江经济带水生态的特质，推动特定标准制定程序的法定化［14］，严格落实标准制定责任，以免规范真空导致的执法乏力，加强立法监督强化立法责任的承担。

3.2 聚焦水生态文明标准化的法律责任

3.2.1 明确立法责任。

人民代表大会制度是我国的根本政治制度，全国人民代表大会行使最高立法权，地方人民代表大会中设区的市级以上的人民代表大会，可以制定和颁布地方性法规。长江经济带虽然辐射面较广，《长江保护法》实际上也是由全国人大立法，但无法回避的是长江经济带既立足整体又局限局部，它是整体的部分又超越绝大部分地区，实际上造成了其局部利益与各地方人大的区域利益的分离。长江经济带的水生态文明立法协作机制涉及不同省市的立法机构之间的协同工作，与各地区人大之间的关系存在分离，有必要依托全国人大立法科学制定长江经济带生态文明标准制定特别程序，依法常态化设定长江经济带水生态保护标准化立法机制，落实标准制定责任动态制定长江经济带水生态保护标准。

3.2.2 严格执法责任。

在水资源保护过程中我国关于河长制的制度探索与实践值得在长江经济带水生态文明标准化工作中借鉴。虽然一般河流的跨区域特性达不到长江经济带的广度，但河长制的讨论中势必要触及；如何安排河长与行政部门的职责是河长制制度设计中绕不开的难点，也是长江经济带水生态文明标准化执法必然要面对的课题。只有科学设置长江经济带水资源保护标准执行的执法机构，平衡权力配置，压实执法责任，统一执法标准。用统一的执法尺度来规范执法行为，才能有力地消除地方保护主义带来的干扰。

2016—2020年的标准化体系规划中要求以推进各级政府事权规范化，加强权力运行监督、执法监管、政府绩效管理、电子政务等领域标准制定与实施，构建政府管理标准化体系。这些措施虽然能从宏观上给予长江经济带水生态文明标准化执法指引，微观实践中仍然要依托长江经济带水生态文明本身的特别治理需求，落实长江流域各级河湖长负责长江保护相关工作制度。设置环境责任缓冲期，考察环境质量升降的历任行政首长责任，建设梯度性制裁机制，提高行政责任承担的科学性，构建权责一致积极激励的环境责任考核机制［15］。依托政府政务信息平台，条例性列出“河长制”相关组织、人员、职责、监督、管理等事项［16］，试点长江经济带水生态文明跨区域专门执法队伍建设，依托长江经济带水生态文明标准的规范制定，规范执法权力授权严格执法。

3.2.3 履行守法责任。

增强全社会尊法、学法、守法、用法意识和能力是国家治理体系与治理能力现代化的重大课题，也是长江经济带水生态文明的重要组成部分。水生态文明如果作为一种无法量化的指标，则会为守法增加模糊性，水生态文明标准化程度增强提升了水生态文明守法的可操作性，可操作性的增强同样也使得守法具有明确性，标准作为“数字化的法律”提升了正式法律制度的刚性与可执行性［17］。为了激发水资源保护市场活力，建设公平、公正、公开的标准化水权交易市场是强化履行守法责任的有效途径［18］；为了激励守法还要充分调动长江经济带水资源利益相关者对水生态文明治理的充分参与，在进行水资源保护、使用规划和相关治理政策的制定过程中，要促进公众的参与，以前述严格执法激活公众维护水生态文明权益的守法精神，推动水生态文明公益机构建设，充分发挥自治主体的活力。

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