我国大豆产业高质量发展面临的主要问题与对策

卞靖

大豆是优质的植物蛋白资源和食用植物油资源，在国家粮食安全中占有重要地位。同时，大豆的产业链条较长，除食品加工和压榨外，还广泛应用于饲料、医药、化工等各个领域。随着居民消费结构升级，国内对大豆的需求快速增加，产需缺口持续扩大，近年来大豆进口量占到全球贸易量的约60%。为促进大豆产业健康发展，我国不断调整优化相关价格支持政策，实施大豆振兴计划，取得明显成效。但由于历史、经济和资源环境等多种因素影响，我国大豆产业仍然存在着种植规模长期难以扩大、国际定价权影响力偏低、国际运费议价能力不足、产业竞争力偏弱等问题。应进一步挖掘单产提升和播种面积扩大的潜力，努力增强国际大豆定价话语权，持续构建多元化进口格局，打造非转基因中国大豆的国际品牌，多措并举推动大豆产业高质量发展。

一、大豆价格支持政策的演变

2008年，大豆实施了与玉米类似的临时收储政策，以保护农民利益，提高农民种植积极性，该政策一直实施到2013年。期间，由于大豆的亩产较玉米低很多，因此大豆的临时收储价格与玉米相比没有太多优势，从而降低了农民种植大豆的意愿。2008年我国大豆产量为1450万吨，2013年已降至1275万吨，降幅达12.1%。

针对上述问题，相关部门决定从2014年开始探索实施大豆目标价格政策。2014年中央一号文件提出，“探索推进农产品价格形成机制与政府补贴脱钩的改革，逐步建立农产品目标价格制度”，并启动了东北、内蒙古大豆和新疆棉花的目标价格补贴试点工作。目标价格政策是指农产品价格在市场机制形成的基础上，通过差价补贴保护生产者利益的一项农业支持政策。当市场价格低于目标价格时，根据目标价格与市场价格的差价，以及种植面积、产量或销售量等因素，对政策实施地区的生產者给予补贴，以保证农民收益；当市场价格高于目标价格时，则不发放补贴。

相对于棉花目标价格政策的成功，大豆目标价格政策在实施过程中出现了一些问题。一是进口规模持续扩大。与棉花类似，国内大豆种植成本高于国际市场，但由于大豆缺少关税配额保护政策，因此在目标价格实施后，大豆进口规模难以控制，进口量从2014年的7140万吨增至2016年的8391万吨，两年内增长了17.5%，大豆产业发展面临一定困难。二是农民种植意愿不高。由于大豆目标价格较低，加之玉米等农作物的比较收益相对更高，因此，东北和内蒙古地区农民种植大豆的意愿下降，导致种植面积减少。2014—2016年，我国大豆年均产量仅为1245万吨，处于历史低位。三是对下游加工企业形成不利影响。由于大豆目标价格与农民心理预期存在较大落差，部分豆农存在惜售心理，在收割期囤货并希望后期市场价格能够出现上涨态势，从而使得大豆市场的购销节奏放缓，下游加工企业开工不足，行业整体景气度受到影响。

针对上述问题，2017年，大豆目标价格政策进一步调整为实行市场化收购加补贴的机制，从而更有效地发挥市场机制作用，激发各类市场主体活力。该政策实施以来，有效促进了大豆种植快速恢复。2017年，随着种植补贴力度的加大，农民种植积极性得到有效提升。之后，在经贸摩擦背景下，为扩大国内大豆生产、减少进口规模，主要种植地区对大豆的补贴力度进一步加大，一些地区大豆每亩补贴在350元以上，推动大豆产量实现连续四年增长。2019年，我国开始实施大豆振兴计划，2022年，进一步实施大豆和油料产能提升工程，同年我国大豆产量首次迈上2000万吨的新台阶，大豆产业进入新的发展阶段。

二、大豆产业高质量发展面临的主要问题

（一）受播种面积、种植收益等方面影响，生产环节面临产量多年难以大幅增长的问题

从市场竞争力看，我国非转基因大豆在压榨领域竞争力相对不足，影响了农民种植大豆的积极性。我国是世界上最大的非转基因大豆生产国。相对于美国、巴西、阿根廷等全球主要大豆出口国的转基因大豆，我国种植的非转基因大豆具有亩产低、出油率低、脂肪含量低和蛋白质含量高等特点，主要用于国内食用领域，但近年来食用消费量占总消费量的比重不足七分之一（表1）。在用量占比超过83%的压榨领域，大量进口的转基因大豆凭借其价格低、出油率高等优势，在压榨领域具有明显更强的竞争力，对我国非转基因大豆形成严重挤压。

从种植面积看，我国耕地数量有限且与玉米存在争地矛盾，从而限制了大豆产量的提升。我国人多地少，人均耕地面积不足世界平均水平的一半，导致大豆与玉米长期存在争地问题。由于两种作物均具有较长产业链条，对于提升居民生活水平均有重要作用，因此两种作物的消费量近年来均呈较快增长态势，争地矛盾进一步加剧。2015年以来，我国大豆和玉米的播种面积之和基本稳定在5100万公顷左右，二者内部存在此消彼长的关系。2019年，随着大豆振兴计划的实施，当年大豆播种面积增加92万公顷，同期玉米则减少了85万公顷。之后玉米市场价格持续上涨，农民种植玉米意愿增强，使得2021年玉米播种面积增加206万公顷，同期大豆播种面积则减少了146万公顷（表2）。2022年，我国大面积示范推广大豆玉米带状复合种植，争地矛盾才首次得到一定程度缓解。

（二）作为世界第一大大豆进口国，外贸环节面临国际定价权影响力偏低问题

大宗农产品国际定价权，既会影响一国农产品国际贸易能力，也会通过实体贸易和虚拟交易间接影响一国的经济运行。近年来，我国每年进口全球约60%以上的大豆，2020年进口量首次突破1亿吨，2022年仍超过9100万吨。相对于全球第一大进口国的地位，我国对大豆国际价格却没有相匹配的话语权和影响力。目前，美国是全球大豆的定价中心，世界主要大豆贸易均参考美国芝加哥期货交易所（CBOT）的大豆期货价格。同时，美国等农业强国依托其强大的金融市场影响力，不断巩固强化对包括大豆在内的主要国际农产品期货市场的影响力，通过规则制定、数据发布、预期引导等方式，影响国际大豆价格走势，在实物市场和资本市场获取双重利益。

（三）大豆进口主要以海运为主，运输环节面临国际运费议价能力不足的问题

大豆作为主要的海运干散货大宗农产品之一，具有运输批量大、货源稳定等特点，大多采用专用干散货船整船单向运输。我国大豆进口主要集中在南北美洲。多年来，大豆国际贸易的仓储、出港、海运等环节大多被跨国粮商巨头控制，国内企业参与度较低，海运成本、运输效率、航运安全等均受到一定影响。例如，美国的伊利诺斯、爱荷华、俄亥俄、明尼苏达、印第安那等十个州，生产了美国80%以上的大豆，由于大多位于美国中北部，出口海运主要集中在墨西哥湾港，在FOB（船上交货价）贸易方式中，该港报价是最重要的报价方。再如，巴西的帕拉那、马托格罗索、南里奥格兰德等三个州，生产了该国70%以上的大豆，主要通过桑托斯港、里奥格兰德港和帕拉那瓜港出口。由于这些重要港口被跨国粮商巨头牢牢把握，占据了收购、流通、仓储、调配、装运等大豆国际贸易运输环节的主要利润，我国企业对进口大豆的运输权控制能力较弱。此外，由于国际大豆价格波动幅度较大，部分国际贸易采用点价交易模式，实际大豆价格受提单日影响较大，国际粮商企业可以通过控制船舶进港时间，获得对自己更有利的交易价格。

（四）外资企业全面进入国内产业链上下游，加工环节面临较大竞争压力

大豆加工行业主要分为食用和压榨两大领域，食用加工主要制成豆制品，压榨加工主要形成豆油和豆粕。随着居民膳食结构从谷物为主转向更多肉类食品，规模化养殖对蛋白饲料需求持续快速增长，推升了大豆消费增长。阿丹米、邦吉、路易达孚等国际粮食巨头，在全球主要大豆生产国均建立了较为全面的生產、收储、加工、运输体系。2004年以来，跨国粮商巨头及许多外资企业大量进入我国大豆压榨和加工领域，利用其巨额资金优势、原料采购优势、成本优势、加工技术优势等，不断对良种研发、原料采购、油脂压榨、饲料加工、畜禽水产养殖等上下游产业渗透。特别是近年来，外资企业又依托研发优势，向大豆异黄酮、低聚糖、功能蛋白等中高端精深加工领域拓展，不断延伸产业链条。

三、政策建议

（一）深入挖掘单产提升和面积扩大的潜力

一是着力加强大豆生产科技研发和推广应用。大力实施大豆和油料产能提升工程，加强耐密植、宜机化、抗旱抗病等品种培育，配合水肥精准调控、宽台大垄栽培等技术，推动良种良法结合、农机农艺融合，不断提高单产水平。二是扎实有效推进大豆玉米带状复合种植工作。进一步完善大豆玉米带状复合种植技术体系，围绕品种筛选、密度配比、肥料协同、药剂筛选、农机改造等，强化技术试验示范和集成创新，因地制宜、分类施策，总结形成适应不同生产基础、不同生态条件的各具特色带状复合种植新模式，鼓励地方结合实际探索幼龄果树、高粱等作物套种大豆种植模式。三是挖掘盐碱地综合利用潜力。针对我国盐碱地规模超过1.1亿亩的现实情况①，加大科技攻关力度，选育适应耐盐碱地的大豆品种，在不同类型盐碱地区建设一批大豆种植示范基地，因地制宜推广耐盐碱新品种，将符合条件的盐碱地等后备资源适度有序开发为耕地，提升大豆综合生产能力。

（二）持续提升国际市场影响力和话语权

一是完善国内大豆期货交易制度。更好发挥好国内大豆期货市场价格发现、风险监测、资源配置、促进转型等功能，持续优化交易者组成结构，吸引更多实体企业、行业协会和中介机构参与，逐步建立国际市场非转基因大豆的独立定价体系。二是进一步提升国内大豆期货市场外向化水平。将我国作为全球大豆生产、消费和贸易大国的有利条件与金融实力迅速提升的发展优势相结合，加快国际化步伐，优化业务规则，对接交易体系，拓展平台功能，吸引更多的合格境外投资者参与交易。三是着力推动大商所等国内大型农产品交易所国际化步伐，鼓励主动参与大豆等全球大宗农产品价格形成机制制定工作，探索新时代国内期货市场服务全球农业发展新模式，不断提升在国际大豆市场上的引导力和话语权。

（三）持续构建多元化进口格局

一是拓展进口来源。在国内大豆消费规模短期内难以大幅调整背景下，可通过长期协议等方式，逐步培育加拿大、乌拉圭、印度、哈萨克斯坦等国，作为开展进口多元化布局的主要区域，形成更加多元、稳定的大豆进口渠道。二是引导企业更好“走出去”。鼓励各类企业到海外租地种豆，引导企业从自行经营向订单生产、与当地企业合资联营转变，从租购土地向相关仓储、码头、物流、加工等领域延伸，逐步建立持续、稳定、安全的大豆进口供应链。三是持续提升企业竞争力。在财政、金融、保险等方面对走出去的大豆企业给予相关政策支持，积极培育集资源、生产、贸易运输、加工制造等于一体的大型跨国食品企业。

（四）打造非转基因中国大豆国际品牌

一是有效发挥我国作为全球最大非转基因大豆种植国的优势。充分挖掘国产非转基因大豆产品特点，整合相关部门、大中型企业、行业协会、各类媒体等，打造天然基因、蛋白丰富、优质安全、口感更佳的“中国大豆”品牌形象。二是加强对大豆种子研发、生产种植和贸易加工等全过程监管。确保国内大豆固有的非转基因特性，防止转基因大豆非法进入食品加工领域。三是更加注重研发创新。强化产学研合作，拓宽大豆在生物医药、高端食品、营养保健等方面的应用产品，培育产业新增长点，推动产业链向精深加工环节延伸，有效提高企业附加值和竞争力。

注：

①2020年第三次全国国土调查数据。

（作者为中国宏观经济研究院研究员）