破解现代化基础设施体系建设融资梗阻的政策建议

邹晓梅　吴有红　梁城城

当前，保持基础设施投资良好增势能够更好助力我国2023年实现5%的经济增长目标。基础设施建设具有资金需求大、建设周期长和投资回报慢等特征，资金融通是基础设施投资的源头活水。然而，目前我国经济增长仍面临不确定性，财政增收压力较大，以土地财政为主的传统投融资模式受到冲击，融资约束成为阻碍基础设施投资增长的关键问题。对此，应着眼长远、综合施策，通过破解基础设施投资面临的融资梗阻，创新基础设施投融资模式，为推动现代化基础设施体系建设提供资金保障支持，为巩固经济增长企稳回升势头注入动力。

一、基建资金来源结构呈现新变化，预算资金支撑作用强

（一）当前预算资金在基建资金来源中占比超三分之一

近年来基础设施建设资金来源呈现新变化，预算资金在基础设施建设资金来源构成中占比较高，助推基础设施投资趋势明显。预算资金对基础设施建设资金的贡献有三个来源。一是一般公共预算中用于基础设施建设的支出，包括地方政府一般债券资金安排用于基础设施建设的支出。近年来，我国一般公共预算支出结构明显向民生领域倾斜，用于基础设施建设的支出占比逐年下降，从2015年的10.7%下降至2021年的7.8%。

二是地方政府专项债等债务资金用于基础设施建设的部分。早期的专项债资金大量被用于土地储备和棚户区改造，用于基础设施建设的比例较低。国务院明确要求，专项债资金不得用于土地储备和房地产相关领域，专项债资金更多地被投放到基础设施相关领域。粗略估算，2020—2021年专项债资金用于基础设施建设的比例分别为63%、53%。2020年中央政府发行1万亿元抗疫特别国债，其中7000亿元通过政府性基金转移支付下达至县市，用于公共卫生体系建设、重大疫情防控救治体系建设等12个领域。

三是政府性基金预算支出（不含债务资金）用于基础设施建设的部分，主要是土地出让收入相关支出用于基础设施建设的部分以及和基础设施建设相关的政府性预算资金支出。其中，国有土地使用权出让收入相关支出中用于基础设施建设的比例总体呈下降趋势，现阶段该比例大致在10%—20%之间。假定与基础设施建设相关的政府性基金预算支出二级科目反映的金额用于基础设施建设的比例为100%，2020—2021年，债务资金以外的政府性基金预算支出用于基础设施投资的比例分别为22.4%和18.6%。根据上述思路估算，2020—2021年，用于基础设施建设的预算资金分别为6.4万亿元和5万亿元，同期内基础设施投资规模分别约为13.3万亿元和13.2万亿元，基础设施投资中预算资金占比依次为48%和38%。

（二）未来我国基础设施投资依然具有较大的增长潜力和空间

一是我国基础设施发展距离构建现代化基础设施体系要求仍有一定差距，传统基础设施仍有提升空间。经过四十多年大规模投资，我国在交通运输、邮电通信、能源供给、水安全保障、生态环境保护等领域基础设施状况大幅改善，现代基础设施网络体系基本建成，但结构性失衡问题突出。以能源领域为例，我国清洁能源、可再生能源在能源消费中占比依旧较低；相关安全保障设施不足，企业现有调峰规模不足国内天然气消费量的5%，远低于全球平均12%、欧美16%—20%的水平。

二是新型基础设施投资前景广阔。在有效应对稳增长压力过程中，挖掘基础设施投资增长潜力可以有效拓展基础设施投资空间，实现逆周期和跨周期调节的政策效果。作为数字经济发展的重要支撑，新型基础设施建设在我国快速发展。党中央、国务院明确要求加强信息、科技、物流等产业升级基础设施建设，布局建设新一代超算、云计算、人工智能平台、宽带基础网络等设施，推进重大科技基础设施布局建设，加强综合交通枢纽及集疏运体系建设，推动建设一批支線机场、通用机场和货运机场，显示出新型基础设施未来投资空间充足。

（三）基建投资保持稳定增长是现代化基础设施体系建设的重要支撑

2022年基础设施投资同比增长11.5%，有效对冲房地产开发投资下降对整体投资增长的负面影响，发挥了稳投资的关键作用，为建设现代化基础设施体系提供了有力支撑。2022年基础设施投资在全部投资中占比约为26.5%，按照2021年固定资本形成在GDP中42%①占比推算，基础设施投资对我国GDP的贡献大约为11.1%，明显高于美欧等发达经济体。当前，我国经济增长企稳回升态势明显，但从资金供给端来看，未来一段时间建设现代化基础设施体系仍面临诸多挑战，现代化基础设施体系建设所需的长期低成本资金不足，地方财政收支压力较大、民间投资力度持续偏弱。长期以来，与房地产、制造业投资相比，我国基础设施投资的可控性强、乘数效应大，在建设现代化基础设施体系过程中的补短板、调结构方面存在较大的潜在投资空间。特别是，围绕国家安全、防灾减灾、绿色低碳、区域发展、民生服务等领域，加大新型基础设施投资力度，通过政府基础设施投资有效带动全社会投资，有助于推动我国加快构建现代化基础设施体系。

二、融资梗阻是现代化基础设施体系建设的最大瓶颈制约

（一）多数非经营性基础设施项目难获专项债资金支持

一方面，能够实现收支平衡的经营性基础设施项目不断减少。专项债资金支持项目需要实现项目收益自平衡，一般要求项目收益覆盖本金利息的1.2倍，最低不低于1.1倍，且专项债资金用作项目资本金受项目收益水平和偿还条件的严格约束。然而，我国基础设施建设区域由大骨干大通道向毛细血管延伸，向农村地区和边境地区下沉，投资领域逐渐从传统交通和能源领域向水利、环境和公共设施管理业倾斜，基础设施建设边际经济收益呈下降趋势，非经营性基础设施项目难以获得专项债资金支持。

另一方面，部分外部性较强的基础设施具有非经营性质，不符合专项债券支持范围，也受贷款偿还渠道制约，较难获得信贷资金支持，更多依赖政府财政直接投资。这与当前“专项债+融资平台融资”为主的基础设施投融资模式难以有效匹配。同时，新冠疫情发生以来地方财政举步维艰，2022年地方一般公共预算收入和政府性基金收入合计同比降低约11%，2023年仍将面临较大的财政收入压力和债务约束，影响基础设施领域的财政投入支持力度。

（二）以土地财政为主的投融资模式难以支撑未来投资

我国基础设施投资资金来源较多依赖国有土地使用权出让收入。每年全国大约有10%—20%的国有土地出让收入直接用于基础设施建设，土地出让收入也是地方政府专项债最主要还款来源。同时，地方政府通常依赖于公共基础设施项目建设所需的资本性支出进行举债，力图实现“以小财政撬动大城建”。在此过程中，地方政府土地融资模式也出现了由土地财政向土地金融发展的新变化，将土地出让和抵押融资捆绑的土地金融模式导致地方政府债务规模膨胀。而地方政府债务偿还主要通过借新还旧，这种债务空转实际上削弱了地方政府的基础设施投资能力。特别是，近年来我国房地产进入转型发展阶段，实现新发展模式转型尚需时日，2022年房地产市场持续下行，短期内难以快速恢复，全年国有土地出让收入实现6.69万亿元，同比大幅下降23.30%，同比减少2.02万亿元，导致政府性基金收入同比下降，严重影响地方政府基础设施的投融资能力。以土地财政为核心的传统基础设施投融资模式难以为继，基础设施投资亟需拓展新的资金来源。

（三）社会资本参与基建投资的渠道不畅和意愿不足

一是近年来社会资本风险偏好整体下降，民间固定资产投资占比从2018年的62.0%逐年降至2022年的54.2%。基础设施项目由于流动性低、投资回报慢，对私人部门而言具有较高的不确定性，且私人部门对参与基础设施项目的风险收益评估难度较大，加之部分基础设施投资回报机制不健全，社会资本参与积极性降低。二是地方融资平台公司融资受限。根据上述基础设施建设资金来源分析，全国一半以上基础设施建设资金来自预算资金以外渠道资金。其中，由地方融资平台公司主导的资金占比超过60%。在加强地方政府隐性债务监管背景下，地方政府尤其是区县级融资平台公司以现有资产和经营性收益撬动市场化融资难度增大，简单靠资金腾挪化解到期债务日益困难。三是基础设施领域PPP投融资模式受财政支出责任占比不超过10%红线制约，实施空间愈发有限。以收益较好的关联产业来反哺和平衡收益较差的基础设施项目难度加大。

三、相关政策建议

（一）拓宽基础设施投资长期低成本资金来源

一是适当提高政府赤字率，将政府举债空间前移。考虑到我国政府部门杠杆率与发达国家相比仍有较大提升空间，建议继续加大政府在基础设施领域的债务融资规模。同时，高度关注稳增长中的债务风险，谨防基础设施投资造成地方隐性债务的再次攀升。二是优化政府债务融资结构，降低基础设施融资成本。适当提高国债和地方政府一般债券发行占比，适时发行中长期建设国债，用于支持重大国家战略项目、补短板项目及新型基础设施重大项目建设。三是加大政策性金融对基础设施领域投资项目的支持力度。成立基础设施投资基金对基础设施项目开展股权投资，向符合国家政策规定的基础设施项目提供长期限、低成本的“软贷款”。四是加大基础设施投资财税支持力度。推行政府投资与金融信贷投贷联动，出台重大基础设施专项再贷款等结构性货币政策工具。

（二）继续加大基础设施存量资产盘活力度

建议进一步加大基础设施存量资产的盘活力度，对存量闲置土地以作价出资（入股）方式进行盘活。加快推动基础设施REITs、PPP、ABS等方式盘活基础设施存量资产，将基础设施REITs试点税收优惠政策扩大至所有合规的基础设施存量资产盘活项目。積极探索“专项债+基础设施REITs”支持基础设施投资，依据财政部专项债券项目资金绩效评价结果，选择部分地区积极开展“专项债+基础设施REITs”试点，支持地方政府专项债券资金参与投资的基础设施项目发行基础设施领域REITs。引导回收资金合理使用，实现基础设施存量资产与新增专项债资金的良性循环，精准有效支持新基础设施项目建设。

（三）进一步完善基础设施项目投资回报机制

一方面，多维度提升项目自身收益水平。积极实施交通导向型开发（TOD）和生态环境治理导向型开发（EOD）等综合开发投资模式，通过项目打捆打包建设经营，统筹构建基础设施项目多元化还款渠道，实现项目收益自平衡并可持续。挖掘基础设施项目商业价值，完善市场化运营机制，提高项目回报水平。另一方面，健全项目产出价格和收费机制。大力推进基础设施领域的价格（收费）机制改革，健全价格（收费）的形成、调整和补偿机制，提升价费征缴效率，合理提高重大工程项目投资回报水平。

（四）积极畅通社会资本参与基础设施建设的渠道

一是突出政府投资的公共属性，优先保障亟需的公共产品领域获得投资支持，减少竞争性领域的投资。避免扩大基础设施投资可能造成的私人投资挤出，降低基础设施投资的价值创造能力。二是引导有条件的社会资本积极参与投资重点PPP项目。合理设置招标条件和回报水平，通过政府参股但不分红或少分红、配置资源等方式健全PPP项目合理投资回报机制。依托资本市场丰富PPP项目投资退出机制。适当放宽财政支出责任占比不超10%的红线，明确依法合规的PPP支出责任不属于隐性债务，激发地方政府和社会资本应用PPP模式扩大公共领域投资的积极性。积极引导保险资金发挥长期、稳定的优势，通过债权、股权、股债结合、基金等方式支持基础设施建设。三是探索对融资平台存量债务实施“新老划断”处理，合理保障融资平台公司正常融资需求，释放地方融资平台融资空间。支持地方政府通过债务置换、债务展期等方式平抑隐性债务化解压力。

注：

①2022年统计数据固定资本形成数据暂未公布，用2021年占比进行计算。

（作者单位：国家发展改革委投资所）