美欧能源战略及对我国能源强国建设启示

陈妍　刘梦

去年中央经济工作会议首次提出 “加快建设能源强国”这一目标要求。我国已经成为世界上最大的能源生产消费国，从规模上已是名副其实的能源大国，正处于从能源大国向能源强国迈进阶段。国际上对于能源强国并无明确评价标准，但美欧对全球能源格局和治理规则有较强的影响力和话语权，其能源战略和发展路径对我们明确能源强国建设目标及内涵特征有参考价值。

一、美欧能源战略及发展路径

从当前全球能源格局看，美国作为全球强国和能源强国的地位毋庸置疑，而欧盟在新能源领域处于全球领先位置，能源发展战略与路径在全球最具代表性，在全球治理体系中也最具影响力。

（一）美国：从能源独立到能源主导

上世纪50年代末，美国经济和汽车工业快速发展，国内石油产量难以满足需求增速，石油进口量快速增加，能源自给率逐年下滑。上世纪70年代石油危机后，美国时任总统尼克松提出“能源独立”政策，降低能源对外依赖。此后，美国能源政策主要围绕确保能源供应、控制能源成本和环境保护这三个目标，通过多种方式提升能源生产能力，保障能源进口渠道稳定，推动新能源发展。页岩气革命后，美国能源自给能力得到明显改善，能源战略目标逐渐转变。2017年，美国时任总统特朗普提出将不局限在“能源独立”，而是寻求美国的“能源主导”。根据美国《国家安全战略》解释，能源主导是指美国作为领先的能源生产者、消费者和创新者，成为全球能源体系的中心。

为实现能源战略目标，美国从多个方面强化国家能源实力和全球能源治理能力，具体施策的侧重点在实现能源自给前后有所不同。

一是利用地缘冲突强化能源影响力。美国不断通过海湾战争、阿富汗战争等军事行动强化对能源主要产地的控制力。同时，以维持当地地区稳定等名义，美国通过强大的海军力量和海外军事基地网络，牢牢控制着马六甲海峡、霍尔木兹海峡、印度洋等世界能源运输生命线。随着美国能源自给能力的提升，美国军事存在不再以获取稳定能源供给为主要目标，地缘冲突成为美国扩大能源出口，强化能源影响力的契机。如借助2022年俄乌冲突，促使德国暂停已建成的北溪二号天然气管道项目审批。在遏制俄罗斯在欧洲的传统能源权力的同时，提高美国自身对欧洲能源出口，强化欧洲对美国能源依赖。

二是建立国际合作机制强化能源影响力。1974年，美国提议西方石油消费国成立国际能源署（IEA），使得以美国为中心的西方石油消费国可与主要产油国进行博弈，寻求主导国际能源秩序，防止石油供应中断。同时期，由美国、英国、法国等组成的西方七国集团（G7）成立，通过每年一次的首脑会议讨论能源市场情况并判断是否通过协调形成集体行动。对于周边区域能源市场，加拿大、墨西哥两国能源运输成本低，地缘风险小，有助于分摊美国能源进口风险。美国积极推动北美能源一体化进程，美墨加三国于1992年达成北美自贸协定。2018年协定升级为美墨加协定（USMCA），三国能源部门实现了开放的三边投资和贸易，北美能源市场进一步整合。对于印太地區，2019年美国启动“通过能源促进发展和增长的亚洲倡议”，强化地区能源合作。近年来，美国不断加强与日本、澳大利亚等国能源联系，特别是加大在液化天然气（LNG）开发和基础设施建设领域的合作，为美国扩大LNG出口铺平道路。

三是强化能源储备能力。1975年，为应对石油供应中断，时任美国总统福特签署了《能源政策和储备法》，授权美国能源署建立战略石油储备。1991年海湾战争、2005年飓风“卡特里娜”袭击美国墨西哥湾时期，美国均通过释放战略石油储备达到了填补石油供给、平抑价格的重要作用。2009年，美国战略石油储备达到72661.6万桶的历史最高点。

随着美国石油生产能力和出口量的增长，战略石油储备的用途进一步拓展为抢占出口市场，为国内增产提供时间的“缓冲器”。俄乌冲突导致国际油价大幅上涨，美国联合IEA部分成员国释放战略石油储备，平抑国际石油价格，也为美国国内增产提供过渡期。

四是根据自身能源战略灵活推动气候政策。上世纪90年代联合国气候谈判初期，美国是最早签署《联合国气候变化框架公约》的国家之一。但到小布什政府时期，提出发展中国家的温室气体排放大国不受约束对其他国家不公平，因而公开反对《京都议定书》。奥巴马政府时期，为提高美国清洁能源领域竞争力，抢占新能源发展先机，强化在气候和能源领域的领导力，积极推动《巴黎协定》的签订。随后特朗普政府奉行“美国优先”，宣布退出《巴黎协定》，并积极推动化石能源发展。从美国政府对全球气候变化的立场不断变化可以看出，气候政策背后实际是国家能源战略的延伸。

（二）欧盟：加速新能源发展以降低对外依存度

据统计，过去5年内，欧盟约60%的能源消耗依赖于化石能源进口，煤炭、石油、天然气对外依存度分别约为70%、97%和90%。俄乌冲突爆发后，俄罗斯与欧洲能源贸易受到多重限制，但欧洲地区对俄罗斯天然气的依赖程度高达40%至45%，欧盟石油、煤炭进口的27%和46%来自俄罗斯，推动能源自主迫在眉睫。欧盟将发展新能源视为降低能源对外依赖、强化能源安全稳定供应的重要方式，近年来采取多种措施构建新能源发展政策体系，加强新能源领域全球影响力。

一是多种新能源同步发展。2020年欧盟委员会正式通过了《欧洲绿色协议》（European Green Deal），加快推动新能源发展。俄乌冲突后，2022年3月8日，欧盟在该协议框架下进一步提出了更为雄心勃勃的“REPower EU”计划，将许多原定于2030年实现的目标提前，并提出欧盟成员国要采取联合行动，促进更廉价、安全和可持续的能源供应，在2030年前摆脱对俄罗斯的化石能源依赖。计划具体的措施包含简化可再生能源项目审批程序，加速太阳能和风电部署，加快绿色氢气、生物甲烷开发利用等。欧洲各国也纷纷加速新能源计划，如德国政府新的立法草案提出将“完成100%可再生能源供给，放弃化石燃料”的目标日期从原定的2040年提前至2035年。法国总统马克龙在2022年4月大选的竞选纲领中提出在2050年前完成6座核电站建设等。

二是大力推动能源技术进步。欧盟一直以来致力于引领世界能源技术的发展，其绿色技术创新能力在全球处在领先位置。2007—2013年执行的欧盟第七科技框架计划（FP7）将能源列为独立的优先领域。2007年，欧盟委员会提出《欧洲战略能源技术计划》（SET-Plan），促进各国政府、企业、研究机构的能源技术合作，推动成员国转向低碳能源系统，并在SET-Plan框架下建立了全面和高效的能源技术创新生态系统。在技术进步方向上，欧盟近年来愈加重视综合能源系统在能源转型中的作用。2015年，欧盟委员会公布了升级版SET-Plan，将能源系统视为一个整体来聚焦转型面临的若干关键技术挑战与目标。2020年，进一步提出了《综合能源系统2020—2030年研发路线图》，推动建设多能互补、供需协调的综合智慧能源系统。

三是通过碳定价机制强化规则话语权。碳定价机制被欧盟视为推动能源绿色转型的重要手段。2005年欧盟在内部建立了全球第一个碳排放交易系统（EU ETS），期间分阶段不断完善交易系统框架，目前已进入到市场第四阶段。2020年，欧盟提出碳排放边境调节机制（CBAM），拟对从碳排放限制相对宽松的国家和地区进口的钢铁、水泥、铝、化肥等商品征税，将碳定价机制进一步拓展到国际贸易领域。一方面，CBAM每年将带来40亿—150亿欧元（合50亿—180亿美元）收入，可用于资助《欧洲绿色协议》中的清洁技术创新、基础设施现代化及国际气候融资等部分工作。另一方面， CBAM可发挥欧盟在新能源领域的发展领先优势，对碳减排未能履约的国家建立绿色贸易保护壁垒，并在新一轮国际气候治理规则体系中抢占制高点。

二、我国建设能源强国的内涵及路径

美欧在全球能源格局中的影响力和地位体现在“硬”“软”实力两方面，其中，硬实力包括国家具备的能源自主供给、应急保障、能源技术创新等能力，软实力则是指国家具备的国际规则制定、能源外交、能源体系建设等能力。我国已经具备成为能源强国的基本要素，从经济社会和能源发展的中长期目标看，建设能源强国的目标较为清晰，要在能源安全保障和绿色低碳转型双重目标下，推动国内能源市场机制的不断完善，构建现代能源体系，为我国经济社会发展提供稳定的能源保障；同时，加强全方位国际合作，确保油气资源供给安全，在全球能源治理中具有更大影响力和话语权。基于此，未来我国建设能源强国的主要内涵及重点路径，包括：

（一）能源供给安全稳定

能源安全是国家安全的重要内容，能源供给安全稳定是经济社会发展和民生保障的重要支撑。保障能源供给安全稳定，是能源强国的首要特征和基本条件。一是从生产能力看，能源自主供应规模要占到能源总消费较高的比例，避免基本生产资源依赖进口，受制于人。二是从进口依存度看，各类能源品种对外依存度在合理范围，确保进口来源多元化，同时，对于依存度相对较高的能源品种，形成与消费规模相匹配的实物储备量，以及相应的技术储备，可有效规避海外断供风险。比如，煤制油、煤制气技术就是应对油气资源海外断供的有效技术储备。三是从能源品种看，一次能源、二次能源形态多样有助于形成多能互补的能源体系，不同品种能源间可相互替代。对我国来说，当前煤炭仍是主體能源，即使未来在能源结构中占比下降，在关键时期仍可发挥战略性保障作用，这就增加了我国能源体系的韧性和安全性。四是从应急保障能力看，能源系统运行安全和应急管理能力是关键，对突发事故、自然灾害、外部环境变化等外部风险能及时响应，迅速有效应对外部冲击，这也是能源供给安全的重要方面。

（二）能源结构绿色低碳

在全球碳中和共识下，能源结构中非化石能源占比较高，形成低碳排放的能源消费结构，是一国成为能源强国的重要标志之一。绿色低碳的能源结构需基于对可再生能源的大量投资、基础设施建设以及相关技术支撑而形成，是一国能源产业发展质量的重要体现。我国建成了世界上规模最大特高压电网，全球最大的清洁煤电供应体系，风光水核等非化石能源发电装机容量等多项指标居世界首位，也是全球可再生能源领域的最大投资国。但当前我国清洁能源占一次能源消费比重仍低于全球平均水平，还需持续推动能源结构调整。

（三）能源科技自立自强

能源技术创新能力和产业链现代化水平是能源强国的重要标准之一。我国的能源技术和装备制造能力高速提升，可再生能源和电力装备制造、核电技术、特高压电网技术等均处于全球领先水平。新一轮科技和产业革命影响下，未来能源强国的科技和产业竞争力主要体现在：一是产业链自主可控能力提升，基本解决卡脖子问题；二是智能化、数字化水平持续提升，推动整个能源体系质量效率和安全性大幅提升；三是具备颠覆性前沿技术研发能力，在某些方面有引领全球能源技术创新的能力；四是在新兴技术和产业领域的标准制定上有国际影响力；五是海外能源投资规模持续扩大，成为国际经贸合作的重要抓手。

（四）能源市场较为完备

还原能源商品属性，建立现代能源市场体系，始终是我国能源市场化改革的重要方向和遵循，也是建设能源强国需要实现的重要目标，既要充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，推动建立主体多元、有效竞争、竞争性环节主要由市场形成价格的全国统一能源市场，也要发挥好政府作用，建立高效完备的能源监管体系。同时，支持新模式新业态蓬勃发展，为各类市场主体参与能源市场活动提供公平机会。

（五）能源治理引领全球

能源安全和应对全球气候变化均是当前重要的全球性议题，加强能源领域国际合作，促进全球能源可持续发展，既是应对人类共同挑战，也是全球经济复苏的重要动力。我国建设能源强国需构建与自身能源生产消费体量、贸易投资规模相匹配的话语权，增强在全球能源治理中的影响力，提高议题设置能力，提出中国主张和中国方案。

总体而言，能源强国建设是循序渐进的过程，按照我国经济社会发展目标及碳达峰碳中和进程，“十四五”时期是能源安全保障关键攻坚期和低碳转型重要窗口期，通过构建现代能源体系，将为能源强国建设打下更好基础；到2030年，我国能源强国建设的经济基础将更加牢固，现代能源体系初步建立，进入建设能源强国新阶段；到2035年，我国基本实现社会主义现代化时，已建成现代化经济体系和能源体系，能源强国地位进一步稳固，将在全球能源治理中发挥更大影响力，为推动构建全球能源共同体贡献更大力量。

（陈妍，中国国际经济交流中心科研信息部副部长。刘梦，中国国际经济交流中心助理研究员）