五大央企集团转为国有资本投资公司的试点实践及启示

汪海　马燕坤

一、五大央企集团转为国有资本投资公司的试点实践

2013年，党的十八届三中全会首次提出国有企业改革以“管资本”为主，建立国有资本投资运营公司。2014年以来，国务院国资委指导推动三批共19家中央企业开展国有资本投资公司改革试点。2022年，国务院国资委印发《关于国有资本投资公司改革有关事项的通知》（国资改革〔2022〕245号），明确中国宝武、国投、招商局、华润和中国建材5家央企集团由“国有资本投资公司改革试点企业”转为正式的“国有资本投资公司”，试点主要着力于以下8个方面：

（一）明确功能定位

中国宝武、国投、招商局、华润和中国建材5家国有企业的实践表明，成为国有资本投资公司，需要对公司的功能定位、战略使命和改革要求有着非常明晰的认识。五大央企集团转为国有资本投资公司，都是聚焦国计民生的重大行业领域，在各领域成为承担国家产业责任的平台。中国宝武聚焦钢铁行业，国投聚焦资本投资领域，招商局聚焦物流、金融、城市与园区综合开发运营等领域，华润聚焦商业领域，中国建材聚焦材料领域等，而且五大央企集团目标非常明确，都是要在各自领域成为代表世界一流水平的中国国有企业投资者。

（二）明确总部职能架构

集团总部对国有资本投资公司整体改革与发展起着决定性作用。从五大央企集团的实践来看，明确其作为国有资本投资公司的决策中心、调控中心的核心职能定位至关重要。同时，围绕国有资本投资公司总部职能定位，配齐配强战略规划、资本配置、监督风控、孵化创新等核心功能。

（三）优化管控模式

在改革过程中，国有资本投资公司把强化总部职能改革与优化管控模式有机结合起来，中国宝武以完善母子公司管控体制为切入点，强化对子公司的战略和财务管控，不断完善子公司法人治理结构。国投在集团化、专业化管理的前提下，采取符合不同板块及板块内不同业务的行业特点、战略定位以及所处发展阶段的管控模式，以战略管控、财务管控两种模式为主。招商局采用的是以集团总体发展战略为导向的财务管控战略，构建集团多元化产业格局。华润实行了资本层（集团总部）、资产层（业务单元）、运营层（生产经营单位）三级管控模式，对业务单元实施战略管控。中国建材建立健全以资本为纽带、股权为基础、董事为依托的治理型管控模式，通过资本纽带实施管控，主要通过派出的股权董监事管好资本，子企业董事会应建尽建和外部董事占多数。

（四）完善法人治理结构

从政策规定来看，国有资本投资公司的基本组织形式是公司制，基本上采用国有独资形式。按照《公司法》对法人治理结构的相关规定，应该设立董事会、党委会、监事会和经理层。公司需要按照相关政策规定，建立健全法人治理结构。同时，在实际改革过程中进行优化与调整。

（五）科学有序授权放权

国有资本投资公司应根据业务实际发展对下属企业进行授权，确保能够做到科学有序授权，授权放权方面“授得准、接得住、管得好”。从五大央企集团的实践来看，给下属企业授权需要根据企业的不同类型、不同层级、不同实力进行授权，同时授权不能“一刀切”、一成不变，要定期对企业的行权能力进行评估，进行动态调整。国投按照“一企一策、试点先行”的原则，通过对二级子公司进行测评确定其授权类型进行分类授权并开展充分授权试点，将70多项授权下放子公司。华润建立了授权决策机制，董事会将发生频率较高的决策事项授予执委会行使决策权，保留对战略规划、重大投资、财务预算等重大决策项目的决策权。中国建材主要通过派出的股权董监事管好资本，改变“红头文件”的行政管理方式，减少对企业日常经营的干预。总部对公司治理完善的相对控股混合所有制企业充分授权放权，将计划内主业投资、经理层成员选聘等职权归位于企业的董事会，集团不再审批。

（六）做好国有资本优化布局

国有资本投资公司以服务国家战略（所属地区发展战略）、优化国有资本布局、提升产业竞争力为目标，充分发挥其投资平台作用，推动国有经济布局优化和结构调整。五大央企集团按照投资公司这一功能定位，通过加大资本投入、实施并购重组、强化运营提升等途径，将资源向核心主业、关键领域和优势企业集中。同时，由“被动退出”转为“主动退出”，多措并举清理退出非主业板块和低效无效资产，在进一步聚焦主责主业，优化国有资本布局方面进行了卓有成效的探索。

（七）提升资本投资运营能力

国有资本投资公司应拥有较为完善的资本运营体系和较强的资本运营能力，这是其内在要求和鲜明特色。整体来看，五大央企集团充分发挥先行先试的政策优势，围绕国有资本投资公司改革的关键环节，探索资本投资运营的创新方式，提升资本投资运营能力，中国宝武、国投、招商局、华润以深化混合所有制改革为核心，加快引入社会资本。中国建材在二级公司层面，做实中联投资，打造专业化资本投资平台，设立两个市场化基金管理公司，经理层全部按照职业经理人方式管理，员工管理采用完全市场化的方式，选聘、考核和薪酬管理对标市场化基金公司。同时建立短中长期平衡的投资体系。围绕基础建材和新材料产业开展中长期资本投资，延伸水泥产业链，发展垃圾协同处置等新业务模式，投資锂电池隔膜、碳纤维等较为成熟的新材料业务。建立新材料产业投资基金，对初创期、高新技术的新材料企业实施中短期投资，根据投资企业的技术成熟度、企业发展阶段灵活开展直接投资。

（八）完善市场化经营机制

国有资本投资公司作为综合性改革平台，发挥各项改革工作的综合效应，进一步深化市场化经营机制改革，持续激发企业活力是改革的必然要求。在实践中，五大央企集团也非常注重市场化经营机制改革这一内容，采取的举措主要包括：完善选人用人机制，建立职业经理人制度，实行薪酬分配差异化的收入分配制度改革，全面推行任期制和契约化管理等。

二、五大央企集团国有资本投资公司试点实践的启示

（一）从原有企业转为国有资本投资公司是公司发展史上一次質的飞跃

转为国有资本投资公司，需要清楚国有资本投资公司和原先的中央企业集团的区别，进而明确未来改革发展中的使命和目标，做好改革发展定位。从五大央企集团实践可以明显看出，国有企业和国有资本投资公司之间的功能定位存在两个主要差别：首先，一个是重点在做本企业，而另一个是要去做行业。原先的中央企业集团主要聚焦于本企业内部的改革发展事务，而转成国有资本投资公司后则聚焦于引领带动本行业的共同发展。其次，无论是宝武提出的世界级企业，还是其它几家的世界一流，都表明了企业改组为投资公司后，在发展目标方面具有明显的不同，国有资本投资公司舞台更大，志向更大，其发挥竞争力，不仅仅在国内，而是要投向更大的世界性的舞台。

（二）组织架构调整完善是实现公司战略定位的根本保障

在明确公司转型发展战略后，要结合总部核心职能进行组织结构调整，基本方向是对集团总部机构进行精简，积极构建“小总部”，但战略规划、资本配置、监督风控、孵化创新等核心功能不可或缺，而且组织机构要配齐配强。对于战略规划职能部门，通常这一部门制定整个企业的未来战略方向及目标，再将整体战略按照优先重要程序分解至各个经营中心，最后由各经营中心将战略分解至各业务单元，各业务单元接受经营中心的指导与审核，各经营中心再向总部职能部门进行汇报，同样接受审查和指导，形成交互的战略把控实施过程，保证战略执行的上下一致性。对于资本配置的职能部门，是国有资本投资公司的具体业务执行部门，一般包括资本运营部、财务部等，是投资与资本管理等支持资本配置的专业部门。对于监督风控的职能部门，一般应配置如法务合规部、（风险）审计部、纪检监察部、安全监督管理部、党群工作、巡视办（部）等具有监督风控功能的职能部门等。对于孵化创新的职能部门，各公司围绕科技创新和产业创新，打造创新产业集群，搭建创新要素资源整合平台，建设创新载体，制定相关专项制度等。

（三）重点领域和关键环节是转为国有资本投资公司的工作重点

从五大央企集团的实践来看，转为国有资本投资公司涉及到各公司的方方面面，是一项系统性、集成性极强的工作，需要多方面的共同努力去突破，但工作中不可能做到全面出击，五大央企集团的一个重要经验就是可采取以点带面抓主要矛盾、抓矛盾的主要环节，也就是抓国有资本投资公司的重点领域和关键环节。其中可以清楚地看到，明确功能定位、明确总部职能架构、优化管控模式、完善法人治理结构、科学有序授权放权、做好国有资本优化布局、提升资本投资运营能力、完善市场化经营机制等八个方面，就是五大央企集团转为国有资本投资公司的重点领域和关键环节，这需要其它拟转为国有资本投资公司的企业高度关注、认真借鉴。

（本文系国有资本投资运营比较研究成果之二）

（汪海，国家发展改革委体管所副所长。马燕坤，国家发展改革委体管所副研究员）