聚焦“两大群体、一项改革”有效释放农村内需空间

涂圣伟　张义博　周振

目前我国仍有接近40%的人口长期居住在乡村，每年有数亿下乡消费城镇居民，不论消费还是投资，农村都蕴藏着巨大成长空间。扩大农村内需亟需四个维度的政策转型，即政策导向从化解城市过剩产能转向服务农民美好生活，政策手段从短期刺激政策转向构建内生增长机制，瞄准主体从农民转向城乡多元化群体，调控策略从需求侧管理转向供需高效匹配，聚焦1亿多新生代农民工和农村低收入人口两大群体，实施要素市场化配置改革，有效增加农村投资和消费。

一、当前农村内需特点与趋势

（一）农民消费增速快于收入增速，负债型消费引发的居民家庭债务风险值得关注

除了受疫情影响，2020年和2022年农民人均消费支出增速低于收入增速外，2013—2021年间农民人均消费支出增速普遍高于收入增长。而且，农村超前消费、负债消费现象兴起，农民从以前审慎“量入为出”逐步转向适度“超前消费”，通过关系借贷、信贷等方式消费的现象开始在农村升温。据农业农村部固定观察点调查数据显示，2017年全国农村家庭户均年内累计借入款32410.12元，其中，生活借款占比超过70%。

（二）农民边际消费倾向处于上升阶段，商品消费向服务消费转型

农村居民消费倾向正在逐渐提升。据测算，党的十八大以来的2013—2022年间农村居民边际消费倾向为0.814，分别比1991—2000年、2001—2010年高出19.7%和9.5%。同时，农村居民教育、医疗、文娱等服务型消费占比增加。2014—2021年农村居民服务性消费比消费支出年均增长快1.7个百分点，推动2021年农村居民服务性消费占消费支出的比重比2013年提高了4.3个百分点，达到38.6%。

（三）农民进城、市民下乡等跨域消费愈发普遍，网络化消费渐成新亮点

市民下乡消费增长态势明显。2021年课题组对全国1060名城市居民问卷调查发现，89.3%的城市居民有过下乡购买产品经历，92.2%的城市居民到过农村休闲旅游，下乡市民在农村年均消费达2923元。同时，农民进城消费渐成常态。据统计，当前我国约1.6亿农民工在县域内就业，5亿多农村常住人口以县域为主要消费地。另外，农村网上消费持续升温。2022年全国农村网络零售额达2.17万亿元，同比增长3.6%。

（四）第一产业固定资产投资拐点性下滑，社会资本农业农村投资陷入徘徊

从总量规模看，“十三五”时期第一产业固定资产投资完成额年均增速-3.1%，而“十二五”时期的平均增速高达31.4%。从主体结构看，社会资本在农业固定资产投资中占比在八成左右，是农业投资的主力军，但近年来受一些地方政策执行过程中“一刀切”“层层加码”影响，2022年第一产业民间固定资产投资同比下降了2.9%。

二、推动扩大农村内需政策四个维度转型

（一）价值导向：从化解城市过剩产能转向实现农民共同富裕

过去多次应对重大外部冲击时，出台实施的“家电下乡”“汽车下乡”等补贴政策，往往将刺激农民消费视作化解城市过剩产能的“工具性”手段，并没有从根本上提高农民的消费能力。真正有效扩大农村内需，要树立以“农”为本的理念，以满足广大农民群众日益增长的美好生活需要为出发点，着力解决农业高质量发展、农民高品质生活面临的突出问题，千方百计拓宽农民奔富路径，最终形成农民富裕与农村内需扩大的良性循环。

（二）政策手段：从短期刺激政策转向构建内生增长机制

现有研究发现，农村消费补贴刺激政策虽然具有短期提振效应，但长期内提高总消费水平的效果并不十分理想。当前不少地方财政较困难，农民收入增长承压，短期性调节手段日益捉襟见肘，需要更加注重运用改革思维和改革办法，打好长短结合的政策“组合拳”，破除制约农村内需扩大的政策瓶颈和制度障碍，建立农村内需潜力持续释放机制。

（三）主体结构：从单一瞄准农民转向城乡多元化群体

当前，农村居民的需求早已突破农村地域范围，520万返乡农民工创业投资，每年数亿人次的城镇居民下乡消费，电子商务的快速发展进一步突破了城乡边界。扩大农村内需不能只盯着农民的需求，要创造条件满足下乡城镇居民和返乡农民群体的消费和投资需求，在更大范围高效配置城乡资源要素、促进农村产品和服务价值实现。

（四）调控策略：从需求管理转向供需高效匹配

当前，我国农村基础设施明显改善，农村家庭耐用消费品普及率接近城镇水平，若仍侧重于需求侧刺激，极易出现政策效果不佳。新形势下扩大农村内需，必须坚持深化供给侧结构性改革，提升供给体系对农村内需的适配性，形成农村内需牵引供给、供给创造农村需求的更高水平动态平衡。

三、聚焦聚力“两大群体、一项改革”

（一）1亿多新生代农民工：定居城市时代来临，围绕“安居城市”的投資和消费空间巨大

从投资看，新生代农民工刚性落户需求下，城市基础设施补短板、城市之间基础设施互联互通，以及住房、教育、医疗等公共服务领域都蕴藏着巨大投资空间。从消费看，人口由乡进城流动中农民工居住需求存在明显的“挤出”效应，未落户城镇的常住人口人均消费支出仅为城镇居民的68%。农民居住购买力在农村、县城、打工城市三个空间耗散，一定程度上挤占了其他消费。

建议围绕“安居城市”建设，加快推进1.5亿新生代农民工有序落户城镇。大规模建设适应进城农民刚性需求的住房，加强农民工购房信贷支持，引导举家迁徙的农民工家庭自愿有偿退出农村“三权”。实施新生中小城市培育，实施特大镇能级提升工程，重点关注县城在扩大农村内需方面的作用，加强县域商业体系建设，着力改善县域消费环境，将县域打造成新阶段扩内需的战略纵深空间。

（二）农村低收入群体：数量规模较大、边际消费倾向较高，有利于巩固脱贫成果和乡村振兴

我国农村低收入群体规模庞大。若按照农村居民收入中位数的50%或者生活水平倒排20%的标准，当前我国农村低收入人口为1亿—1.1亿人。若按照世界银行根据购买力平价计算成人每人每天收入低于10美元的标准，我国农村低收入群体达到3.3亿人。

建议实行农村低收入人口收入倍增计划，加快推动脱贫特色产业现代化，因地制宜采取建设“乡村振兴车间”、以工代赈、公益性岗位开发等方式，推动低收入农民在家门口就业，探索发展低收入家庭持股增收机制。启动农村低收入群体债务风险化解行动，强化低收入群体债务动态监测，千方百计提高农村低收入群体偿债能力，借助医疗、教育等公共消费，减轻农村低收入群体家庭支出压力。

（三）要素市场化配置改革：增加农民收入的新渠道、改善收入分配的基本手段

2022年，我国城乡居民人均可支配收入绝对差为29150元，较2013年增加了12112.6元。未来需要深化城乡要素市场化配置改革，促进农民收入增长，扩大农村消费。

建议加快建设城乡统一的土地市场，完善农村集体经营性建设用地入市途径，健全土地增值收益分配制度，积极探索宅基地所有权、资格权、使用权分置实现形式，明确将闲置宅基地转化为集体经营性建设用地入市的具体路径。推进城乡统一的劳动力市场建设，提高农村金融服务的可得性、便利性和有效性。对农业农村数据要素、生态产品等市场，应鼓励有条件的地方先行试点，总结经验模式后逐步推进。

（作者单位：国家发展改革委产业所）